政府信息公开案件适用简易程序质疑

王春业

（河海大学法学院，江苏南京210098）

政府信息公开案件适用简易程序质疑

王春业

（河海大学法学院，江苏南京210098）

新修订的行政诉讼法将政府信息公开的案件都列为适用简易程序的规定令人质疑。由于政府信息公开行为本身的复杂性以及此类行政诉讼案件的复杂性，政府信息公开的行政案件不完全符合适用简易程序的条件，不能采取一概由法官独任审理的简易程序，对大部分此类案件应组成合议庭按照普通程序进行审理，以确保此类案件审理的公平公正。

政府信息公开；行政诉讼法；简易程序

新的《行政诉讼法》第八十二条规定了对少数行政案件可以适用简易程序，其基本标准是，“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”，同时列举了在第一审中可以适用简易程序的行政案件，其中包括了“政府信息公开案件”。少数行政案件适用简易程序，对简化审理环节、提高审判效率、节俭诉讼成本都有较大的意义。但关键是“政府信息公开案件”能否一概适用简易程序。

一、《政府信息公开条例》本身存在着诸多模糊性

政府信息公开的行政诉讼是伴随着2007年的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）这部行政法规的颁布而产生的一种诉讼。《条例》第三十三条第二款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”之后，最高人民法院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号），对法院受理案件的具体范围进行了明确列举。但由于《条例》本身存在着主要概念模糊不清的问题，不仅给信息公开的行政行为带来不少难度，也给此类案件的行政诉讼带来难度。

（一）公开范围中“例外事项”界定上的困难

《条例》第九至十二条以肯定的方式列举了政府信息公开的范围，与此同时，又规定了例外的情形，即“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”（《条例》第十四条第四款），以及“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（《条例》第八条）。

首先，这些概念本身存在着非常模糊、笼统和界定上的争议。例如，对于何为国家秘密，《条例》只是以这种抽象的、概括的方式进行了表述，没有具体列举，需要参照保密法①《保密法》于1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，又于2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订。《保密法》规定的秘密事项主要有国家重大决策、国防和外交事务、经济社会科学技术、国安和刑事犯罪中的秘密事项以及其他经保密部门确定的秘密。和其他相关法律的规定才能判断，而《保密法》在第九条中只是笼统地规定了涉及在政治、经济、国防、外交、国民经济、科学技术等诸多领域中的秘密事项，缺乏客观性标准，“对于确定为国家秘密的法定程序到底是什么，确定某项信息为国家秘密应该受到什么样的限制，《保密法》全然不置一词”［1］，这更是增加了认定的难度。“由于我国现有国家秘密的范围、设密主体较为宽泛，政府信息公开责任单位往往以保密为借口不予公开应当公开的政府信息。”［2］而个人隐私权目前还没有确切的含义解释，虽然理论上一般将之定义为权利主体主观上希望他人不知晓的个人事务，但毕竟属于见仁见智的概念。在法律上，我国《民法通则》对隐私权原则地规定为公民的人格尊严受法律保护。最高人民法院的两项司法解释，将侵害他人隐私的行为认定为是侵害他人名誉权的一种行为［3］。正如王利明教授所讲，“隐私权在我国虽然已经得到广泛承认，但是关于其边界等问题仍然存在争议”［4］。而关于商业秘密的含义主要来自于《反不正当竞争法》②《反不正当竞争法》于1993年9月2日由第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，自1993年12月1日起施行。第十条的规定，该条第三款规定，“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”但由于该法颁布年代较早，与现代社会发展不相适应，“随着社会生产力的发展，社会经济生活日益丰富，商业秘密保护范围的扩大已成为不可逆转之趋”［5］。至于所谓的“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的“三安全一稳定”，《条例》更没有作出具体说明，实践中存在被随意解释的可能。实际上，对政府信息公开的问题，并非一部条例就能解决的问题，而是涉及国家保密法律制度、隐私权保护制度、档案法制度、商业秘密法律制度等，具有整体性和系统性，而这些法律制度的配套方面的缺失，更增加了政府信息公开制度实施的难度。实践中，申请人与行政机关往往对这些概念的含义争议较多、较大，行政机关也常常以这些含义不明晰的词汇来作为不公开的借口。

其次，“例外事项”含义分歧、判断主体的单方性加剧了政府信息公开中的矛盾。对各个“例外事项”含义的解释，以及对某种信息是否属于例外信息，当行政机关与申请人看法出现分歧时，最终都是由行政机关一方拍板，由行政机关说了算，行政机关拥有较多的自由裁量权。再加上在当下，政府机关的领导及其工作人员对政府信息公开在思想上还存在着一些不正确的认识，把诸多的公共信息资源作为政府的内部信息来处理，怕公开，怕更多的人知晓，怕对工作带来不利影响等，对政府信息公开有着本能的抵触心理，对信息公开总是设置许多障碍，导致了行政机关往往以政府信息“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”为由，拒绝相对人有关公开该政府信息的申请［6］，或随意扩大对“国家秘密”“商业秘密”“个人隐私”的认定范围，使得申请人无法实现政府信息公开的请求。看似什么都可以公开的条例，却总是被政府部门以“无公开依据”为理由敷衍了事；看似不公开就要负法律责任的条例，却总是在现实中没有任何法律约束［7］，“使信息公开法沦为信息不公开法”［8］，这也给行政诉讼受理和审理带来了同样的难题。

（二）申请人的资格问题。

根据《条例》规定，政府信息公开有两种方式，一是行政机关主动公开，二是依申请公开。其中，依申请公开是指政府及有关部门依公民或其他组织的申请而公开相关信息的方式。这里涉及申请人需要具备什么条件才能申请公开的问题。《条例》第十三条只是规定了“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，可以向政府及政府部门申请获得相关信息。但何为“自身”的“生产、生活、科研等特殊需要”，“特殊需要”的标准是什么，申请人与所申请公开的信息间关联的程度，新闻媒体申请获取政府信息是否属于自身“特殊需求”的范畴等，《条例》规定模糊不清。虽然国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第（十四）项规定了“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。但该《意见》毕竟不是行政法规，其效力要低于《条例》，既然《条例》没有对申请人资格作严格限制，那么该《意见》不能缩减申请人的权利。而实践中，对是否“有关联”，常常成为行政机关是否公开的判断基础，对公民申请条件的限制规定，将申请主体严格限于“利益主体”，一些行政机关常以与申请人关系不大或无关为借口而不予公布，使得公民本应获取的信息显得异常艰难，影响公民的知情权。实际上，是否要求申请人与所申请信息有利害关系，这是政府信息公开中遇到的一个难题。而由于政府信息公开行为对象本身就具有公众性的特点［9］，因此，对申请人资格的限制本身就难以解释。总之由于《条例》规定的模糊性，加大了现实申请中的分歧和难度。

有人提出要修法，比如修改和完善档案法、反不正当竞争法、民法通则等以达到明确国家秘密、商业秘密、个人隐私等概念界定的目的，但在未修法之前，该《条例》还在实施，与政府信息公开的行政诉讼还要进行下去。在这种情况下，为保证此类案件能达到公平公正的审理、提高案件审理质量，必须要有更多更专业的法官组成合议庭来协商处理此类案件，而不是仅仅采取独任制的简易程序来处理此类案件。

二、政府信息公开诉讼案件存在一定的复杂性

2014年9月12日，最高人民法院向社会公布全国法院审理的十大具有典型意义的政府信息公开案例①分别是：余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案，奚明强诉中华人民共和国公安部案，王宗利诉天津市和平区房地产管理局案，杨政权诉山东省肥城市房产管理局案，姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案，张宏军诉江苏省如皋市物价局案，彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案，钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案，张良诉上海市规划和国土资源管理局案，如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案。，结合其他典型案件，可以看出，政府信息公开的案件远比想象的要复杂得多。

首先，从原告资格来看。政府信息公开有主动公开和应申请的公开。对于前者，行政机关如果没有按规定主动公开，《条例》第三十三条采取的是“向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”，而只有在认为行政机关在政府信息公开中的行政行为侵犯其合法权益时，才能够提起行政诉讼。对于后者，则以与自己利益有相关性为标准，要求信息要与原告自身利益有相关联性。由于政府信息公开毕竟不同于其他行政行为，在认定是否具有关联性问题上有较大难度。或者说，“政府信息公开诉讼原告资格是非常模糊的，即是说，目前的实在法没有给出一个关于政府信息公开诉讼原告主体资格的明确规定，这对政府信息公开诉讼而言是非常致命的”［10］。例如，北京市民任星辉曾向财政部申请公开电费中所含三峡建设基金收支情况，称财政部等部门曾向包括自己在内的北京居民每度电征收3厘钱用于三峡建设，后增加到4厘钱。财政部以该信息与任星辉本人的生产、生活、科研等特殊需要无直接关联为由不予提供［11］。任星辉不服，提起行政诉讼，一审法院不予受理，上诉后又被二审法院驳回。这里，申请事项与原告是否有关联性以及关联的程度等是一个颇有争议的问题，作为原告，曾将自己每度电捐出去的3厘钱用于三峡建设，有权知道其使用情况，也不能说没有一点关联性。

其次，对政府信息认定标准问题。正如上文所讲，由于对国家秘密、商业秘密、个人隐私的含义缺乏明确的界定，对国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的解释存在模糊性，在行政诉讼中，往往就涉及对是否公开的政府信息认定标准问题。奚明强诉公安部案中涉及国家秘密的政府信息认定问题；王宗利诉天津市和平区房地产管理局案中涉及商业秘密的政府信息认定问题；杨政权诉山东省肥城市房产管理局案中涉及个人隐私认定问题。除此之外，还涉及政府信息的其他认定问题，例如，在余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案中，涉及对三土环资察函〔2011〕50号《关于建设项目环评审批文件执法监察查验情况的函》、三土环资察函〔2011〕23号《关于行政许可事项执法监察查验情况的函》、三土环资监〔2011〕422号《关于三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站项目环评影响报告表的批复》《三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站项目环评影响报告表》等四份信息的认定问题。三亚国土局认为23号、50号文系该局内部事务形成的信息，不宜公开；《项目环评影响报告表》是企业文件资料，不属政府信息，也不予公开。在行政诉讼中，法院对政府信息标准问题进行了认定，涉及行政机关在履行职责过程中获取的企业环境信息是否属于政府信息、政府内部报告是不是政府信息等问题①详见《最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例》，《人民法院报》2014-09-12。。此外，在姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案中，涉及过程性信息如何公开的问题②过程性信息是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息是否公开以及何时公开，得根据具体情况，一律公开不行，过早公开不行，但也不应是绝对的例外。该案判决书认为，福建省人民政府作出征地批复后，当事人申请的“一书四方案”即已处于确定的实施阶段，行政机关以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却。二审法院责令被告限期公开，为人民法院如何处理过程信息的公开问题确立了典范。详见《最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例》，《人民法院报》2014-09-12。；彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案涉及档案信息的公开问题。

再次，政府信息公开案件的举证问题。政府信息公开案件虽然属于行政诉讼案件，但又与通常的行政案件有所不同，尤其是在举证方面，显示了其特殊性。对此，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第五条列出了6种由被告举证的情况和原告举证的情况③最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定：被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。。可见，政府信息公开案件的举证责任分配要比普通的行政诉讼案件更为复杂，每一种举证的方式都大有文章可做，这对审理此类案件的法官提出了更高的要求。除了举证责任分配方面需要根据具体情况灵活运用外，还涉及举证中是否会泄露秘密的问题。由于政府信息公开案件毕竟属于一种新型案件，在举证中如果规范不当，就会泄露秘密。在董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案中，便出现了被告律师在举证过程中举出了原告在诉讼前被房地局所拒绝公开的部分资料的一幕［12］。这表明，对此类案件的审理，如何处理举证与保护秘密之间的平衡，更需要法官高超的审理技能和水平，而采取由合议庭进行的普通程序审理更有助于对案件的正确把握。

最后，政府信息公开案件的审理结果不容乐观。在各地法院有关政府信息公开案件审理结果中，裁定驳回起诉的数量最多。例如2010年北京各级法院审理政府信息公开案件264件，其中裁定驳回起诉的案件达234件，占一审审结案件的88.6%［13］。有人在北大法宝以“信息公开”和“2013”为关键词共搜索到了审结的33个信息公开诉讼的案例，其中有29个案例与政府信息公开诉讼直接关联。在29个案例中，信息公开申请人胜诉的只有4个案例，其余均是行政机关胜诉［14］，原告的败诉率占到了86.2%。如此高的原告败诉率虽有法律制度设计本身的原因，也有原告自身起诉不当等原因，但被告以对自己有利的方式来拒绝政府信息的公开，并进而对行政诉讼产生不当行政干预亦是重要原因。

三、政府信息公开案件难以满足简易程序的基本条件

简易程序较多地运用于民事、刑事审判领域，以其简便快捷和高效率而受到各国法院的采用，实现较低司法成本获得较高司法效益的目的。行政诉讼简易程序是相对于普通程序而言的，是“为加速诉讼事件之进行，减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式”［15］。新的《行政诉讼法》第八十二条规定了对少数行政案件可以适用简易程序，其基本标准是“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”。这也是在参照了民事和刑事案件简易程序标准的基础上制定的。

关于简易程序中的“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”的含义，民诉法中有专门的解释。“所谓‘事实清楚’，是指双方当事人对案件事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据予以证明。所谓‘权利义务关系明确’，是指对于权利的享有者是谁、享有什么权利，义务的承担者是谁、承担什么义务，比较明确。所谓‘争议不大’，是指当事人对诉讼请求事实和证据没有大的争议”［16］。行政诉讼法简易程序中这些词的含义也应当作如是解释。然而，在已经发生的政府信息公开的案件中，常常并非事实清楚，而是各执一词；对权利与义务关系不够明确；特别是对诉讼请求和证据争议很大，根本不符合通常所讲的简易程序的条件。

境外行政诉讼也有简易程序，但看看其简易程序所包括的案件范围就会发现，并不是将政府信息公开的案件都作为简易程序的范围①有些国家，例如美国、加拿大，虽然用简易程序来审理政府信息公开案件，但这与他们政府信息公开法本身不存在诸多模糊概念有密切关系。例如，美国1966年的《情报自由法》中废除了关于行政机关可以依照“公共利益”和“正当理由”拒绝公开信息的规定，这使得行政机关不能再以模糊的“公共利益”和“正当理由“为借口而拒绝公开，也使得政府信息公开的案件案情较简单，事实较易查清，简易程序即可解决。。例如，在法国，行政诉讼简易程序适用于“简单的行政案件”，但何为“简单的行政案件”，则没有做出明确的列举，而且是否采取简易程序还赋予了当事人自由选择权。德国在1997年的《行政法院法》规定其行政诉讼简易程序适用于“诉讼事件在事实上或适用法律上并无特别困难，或者事实之内容已臻明确”的案件且排除当事人程序选择权②德国《行政法院法》第六条第三款规定，对法庭作出的将诉讼指定独任法官用简易程序审理的决定当事人不可争执，如果法庭没有指定独任法官用简易程序审理，当事人也不得反对。。我国台湾地区行政诉讼简易程序适用于：税捐课征之税额在新台币3万元以下的、新台币3万元以下罚锾处分的、其他关于公法上财产关系诉标的在新台币3万元以下的、行政机关所作出的告诫、警告等轻微处分等［17］。

我国最高人民法院曾发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号），在部分基层法院开展简易程序试点，要求各高级法院可以选择“法治环境较好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层人民法院”开展试点，但在可以进行简易程序试点的行政诉讼案件范围中，只列出了三类，即“（1）涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；（2）行政不作为案件；（3）当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件”。在行政诉讼法修正案草案一稿中曾列出的行政诉讼简易程序案件的范围为：被诉具体行政行为是依法当场作出的；案件涉及款额1000元以下的；当事人各方同意适用简易程序的。但在行政诉讼法修正案草案二稿和新的行政诉讼法中却增加了“属于政府信息公开案件”的类型。

特别要强调的是，我国的简易程序采取的是独任制审理方式，由一名法官独立审理。实际上，在行政诉讼简易程序实现的国家和地区，简易程序并非与独任制绝对联系的，例如，法国和我国台湾地区的行政诉讼简易程序实行的是独任制，由1名行政法官单独审理、裁决，而在德国，简易程序既可以在一审也可以在二审进行③德国《行政法院法》规定，只要双方当事人在一审中已经进行了言辞辩论，使得案件事实已经基本清楚，而只是一方或双方当事人对判决的具体细节存在争议，那么在二审法官征得双方当事人同意的情况下，二审可以适用简易程序。，而二审的简易程序也可以采取合议制方式④德国采用的是独任制与合议制并用的审判组织形式。一审适用简易程序，一般是由一个法官进行独任审判；二审适用简易程序，一般也是由一个法官审理，但经常也有三至五个法官审理。。但我国行政诉讼中规定的简易程序是明确规定采取独任制的⑤我国新《行政诉讼法》第八十三条规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。。经验是处理法律事务的宝贵资源，对于法官来说，社会阅历和审判经验与法律规范同样十分重要［18］。由于我国行政案件数量偏少，与民事、刑事审判的法官相比，行政法官的专业性还有待于进一步提高，再加上当下的行政审判环境不够理想，行政审判工作遇到了诸多难题，对像政府信息公开这样被认为关系到政府形象、工作秩序的行政案件，由法官采取独任制进行审理，很难保证行政审判的公正性。此外，由于政府信息公开其内容涉及行政管理领域的方方面面，专业性强，对法官的专业水平要求更高，而我国的法官大多仅熟悉法律专业知识，对行政管理领域的法律法规不够精通，由其独任审理，确实难以胜任。而普通程序的合议庭审理，可以做出在专业知识上的互补，减少出现错误的概率。

四、余论

设立行政诉讼简易程序符合国际司法实现审判低成本高效率的潮流。在国外，不少国家对行政诉讼中的一些案件都采取简易程序方式进行审理，并取得了良好的社会效果和法律效果，简易程序已经成为了行政诉讼领域发展的一个趋势。我国行政诉讼简易程序的借鉴也是这个潮流的必然趋势，符合行政案件类型化的现实特点，“人类几千年的生产经验告诉我们，对纷繁复杂的工作进行专业化分工，将有利于此项工作更好的完成”［19］。特别在实行登记立案方式之后，可能会使行政案件在短时间内数量大增，在有限的司法资源与大量的行政案件矛盾出现之时，按照司法资源的配置现状和案件繁简难易情况进行分类审理案件，简易程序有利于解决诉讼成本和提高诉讼效率问题，符合我国行政诉讼改革的理念和发展规律。

但关键是哪些案件应当纳入简易程序以及采取何种方式将其纳入。纳入的适当，将有利于行政审判的良性发展，反之，则会适得其反。政府信息公开的行政诉讼案件由于其特殊性，将其纳入简易程序并由法官实行独任制并不妥当。尤其是政府信息公开的行政案件还处于发展初期，存在诸多问题需要研究，简易程序不利于该类型案件审理的良性发展。实际上，除了对那些经过实践检验可以实行简易程序的案件类型进行明确列举外，对那些还没有把握的行政案件则不宜列举，但对适用简易程序的条件可以进行富有弹性的灵活规定。可采取以下方式对某些案件适用简易程序审理：一是概括性地列出可以采取简易程序的标准性条件，这在新的行政诉讼法中已经有了，即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”；二是除了赋予当事人自由选择权即规定当事人各方同意可以作为适用简易程序的条件之外，还可以加上法院认为可以适用简易程序并同时征得当事人同意的，也可以适用简易程序，这样，就给了法院根据具体情况进行判断和裁量的机会，适时地将某些案件包括某一些政府信息公开的案件纳入简易程序的行列。但无论如何，将政府信息公开的案件明确列为适用简易程序的方式是不妥当的。

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［19］章武生，吴泽勇.简易程序与民事纠纷的类型化解决［J］.法学，2001，（1）.

The Questions of the Applying of Summary Procedure in Government Information Disclosure Cases

Wang Chunye
（Law School Hohai University Nanjing Jiangsu）

In the new revision of the Administrative Procedure Law，the government information disclosure cases are listed as applying summary procedure，which is questionable.Because of the complexity of the government information disclosure behavior itself and the complexity of such administrative litigation cases，government information disclosure cases are not completely in line of the summary procedure，under which hearing by a solo judge.The majority of such cases shall form a collegial panel and be carried out in ordinary procedure，to ensure that such a fair and just trial.

the government information publicity；The administrative procedure law；The summary procedure

D925.3

A

2095-3275（2015）03-0044-07

2015-02-23

本文受到中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：2014B19414）。

王春业（1970— ），男，安徽明光人，河海大学法学院教授，硕士生导师，江苏省淮安市人民检察院挂职干部，法学博士，法学博士后，研究方向是行政法学、行政诉讼法学。