中国农村社区建设中的五种实践逻辑——基于对浙江省的政策与实践观察

任 强 毛 丹

(浙江行政学院，浙江 杭州 310000；浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

·农村社区建设研究(学术主持人：毛丹)·

中国农村社区建设中的五种实践逻辑
——基于对浙江省的政策与实践观察

任 强 毛 丹

(浙江行政学院，浙江 杭州 310000；浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

作为国家规划下的变迁，农村社区建设是新农村建设的重要组成部分和新城镇化战略的重要配套工程，体现了国家力图由“外”带动“内”对农村进行再次整合的政策意图。之所以开展农村社区建设，是因为原有的村民自治制度已无法应对农村人口流动、集体经济弱化、认同感流失以及老龄化等带来的社会管理和服务难题。也就是说村民自治制度下相对封闭式的村庄自我管理、自我服务模式已无法高效率地持续运转。

农村社区；建设逻辑；村民自治；链接

与行政村类似，农村社区在中国主要意味着一个治理单元*杨敏：《作为国家治理单元的社区》，《社会学研究》2007年第4期。或服务单元，是政府在新时期对农村进行社会管理和服务的一种改革探索。一般认为，“农村社区是由一定的地域人群、按照相近的生产和生活方式、实行共同的社会管理与服务所构成的农村基层社会生活共同体”*参见浙江省委省政府：《关于推进农村社区建设的意见》，浙委办2008[106]号文。。截至 2015 年 3 月底，全国共建成农村社区服务站 58656 个、农村社区服务中心 7992 个，农村社区服务中心(站)覆盖率达到 11.4%*《解读〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉》，《中国社会报》2015年6月3日第3版。。值得注意的是，我国农村社区建设的试点工作发展极不平衡，在北京、天津、浙江、江苏等相对发达地区，农村社区建设早已走过了试点，进入了全面提升和深化推进阶段*依据民政部数据，截至2012年底，全国已有2406个县(市、区)在本辖区内全部或选择部分行政村开展农村社区管理和服务，约占全国县(市、区)总数的84.3 %；已有24131个乡镇开展，约占全国乡镇总数的67.7%；开展农村社区建设的行政村约23.6万个，占全国行政村总数的34.3%。北京、天津、浙江、辽宁等17个省份在全省范围内全面开展农村社区建设，且取得积极的成效；北京、天津、浙江等8个省份的农村社区服务设施覆盖70%以上的行政村。其他省(区、市)也以经济社会条件相对较好的县(市、区)为单位整体推进，全国已有24个省份的122个县(市、区)实现了农村社区服务设施的全覆盖。。

一、中国农村社区建设的缘起

与城市社区建设类似，我国农村社区建设的开展也是以解决问题为导向的，是一场典型的规划性变迁*许远旺：《规划性变迁：理解中国乡村变革发生机制的一种阐释》，《人文杂志》2011年第2期。。国家对为什么要推进农村社区建设有清晰表达：“农村基层社会治理面临许多新情况新问题：农村人口结构加剧变化，部分地区非户籍居民大幅增加，非户籍居民的社会融入问题凸显，部分地区存在村庄空心化现象，农村‘三留守’群体持续扩大；农村利益主体日趋多元，农村居民服务需求更加多样，农村社会事业发展明显滞后，社会管理和公共服务能力难以适应；村民自治机制和法律制度仍需进一步完善等”*《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，中办发2015(30)号文。。不难看出，社会管理和社会服务能力的滞后是国家开展农村社区建设的主要动因。

那么，为什么会出现这种局面呢？原因有两点：一是2003年农村税费改革以后，从制度上扼制了基层政府从农村农民汲取资源的合法路径，基层政府财源基本转向土地财政、工商业税收或上级政府的转移支付。为此，在资源有限的条件下，优先为城镇化、工商业发展而不是农村农民发展创造条件就成为基层政府的“合理选择”。这进而造成基层政府出现“悬浮型政权”*周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家和农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。的发展趋向，与农村农民联系日益松散，也没有意愿投入资源解决农村社会问题。二是农村自身资源日益弱化，无力自我解决社会问题。首先，农村人口大量外流，村庄日常人口为“三留守”人员,这不仅造成村庄人力资源的弱化，而且带来了社会安全、养老等新社会问题；其次，上世纪九十年代末开始的集体经济改制，大大削弱了村庄的集体经济发展能力。近年来集体经济股份化的普遍推行，又再一次固化了集体经济的分配。这样，村庄集体经济资源就被弱化和固化了，没有能力也没有可能为解决上述问题提供资源。由此，就造成了原本短缺的农村公共管理和公共服务供给更加困难的局面。

在这种背景下，农村社区建设被逐渐推上历史舞台。2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”。2007年10月，党的十七大报告中进一步提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，明确了城乡社区建设的方向和目标。同年，民政部确定全国首批农村社区建设试验区，开始力推农村社区建设的试点工作。2009年，民政部开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动，提出了五个方面全覆盖的创建标准*全覆盖包括五个方面：一是领导协调机制的全覆盖。包括领导牵头、职责明确、政策到位、工作有力、经费合理等。二是社区建设规划的全覆盖。包括设置模式、分布范围、功能定位、社区服务设施建设标准，辖区内全部农村地区都按照规划要求开展了农村社区建设实验工作。三是社区综合服务设施的全覆盖。建设的综合设施布局合理、功能整合、使用方便、利用率高，能够为农村居民提供安全、方便、就近、快捷的生产生活服务，建设和维护所需的资金和人员落实到位。四是社区各项服务的全覆盖。初步构筑起社区基本公共服务、志愿服务和互助服务、社区服务业相衔接的农村社区服务体系。五是社区各项管理的全覆盖。农村社区组织体系完善，社区党组织(村党组织)领导的充满活力的基层群众自治机制健全，社区民间组织、驻社区单位和社区居民在社区管理中的作用充分发挥，等等。。2010年中央一号文件提出，“开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能……”。2014年中央一号文件提出：“扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务”。在此基础上，2015年6月，中办国办发布了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》(中办[30]号文)，对农村社区建设提出“构建新型乡村治理体制机制”的明确要求，并强调了“完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制，健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台”的建设路径。

不难看出，在这场规划性变迁中，虽然国家对农村社区建设总目标和方向是明确的，即党的十七大报告提出的“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”；但是，国家对于构建新型社会生活共同体的具体途径和方式并没有明确规定，而是允许各个地方积极探索和创新。这种“半开放式”建设理念的一个积极后果，就是导致我国农村社区建设涌现出以浙江、江苏、山东等为代表的几种各具特色的实践模式。

二、案例：浙江农村社区建设的三种实践模式

浙江农村社区在启动时间、推进规模、建设水平等方面均走在全国前列。舟山市早在2004年就自行开展了试点工作，两年后，浙江省在11个县(市、区)的46个村统一部署了试点工作；2008年即全省全面推进。截至2014年，浙江在农村新建社区服务站(中心)18564个，覆盖24592个行政村；新建乡镇综合社区服务中心940个，实现全覆盖。除了硬件设施投入外，浙江也注重农村社区的日常运转和制度建设，通过立法手段对农村社区的设施建设、服务标准、人员队伍、运转经费等方面予以保障。

浙江的农村社区建设，在模式上以“一村一社区”为主，“几村一社区”为辅；在治理机制上，大体上遵循了“社区是服务单位，村庄是实质治理单元”的理念。在近10年的探索中，浙江先后涌现出很多不同的建设模式。从典型性来看，浙江农村社区建设的主要做法大致分为三类：一是从基层管理体制改革入手，以社区管委会为主导的“舟山做法”；二是从公共服务下沉入手，以农村社区公共服务站为平台的“杭州做法”；三是从农村社会经济制度改革入手，以“三分三改”为后盾的“温州做法”*需要注意的是，“嘉兴-温州模式”内部并不完全一样，“温州模式”是“嘉兴模式”的升级版，无论在操作手段还是实践效果上，二者都有不同。本文只是鉴于其共同的政策逻辑、政策意图而把这两种模式视为一种。事实上，两种模式的实践主导者也是同一个人，其先后担任了嘉兴市委书记、温州市委书记的职务。。需要说明的是，浙江各地的建设模式之间虽然有不同，但也有很大内容的交叉。比如“嘉兴做法”与“温州做法”就基本类似；“宁波做法”与“杭州做法”虽然在组织结构上不完全一致，但理念和思路基本类似。

(一)以社区管委会为主导的“舟山做法”

舟山市的农村社区建设工作启动较早。早在2004年7月，舟山市就在四个县区启动了新型渔农村社区建设的试点工作*据《舟山日报》2005年10月20日报道，2004年6月24日舟山市委读书会上，时任市委书记提出了这个构想：“以一个村或数个村为单位建立渔农村新型社区管理、服务机构，引入城市社区管理、服务模式，统筹城乡基础设施规划、建设，推动社会公共资源向渔农村倾斜，城市公共服务向渔农村覆盖；发挥村级集体资产在提高群众生产、生活水平等方面的作用，开展文明守法户创建活动，“以奖励代保障、以奖励代福利”，逐步建立覆盖城乡的社会养老保障体制，把改革发展成果与渔农民得实惠相结合，把渔农民得实惠与遵纪守法和创建文明城市建设活动相结合，从而向经济繁荣、环境优美、生活富裕、民主文明、社会平安的渔农村新型社区迈进”。。同年7月，舟山市第一个新型渔农村社区“西码头社区”挂牌，该社区由“两村一居”*“两村一居”是指：舟山市定海区干(石览)镇原新码、西码村和滨港居委会。新成立的社区共有居民904户，人口2805人。合并建立。该试点社区成立后，参照城市社区的管理服务模式，成立了新的“社区管理委员会”。

2005年，舟山市全面启动了农村社区建设工作。按照舟山市委《关于建立渔农村新型社区的若干意见》(舟委 [2005]1号)文件要求，新型渔农村社区“一般以3—5个行政村的规模联村建立新型社区为宜”。截至2005年底，舟山在全市范围内完成了新社区的规模调整。在原有574个行政村的基础上，新建农村社区182个，其中联村建社区89个，撤并村建社区59个*依据舟山市民政局2007年的统计数据，新型农村社区建设工作后，其行政村数量由574减少到424个，也就是说，共撤并行政村150个。，单一村建社区34个。这样，舟山新型农村社区在实践中就呈现为三种形态：即联村社区——“一社区多村多经济合作社”模式、并村社区——“一社区一村多经济合作社”模式、单一村社区——“一社区一村一经济合作社”模式。这三种模式的共同特点是在一个或多个行政村的层面之上新设了一个实体社区。在维持村原有“三驾马车”(村党支部、村委会和村经济合作社)的基础上，新增设了“社区管理委员会”和“社区党总支”两个机构*社区党组织与社区管委会成员鼓励实行交叉兼职。在一村一社区的地方，实行社区、村、经济合作社三重交叉。管委会成员一般从所辖村两委会成员中选聘，也可从乡镇干部中调配，也面向社会公开招聘。实践中，一般社区管委会主任或总支书记为乡镇选派，管委会成员以村两委成员选聘为主。。这两个社区机构与所辖村庄的生产、经营活动相脱离，只负责该居住区域的公共事务和公益事业。组建新型社区的原各村级集体资产按“不打破、不平调”和“取之于民、用之于民”的原则处置，产权明晰，所有权不变。 社区管委会视辖区人口规模安排3—8名成员，人员福利待遇经费和工作经费由市、县(区、管委会)、乡(镇、街道)三级财政承担*承担的比例是市、区县、乡镇各承担三分之一。工作经费的标准为2—5万元/年，人员待遇2007年的标准是社区管委会主任1450元/月，总支书记1450元/月，社区管委会成员1100元/月。目前，大多数社区均已上调到2000—3000元/月。。社区管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任；管委会其他成员由乡镇(街道)选配。社区管委会对本社区区域履行统一的服务和管理职能*具体包括：动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务，如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务；统筹规划建设本社区的公益设施，兴办、管理本社区的公共事务和公益事业；做好社会治安综合治理工作，调解民间纠纷，维护社会秩序；组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务；向政府反映群众意见、要求和提出建议；其他上级交办的事项。。从经费保障、社区职能、社区干部产生的途径等各方面来看，社区管委会实际上是乡(镇、街道)政权的一个派出机构，它立于原有“三驾马车”构架之上，对社区实行统一的管理。

值得注意的是，2010年以后“舟山模式”的发展进入了新阶段，主要体现在两个方面：一是“网格化管理”“组团式服务”与社区管理服务体制的衔接；该市2010年1号文件明确提出：“把‘网格化管理、组团式服务’作为社区开展服务的主要形式和固化程序，实行社区建设和“网格化管理、组团式服务”的有机整合和双向互动”。二是在发展方向上出现了微调，开始倡导在联村社区实行社区、村(行政村)的并轨运行。上述1号文件同时也要求，“完善渔农村社区体制机制……加大整合力度，实行村、社区合一体制”。这个文件精神在实践中很快得到了贯彻，2010年以后，舟山市开始推动联村社区内行政村的合并工作。截至2014年，全市行政村数量减少为344个，在192个渔农村社区中，单村和并村建社区的增加到130个，联村建社区的减少为62个*舟山市渔农村社区设置模式有地域特点，定海区和普陀区以并村建社区为主，岱山县、嵊泗县、普陀山管委会、新城管委会以联村建社区为主。在全市192个社区中，人口最多的为普陀区桃花镇宫峙社区，有10399人，人口最少的为嵊泗县嵊山镇壁下社区，仅611人。现有渔农村社区干部1267人，其中从村两委会干部中选配、享受财政支付工资的有957人。其余社区干部为乡镇下派干部、进社区的大学生和向社会招聘的工作人员。。

(二)以农村公共服务站为平台的“杭州做法”

杭州农村社区前期建设基本参照城市社区进行，重点是依照“公共服务均等化”的理念，把城市社区享有的公共服务逐步下沉到农村。

2008年以后，杭州市先后颁布了《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》(市委[2008]20号)、《关于社区公共服务工作站建设的若干意见》(市委办发[2008]169号)、《关于开展农村社区建设工作的意见》(市委[2009]3号)三个重要文件，在这三个文件的指导下，杭州的农村社区建设开始形成固定做法。

一是坚持“一村一社区”。市委[2009]3号文明确提出：“全市原则上按照‘一村一社区’的形式组织农村社区建设”。之所以坚持“一村一社区”，除了便于社区与村的工作衔接之外，最主要的原因在于杭州市已在2000—2007年左右进行过大量的村庄规模调整工作，合并了一半以上的行政村。比如西湖区的村庄数量就从调整前的119个减少为调整后的54个。

二是自2009年开始，在社区设立“公共服务站”，与原有的党支部、村委会形成“三位一体”的社区管理模式。2012年，杭州市农村社区公共服务站覆盖率达到百分之百。社区公共服务工作站的定位是“社区公共服务工作站在社区党组织的领导下，在政府职能部门的指导下、帮助下，在社区居委会的监督下，承担上级交办的涉及居民利益的社区事务性工作，负责本社区各项行政事务，以及与社区管理服务相关的其他公共事务”*其主要职责是：承担或协助政府有关部门在社区开展维稳综治、民政福利、劳动保障、卫生计生、科教文体、特殊困难群体管理服务等工作；落实社区居委会提出的工作计划，积极反映社情民意，开展社区公共事务和公益事业等方面工作；支持社会力量开展便民利民服务，整合调动社区内各种社会资源为居民办实事；承办由市、区两级党委和政府通过准入机制确定需要进入社区、与其工作手段相适应的其他工作任务；接受政府有关部门、社区党组织、社区居委会、辖区单位、居民群众和社会各界的监督、评议。。换言之，社区公共服务站主要承担了“政务”工作，包括各类“一站式”便民利民服务，并不涉及“自治事务”。按照市委办[2008]169号文的规定：“社区公共服务工作站工作人员由社区党组织专职成员、社区居委会专职成员以及为特定服务对象工作的社区工作者和社区其他人员组成，实行交叉任职、兼职不兼薪。社区公共服务站站长由社区党组织书记兼任，副站长由社区居委会主任兼任。在书记、主任一肩挑的社区，副站长由社区党组织副书记或者居委会副主任兼任”。

三是杭州的农村社区建设总体质量较高，这既体现在硬件设施建设上，也体现在财政保障、软件建设等方面。例如：杭州市农村社区服务中心建设在2012年就按照“四个统一”*即统一设计服务中心硬件环境；统一设置帮扶救助、劳动保障、计划生育、民政福利、综合事务等为民服务窗口；统一上墙首问负责、全程代办、分片联系村民、错时工作、限时办结、考核评议、站务公开、服务准则、文明礼仪、工作站职责等十大工作制度，统一8小时上班制度，规范了中心的服务工作。的标准实现了全覆盖*杭州市农村社区服务中心的标准设置是“五室三站两栏一校一场所”〔社区办公室、会议(党建活动)室、图书(科技)阅览室、警务(综治)室、老年活动室(星光老年之家)，农业综合服务站、社区卫生(计生)服务站、救助保障站，宣传栏、村务公开栏，村民学校(人口学校)，室外文体活动场所〕。；市、县(区)、乡镇三级财政每年都有专门的社区建设经费、社区工作经费、社区人员经费来保障农村社区服务中心的正常运转*社区工作经费、社区人员经费在杭州所辖的各个区县并不一致，西湖区和余杭区的标准是社区工作经费按照每个农村社区每年10万元的标准拨付，工作人员经费在村集体的补贴之外，另外还按照每个社区10万元的标准进行补贴。，2013年杭州市农村社区建设经费支出达3.5亿元左右；杭州市农村社区在2010年基本实现了每个社区增配一名大学学历的专职社工*一些偏远的山区乡镇大多是用“大学生村官”来替代专职社工。；2013年基本实现了居家养老服务全覆盖；2011年杭州市余杭区推出全国首个《农村社区公共服务规模》，提出了“5+10”的农村公共服务体系*“5+10”公共服务模式是指以农村社区建设“服务社会化、居住社区化、环境生态化、乡风文明化、村民知识化、管理民主化”为目标，以“五落实十服务”为主要内容，统筹城乡社区发展，将城市公共服务辐射到农村，整合农村公共服务资源，构建公民导向型和社区友好型的公共服务供给机制，探索符合农村社区发展的基层社会管理新模式。“五落实”是指：落实服务场所，实现平台建设规模化；落实服务规范，实现项目建设制度化；落实服务队伍，实现社工队伍职业化；落实服务保障，实现公共财政长效化。“十服务”是指：环境保洁服务、社会保障服务、社会事务服务、文体教育服务、农业公共服务、卫生计生服务、综合治理服务、全程代理服务、96345便民服务、志愿者服务等十大项服务。，并在全市大力推广；2014年，余杭区又推出了全国首个地方标准的《村务公开和民主管理规范》*余杭区的村务公开和民主管理工作一直走在全国前列。2003年，余杭区被民政部命名为“全国村民自治模范区”；2006年2月被全国村务公开协调小组命名为全省唯一的“全国村务公开民主管理示范单位”；2009年2月再次获此殊荣；2010年2月被民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。，等等。

(三)以“三分三改”为后盾的“温州做法”

“温州做法”是“嘉兴模式”*嘉兴模式被称为“两分两换”，即“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。的改进版，秉承了“嘉兴模式”“两分两换”的思路和理念，但在操作上更具灵活性。与舟山、杭州不同，“温州做法”是从农村基本经济社会制度改革入手的，即“三分三改”。

“三分三改“的主要内容是：①“政经分开”，指把村两委组织与村级集体经济组织分开。村级集体经济组织是企业，其收益属于村民成员所有；而村两委是社会政治组织，其运行成本由公共财政来承担。②“资地分开”，指把村庄土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。③“户产分开”，指把农民户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换、居住地变化而改变。④“股改”，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，农民对自己拥有的股权享有自由处置权。⑤“地改”，指“农用地”在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转。“宅基地”的用益物权可以变现，也允许农民跨行政村(镇)异地置换城镇房产或异地建房，用来帮助农民进镇入城；村庄集体建设用地同国有土地一样进入土地交易市场。⑥“户改”，指推行户籍制度改革，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。通过户籍制度改革之后，农民和市民没有区别，同等享有城镇居民的待遇，同时保护农民在原来农村享有的正当权益。

按照官方说法：“正在建立的农村新社区，是一个在当前特定时期，通过农村实行“三分三改”农户集聚形成的一定区域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是一个居民具有城乡双重身份(社区居民和农村经济组织成员)、社区具有双重属性建立起来的的既有城市社区功能、又有农村社区功能的新社区，是一个将农村社区与城市社区建设结合起来，以城带乡、以乡促城、实现城乡社区融合，最终建成城镇式的社区”。

温州的主要做法有：一是推行“大社区”。从2011年开始，采取“转*“转”是指村转为城市社区，建立城市社区党组织和居委会；适用对象为城中村和城郊村；设置方式为(1)建制转为城市社区的村。撤销原村党组织和村委会，同步建立城市社区党组织和居委会。(2)村民分散迁移到居住地城市社区的村。撤销原村党组织和村委会，村民变为居住地城市社区居民，党员原则上移交居住地城市社区党组织管理。、并*“并”是指群众迁入中心镇的农村社区后，合并组建农村社区党组织和居委会；适用对象为“1+X”(X指中心村)总体框架体系内，具备合并组建农村社区条件的村；设置方式为在农村社区规划区域内，合并组建农村社区党组织和居委会，同时原则上撤销原村党组织和村委会。所谓的“1+X”，就是指以镇为单位，按照现代化小城市的标准，高起点、高标准地编制镇域总体规划的框架体系。“1”就是中心镇(区)，在中心镇建设若干个上规模、高聚集的大社区，“X”就是在中心镇(区)之外，建设“X”个中心村社区，“X”应不大于现有每个乡镇(街道)的行政村个数。、联*“联”是指多个村联合设立联村党组织和管委会；适用对象为“1+X”总体框架体系内尚不具备合并组建农村社区条件的村和“1+X”总体框架体系外的村；设置方式为(1)“1+X”总体框架体系内尚不具备合并组建农村社区条件的村，按照“1+X”村镇规划区域联合设立联村党组织和管委会。(2)“1+X”总体框架体系外的村。具备打造“20分钟服务圈”条件的村，按照“地域相邻、功能相近”的要求，可以2公里左右半径或村民人数5000人左右或村数5个左右进行规划联合，设立联村党组织和管委会；不具备打造“20分钟服务圈”条件的村，按照“地域相邻、民风相似、规模适度、集聚发展”的要求，以乡镇撤扩并前原乡镇所在地村、中心村、示范村或强村等为依托进行联合，设立联村党组织和管委会。”方式开展村级组织设置改革，打破原有的行政村界线，将全市原有的5406个自然村逐步整合为789个农村新社区。新社区人口规模为5000—10000人左右，服务半径大约为2到3公里，覆盖3到10个村。在打破行政村区域界线的同时，部分新社区还打破了乡镇的行政界线*从2011年初开始，温州对全市所有街道乡镇都进行区域调整，短短半年之内，全市290个乡镇(街)撤扩并为140个，2012年底又撤并为130个(60个街道、64个镇、6个乡)。。

二是农村新社区采取“三会一中心”的管理服务体制，设置社区党组织、管委会、议事监督委员会和社区中心。在实践操作中，“联”是温州农村新社区的主要组建方式，通过“转”“并”方式建立新社区的村并不多，后二者比例相加不超过百分之十。为此，“联”村的建设方式就成为温州农村社区建设的主要方式。在联村社区设立“社区管委会”，作为乡镇或者街道的派出机构。联村党组织根据各地实际，设党委或党总支，下设若干个所辖村党支部。党组织设专职书记1名，由副科级领导干部或副科级后备干部担任；副书记和委员根据工作需要配备。所辖村党支部原有的组织设置不变。社区管委会设主任1名，由党组织书记兼任；副主任根据工作需要配备，所辖各村村委会主任为委员。所辖村村委会原有的组织设置不变。议事监督委员会由7—9名村民代表组织，主任由党组织或者管委会成员兼任。

在新社区建设中，实行“生产原则上以村为主管理、生活原则上以社区为主管理”的原则，并把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，明确村级集体经济组织是企业，其收益属于村民成员所有；而村“两委”是社会政治组织，其运行成本参照城镇社区由公共财政来承担。

三是按照“上提下放”的原则给新社区赋权，同时加强社区中心的标准化建设和运行保障。所谓 “上提下放”是指将部门、街道可以授权社区行使的职权下放到社区中心，把行政村原有的审批事项整合上提到社区中心。拓展服务功能，把农业科技、民政服务、社会保障、咨询代办、司法服务等与群众生产生活密切相关的服务项目纳入服务中心，简化办事流程，方便群众办事。比如文成县就将有关审批、服务、管理的68项权限下放社区，并把行政村原有的党员服务、便民服务、综合治理等各个中心整合至社区。

新社区中心按照统一标准进行建设，设置“六室六站二栏一厅一校一家一市一场所”*“六室”，即社区组织办公室(社区党组织办公室、社区管委会办公室、社区议监会办公室、社区群团组织办公室、社区社会组织办公室、社区志愿者办公室等)、社区综合治理室(包括纠纷调解室、流动人口管理室等)、社区图书阅览室、社区多功能活动室(包括会议室、电教室、各类学校等)、社区档案室、社区警务室。“六站”，即在“一站式”服务大厅设立民政事务站、劳动保障站、计生卫生站、流动人口站、党员服务站(或党员服务中心、党代表工作室)、信息咨询站(包括规划建设、农林科技等)。“二栏”，即党务、居务公开栏和科普宣传栏。“一厅”，即“一站式”便民服务大厅。“一校”，即社区学校。“一家”，即老年星光之家。“一市”，即便民连锁超市。“一场所”，即室外文体活动场所。，打造“五大服务中心”，即便民服务中心、养老服务中心、计卫服务中心、文体服务中心、社会管理服务中心(含警务室)。新社区的建设经费、运行经费和人员经费由市、县、乡镇三级公共财政承担*根据温办发[2011]103号文精神，社区运行经费额度采取基数加户数的办法，各县区根据各自财力确定基数，然后再按照每年每户5—10的标准核拨，并逐年增加。社区工作人员工资福利待遇等按照不低于上一年度全市职工平均收入的标准由各级财政按现行财政体制予以核拨。。在队伍建设上，每个新社区的专职社区工作者不少于5人，规模在2000户以上的社区按每400户配备1人，分工负责社区党务、社会保障、民政事务、治安调解、妇女儿童保护、文体卫生等工作；新居民较多的社区按新居民每2000人增配1人。

三、讨论：农村社区建设中的五种逻辑

在我国基层社会管理体制上，学界主要有两种不同的理论取向：一种理论倾向于“基层政权建设”，把社区建设过程看做是国家行政权力不断渗透延伸至基层社会的过程。其目标是通过完善和强化组织层级，重建基层指令性行政协调系统，在社区中重建政治权威的合法性，进而不断强化国家在基层社会的“基础性控制权力”。另一种倾向于“社会共同体”理论，将社区建设的过程视为“社区共同体”的建设和培育过程。其目标是通过大力培育社区组织，促进社区参与、社区自治、社区民主的发展，进而实现社会自身以自下而上的方式构建社区组织关系和权力秩序。从这个角度来分析，我们大约可以把舟山做法界定为基层政权建设的模式；杭州做法更多地倾向于共同体与自治理念；而温州做法则较为复杂，既有基层政权建设的意图，也有建设新共同体的探索。

虽然上述三种模式的核心理念并不一致，但它们却分享着五种共有的建设逻辑，即党政逻辑、公共服务逻辑、共同体逻辑、发展逻辑、社会稳定逻辑。①党政逻辑。党政逻辑来源于国家对农村社区建设中“党政主导”领导体制的明确要求，具体表现为在社区建设中对基层党组织领导地位及组织建设、对行政组织渗透能力的强调(通过在社区派驻行政机关工作人员、大学生村官等来实现)，其目标是强化党组织、政府在基层的领导权威。②公共服务逻辑。公共服务逻辑来源于巩固基层合法性的需要，具体表现为在城乡基本公共服务均等化理念下，把公共服务设施和公共服务项目建设作为现阶段农村社区建设的主要内容和推进方式。在实践中，公共服务逻辑受公共财政承受力、政府意愿的双重限制。为了提高公共服务覆盖率，政府往往倾向于通过调整供给标准、集中供给等来降低成本。③共同体逻辑。共同体逻辑既来源于对社区建设中“群众主体”的政策指导和村民自治制度规定，也来源于补充建设资源的实际需要。这个逻辑主要强调自治、社区参与、社会组织培养、自我服务等，试图通过上述动员机制挖掘社区内外部资源。也就是说共同体逻辑是价值诉求(自治、情感等)与功利诉求(获取资源)的统一。④发展逻辑。发展逻辑有两层含义：一是指以社区及社区居民为主体的发展；二是指与公共服务逻辑相反，以基层政府为主体、追求经济收益最大化的行为。在后一种情况下，很多基层政府由于无力或无意愿提供公共服务，但又不得不提供(上级政府的考核压力)，往往会诉诸于发展逻辑来解决这个两难困境。也就是在推行农村社区建设的同时，想办法同时追求基层财政收入的最大化。⑤社会稳定逻辑。社会稳定逻辑根源于上级政府对基层政府“一票否决”的考核压力，这个压力导致基层政府在社区建设时往往会采用很多社会控制的手段，比如对跨社区社会组织的限制，对网格化管理的重视等。

当然，上述五种逻辑在舟山、杭州、温州做法中的地位是不同的。正是上述五种逻辑的不同组合，才造就了实践中各式各样的建设模式。“舟山做法”的主干是党政逻辑、社会稳定逻辑、共同体逻辑的结合；“杭州做法”的主干是党政逻辑、公共服务逻辑、共同体逻辑的结合；“温州模式”的主干是党政逻辑、公共服务逻辑、发展逻辑、共同体逻辑的结合。值得注意的是，上述五种逻辑之间并不是完全适配，它们有内在抵牾之处。比如，党政逻辑的行政倾向和共同体逻辑的自治倾向之间；社会稳定逻辑下限制社会组织发展、有限参与倾向与共同体逻辑的扩大参与、鼓励社会组织发展之间；发展逻辑下基层政府收益最大化与公共服务逻辑下的合法性最大化之间；发展逻辑的可能后果与社会稳定逻辑之间；发展逻辑中以农村农民为主体的发展与以基层政府为主体的发展之间。

舟山、温州做法的共同之处是都采用了“社区管委会”体制。这种体制的出现一方面反映了公共服务大规模下垂，基层政府职能向农村适当延伸的现实要求和趋势；另一方面也内含了力图破解村民自治制度下“村(自治)、政(行政)”两难格局的努力。从实践来看，社区管委会并未能取得期望中的效果，既无法有效处理“政务”和公共服务，也无法有效整合“村务”。“社区管委会”建立的初衷是希望在“乡政村治”体制下有效地将国家政权与村庄这两个治理体系勾连起来。为此，两地都明文规定管委会主任由乡(镇、街道)“选派”、其委员由乡(镇、街道)“选配”，各个行政村的主要干部(村书记和村主任)都被纳入社区成为了社区专职干部，社区人员及办公经费由财政统一负担。如此一来，管委会显然就成为基层政府的一个派出机构。这样，就在很大程度上把法律规定的乡(镇、街道)与行政村的“指导”与“协助”关系，彻底转化为“领导”与“执行”关系，社区成为“二政府”“两不像”(既不像政权组织又不像自治组织)。然而，这种行政化并没有化解农村公共服务的供应难题。

农村公共服务在实践中始终绕不开一个核心问题，即“钱”。因“钱”产生了两大矛盾：一是导致服务供给上的低效率；二是导致发展社区集体经济上的低效率。以联村方式建立起来的社区，由于存在着多个独立的村委会和村经济合作社，“社区管委会”在经济和人事上并没有太大话语权，更难以统领和调动下属各行政村的集体资产用于公共服务。针对这一缺陷，舟山在2010年以后逐步把原来的“联村社区”改为了“并村社区”。以并村方式建立的社区虽然名义上建立起了统一的党组织、村委会、村民代表会议，但鉴于各村村民的强烈反对，出于社会稳定考虑，原各村集体经济财务仍各自独立着，因而社区同样没有经济实体的支撑。普遍形成了政府财政出的钱由社区管委会管，集体经济的钱由村民代表会议自己管，社区不能沾手的格局，这自然就带来公共服务供给上的低效率。在发展集体经济方面，尽管社区干部同时兼任村干部，但社区无权把整个社区的集体资产进行有效整合，发展集体经济的任务仍然归属于合并前的各村经济合作社。这样各自为政的后果就是绝大多数村集体经济总量偏小，且得不到高效发展。再加上村经济合作社社长(基本由原村支部书记兼任)也同时担任社区职务，忙于上级考核或社区其他事务而没有精力和时间发展集体经济。由此，就造成了集体经济发展上的普遍停滞，这反过来又恶化了农村公共服务的供给。

需要注意的是，社区管委会在温州是作为一个过渡性组织存在的。原因在于，温州的农村社区建设实际上是温州城镇化战略的配套工程，它的核心是通过“三分三改”改革村庄集体经济，并允许村民跨地域自由选择集居点，使社区与村在管理架构上彻底分离，进而在将来以社区自治逐步取代村民自治。温州社区建设的实际路径是通过彻底打乱小共同体来建设一个新的共同体，这种做法是一种高成本、高风险、长周期的探索，成功与否取决于城镇化。

与前两者不同，杭州做法是直接把社区嫁接在原行政村之上，形成了社区公共服务站、党支部、村委会三驾马车的构架。由于人员的交叉任职，杭州农村社区建设实质上并没有改变原来“乡政村治”格局下的运行机制。在公共服务均等化理念推动下，地方政府虽然为村庄兴建了很多公共设施及服务项目，但并没有注重与村庄形成良性互动。之所以如此，表面原因是村民对社区的理解基本是功利主义，在他们眼里，所谓社区就是提供公共服务特别是政府性公共服务的组织，它仅仅是一个组织；而村庄才是一个生活共同体。实际原因则是政府提供公共产品的决策机制、方式、过程等让村民产生了疏离感*程又中、陈伟东: 《国家与农民: 公共产品供给角色与功能定位》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第2期。。

四、小结:农村社区建设往何处去？

解决农村社会管理、社会服务事业的滞后以及把流动人口纳入属地社区进行管理和服务是国家对农村社区建设的主要期望。要完成这个任务，就需要一方面把社区打造成一个相对开放的平台，另一方面把社区资源与外部的政府资源、社会资源链接起来。

在农村社区建设上，存在着三种理想与实践模型*舒晓虎、张婷婷、张文静：《行政与自治衔接：对我国城市基层治理模式的探讨》，《学习与实践》2013年第2期。：即行政一体化模式、行政与自治分离模式、行政与自治衔接模式。从浙江实践来看，力图行政一体化的“舟山做法”使政府效能改善和市民社会发育陷入双重困境；奉行行政与自治相对分离的“杭州做法”又因强调国家与社会二分而导致尴尬的政府权威与脆弱的社会自主性。其实，“政务”与“村务”必定是相互交叉渗透的。国家的统治力包括政府性公共服务固然要在村庄配合下得以达成，而村庄也必然要得到国家帮助才能更好发展。因此，一种合理化的建议是在突破村民自治限制的同时，改革基层政府体制，把社区与基层政府链接起来，一方面保证国家权力在基层社会的实现，另一方面拓展基层社会空间，由村民自治走向社区自治。在此方面，“温州做法”进行了有益尝试，但由于发展逻辑的过度介入及链接方式的不得当，这种探索并未取得应有成效。

当前，我国农村社区建设的主要模式是“一村一社区”、“多村一社区”或“一村多社区”，其社区结构都是直接或间接嫁接在“村治”基础上的。农村社区的运转主轴还是村级组织，社区组织只是担负了政府基本公共服务延伸到农村的任务，未能对农村基层管理与服务制度形成根本性变革。这样，就产生了农村社区建设中社区体制与村民自治的“两制分立”。这种“两制分离”局面，不仅增加了内部的协调难度，而且在对流动人口的社区管理与服务上，显著存在不协恰*关于农村社区建设中社区组织与村级组织两制分立与衔接的问题，我国台湾地区也碰到过，其提出的政策则是强化两制衔接——“加强村里，改革社区”。详见林瑞穗：《社区发展与村里组织功能问题与探讨》，台湾“行政院研究发展考核委员会年度报告”1996年。。随着国家新型城镇化建设和户籍制度改革步伐加快，城乡分离的管理体制必然朝着建立城乡一元的基层管理制度方向前进。为此，农村社区建设必须及早谋划，把原有村级组织逐步转型为现代社区组织(但这不意味着要消灭村庄)，建立城乡衔接的社区制度。也就是说，农村社区建设的未来应该在终结城乡二元管理体制方面发挥基础性作用。

(责任编辑：陆影)

2015-08-01

任 强(1975—)，男，政治学博士，浙江行政学院、浙江大学地方政府与社会治理研究中心副教授，主要研究方向为农村社会学、政治社会学。 毛 丹(1963—)，男，哲学博士，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任，主要研究方向为社区研究、政治社会学。

本文系浙江省重点研究基地课题“底层人的互动逻辑”(项目编号：14JDDF01YB)的阶段性成果。

C912.82

A

1003-4145[2015]09-0063-09

主持人语： 我国由政府主导推动的农村社区建设主要有两个直接源头：较远的是1997年左右东部一些地区在城市急速扩张过程中，用“撤村建居”处理一批城中村、城郊村；较近的是2007年以后民政部门按照2006年中共十六届六中全会“积极推进农村社区建设”的要求，逐渐铺开建设试点。前者虽然干干脆脆用“社区”的新牌子换掉了行政村的老牌子，但是一直未能很清楚地处理好原村庄集体土地、集体资产、居民小产权房等问题，难以很好地推动村民市民化，甚至很长一段时间实际上主要为地方政府搞土地财政开便车，因此不时受到诟病。后者不用社区取代行政村制度，很长一段时间主要以农村社区服务中心(站)建设为中心，试图把城市社区服务特别是社区公共服务延伸或移植到农村。这项实践的惠农初衷比较朴素，在展开过程中承担了越来越多的新功能，越来越被国家视为解决农村人口流动、集体经济弱化以及老龄化等带来的社会管理和服务难题的基本路径，甚至成为国家用以重新整理或组织农村社会的基本制度设置。

如果我们不再怀疑我国农业、农村包括农村社区都将长期存在，不再怀疑城乡需要长期相互依存，不再怀疑城乡居民在政治、经济、文化的权利上应该平等，那么我们也不必再怀疑这些平等一定需要落实在社区水平上。这正是笔者和同仁们倡言的“城乡社区衔接”的根本涵义和意义。我们不能不看到，我国由政府主导的农村社区建设实践虽然推进很快，却仍然还有许多不确定性，要彰显和达到这个根本意义还有很长的路要走。这些不确定性包括：1)认识上的不确定性，对社区、农村社区存在和存续的实践认知和理论研究现在并不充分，不仅至今未能对社区、农村社区在政治和法律上作出明晰定位，甚至还不太能够说清我国2010年公布共有8万多个城市社区和60万个行政村后，至今在数量上有什么变化；2)政策效应上的不确定性，由于农村社区建设包含非单一性起源，因而也包含了复杂的政策动机和推动机制，现在显然还没有一套明确无误的办法保证农村社区建设完全益农补农，杜绝伤农损农；3)制度整合上的不确定性，由于村庄相对分散、规模差异很大，农村采取了一村一社区、多村一社区的多种设置，社区制度与行政村及其村民自治制度并不天然构合，两重制度两张皮的问题逐渐突出起来，整合不好可能形成制度互相挚肘，如此等等。这一类问题的存在，总是令人担心农村社区建设搞得好会推动重大农村问题的突破性解决，搞不好也可能搞成“半吊子”。

山东大学农村社会研究中心和浙江大学地方政府与社会治理研究中心、浙江大学中国社区建设研究中心的同仁们对农村社区建设问题颇为关切，多有探讨，并且对农村社区建设做得较早、较多的山东和浙江两省做了很多田野工作。这里不揣浅陋，从双方最近交流的工作论文中选择三篇刊出，主要是希望这些论文的一些新角度、新观点多少能激发更多的人来关心农村和农村研究。

那么，农村社区建设能够克服村民自治制度下的上述局限性吗？以浙江的建设实践为例，文章具体分析了当前农村社区建设中普遍存在的三种模式：即以基层管理体制改革为主导，以社区管委会为核心的“舟山做法”；以公共服务下沉为主导，以社区公共服务站为核心的“杭州做法”；以村庄经济社会制度改革为主导，力图从村民自治发展到社区自治的“温州做法”。分析表明，上述三种模式的运行机制可归结为五种逻辑——党政逻辑、公共服务逻辑、共同体逻辑、发展逻辑、社会稳定逻辑——的不同组合。在这五种逻辑中，党政逻辑主导“外力”，共同体逻辑代表了社区“内力”，而公共服务逻辑、发展逻辑、社会稳定逻辑等体现着“外力”与“内力”的连接。

这五种建设逻辑还表明，当前农村社区建设中包含着多重目标与运行机制，这些目标与机制分开来看都有其现实需要和合理性。但如果不能做出有机整合，而仅仅以“几位一体”的名义简单堆砌，那么农村社区建设中的“外力”与“内力”就无法持续、有效地连接起来。为此，处理党政逻辑、共同体逻辑为代表的“外力”与“内力”之间的连接方式就成为中国农村社区建设成败的关键。换句话说，农村社区建设的关键问题其实是村民自治制度以来的一个老问题。这个问题如果不能得以解决，农村社区建设就不会取得实质性进展。