大学利益相关者共同治理的比较研究及其启示

乔元正，许梦倩

(杭州电子科技大学 科学技术研究部，浙江 杭州310018)

一、大学利益相关者共同治理的历史考察

(一)神学知识宰制下的师生自治法团

教师和学生是大学内部最初的利益相关者。中世纪后半期，法国和意大利出现了由师生自行研究和学习的松散组织，即最早的大学。行会大学是对大学原初形态的描述，它并非仅指一所学校机构，重要的是包含了师生自治的意味。中世纪大学不仅赢得了公民法团的合法地位，而且争取到了各式各样的特权和豁免途径。

中世纪大学初创伊始，法团活动在公共生活领域内十分活跃。大学是自治的行会法团，并不意味着师生是仅有的利益相关者。事实上，作为重要的外部利益相关者，地方政府、教会和世俗王权都对大学怀有期望。大学的种种特权是由教会和世俗王权赋予的，包括独立审判权、内部自治权、免除兵役和赋税的权利、自由讲演和到各地任教的权利等。世俗王权和教会都热衷于创建并控制大学，世俗统治者为大学提供办学资金、设备和建筑物，期待大学培养出训练有素的政府官员;教会希望大学成为基督教福音的忠实布道者，大学只有得到教皇的许可才能从事教学活动并颁发学位。

神学知识居于中世纪大学的主宰地位，宗教势力借其深深嵌入大学之中，成为重要的外部利益相关者。从知识演变的历程来看，中世纪大学的课程知识十分固定，百科全书式的教师几乎承担着人类全部知识内容的讲授。由于并没有现代意义上的学科建制和学术分野，教师仅仅将少数几本经典著作机械地传授给学生，照本宣科的授课方式普遍地存在于文、法、神、医等各学院，神秘主义知识观影响下的知识只须传承而无须发展。教条式的诡辩和亚里士多德的普遍性原则占据了主导地位，这种仅强调心智训练而忽略客观自然，仅注重宏观世界的整体体悟而缺乏微观世界精确计算的教学方式，使大学成为与科学发展毫无联系、远离社会的自在实体。

然而，中世纪社会自身包含了朝相反方向转化的矛盾因素。中世纪大学不仅开启了教育机构世俗化的进程，在知识世俗化的演变过程中发挥了不可替代的作用，而且逐渐突破了宗教教义和神秘主义知识观的的狭隘局限，开始探索事物自身的本质，形式知识逐渐向实用知识转变。哲学不再满足为少数几本经典和基督教教义作注脚，而是搁置那些已被断言的“事实”并加以调查研究，实证主义的研究取向推动了科学的重大进展，知识本身日趋世俗化。

(二)利益相关者日趋世俗与多样

受文艺复兴的影响，人们开始看重获取知识的方法和发现新知的能力，着力将学生培养成为实际问题的思考和解决者，大学逐渐成为知识创造的场域。然而，文艺复兴后的大学依旧是以自由知识为研习对象的象牙塔，其旨趣在于从事纯科学研究即哲学思辨。

象牙塔大学从事科学研究，目的在于培养学生乃至民族优秀的道德素养，从而更好地为实现国家利益服务。象牙塔大学身处多元价值激荡的时代，决定了利益相关者日渐世俗化的趋势。洪堡等人极力倡导新人文主义大学观之时，也是实用主义大学观流行之际，实用主义者认为大学应当满足经济社会发展的实际需要。以德国为例，洪堡的大学理念并没有在德国高等教育制度中完全实现，而是在实践中不断地做出妥协和让步，原因就在于纯科学研究与实用功利主义之间存在难以弥合的裂缝。与柏林大学建立几乎同时，德国工程技术教育开始兴起并得到发展，“德国高等教育是重学术精神的文理大学和重专业训练的工科大学以及多学科技术学院的综合体，体现了人文主义与功利主义大学观的和谐共生。”［1］

政府和社会成为大学外部的关键利益相关者，或者说大学直接开始为社会经济发展服务，滥觞于美国威斯康星大学的新型办学方式。晚至20世纪初，科研成果才开始服务美国工农业生产等经济社会问题。科学研究的功利主义倾向引发了人文主义与实用主义者之间的论战，前者担心中产阶级日益增长的实用文化会潜在地削弱人类的智慧遗产，并试图通过形而上学来扭转这一趋势，坚守大学博雅教育的传统。实用主义者则关心大学解决实际问题的工具价值，对自由教育的理念加以批判，对理性与心智的单纯形式训练嗤之以鼻。

席卷全球的工业革命对知识生产提出了迫切要求，使得原有的知识生产模式成为明日黄花。知识经济需要高深学问充当原动力，知识特别是研究性知识不断创造着工业生产上的奇迹。20世纪是专门化和职业化的时代，也是人文精神及其学科堡垒被攻破的时代，大学将不再传授整全的教育，“就像洪堡的自我修养的思想或像人文学院的牧师关注的思想那样，而是一种Ausbildung——职业培训”［2］，大学成为新思想的倡导者和新技术的推动者。伴随社会变革和知识变迁的步伐，大学与社会生活建立了愈发紧密的联系，利益相关者日趋世俗化与多样化，这为实施利益相关者共同治理提供了契合历史和现实的逻辑合理性。

(三)现代大学实施共同治理的契机

中世纪以降及至近代，大学以思辨的“书斋型”知识生产模式为主导，“古典式的哲人只想办个学园，陪伴历代经书了此一生。如果说古典式的哲人仍有现实的政治关切，那就是致力于人民的教育事业——不是实用知识的教育，而是教养教育。”［3］现代大学则深深嵌入社会结构之中，通过知识生产为社会创造价值。民族国家的诞生和权力中心的多元化，促使大学走出象牙塔并转向公共领域，与政府、社会形成紧密的契约关系。学术研究和公共责任的结合形塑了知识生产的新范式，不仅为知识理性提供了政治依据，而且为现代大学共同治理提供了契机。

知识生产的变迁也恰是现代大学制度的发生过程，它涵括了现代大学制度的若干基本特征，即学术自由、学术的“法治原则”(按知识逻辑治理学术的规律)以及学术为国家服务的理念，三项原则既是大学处理内外部关系的基本规律，也是现代大学共同治理的逻辑起点。现代社会良序运行是以尊重人的主体理性和自由意志为前提的，其中包含了知识创新的自由。作为以学术自由为逻辑的知识创生场域，凡是按照大学自身逻辑可以做到且能够做好的事情，政府和政治就不要越俎代庖。人的智识只有在自由的制度环境中才能不断地累积和充分地展开，大学才能获得永不枯竭的创造活力。

学术自由和大学自治从来都不是绝对的，建构自由秩序、维护公共利益为政府参与大学治理提供了合理性。这种干预并非流于恣睢，必须具备适当的限度，关键就在于学术自由的空间不能缩小。事实上，学术与政治权力之间的利益博弈是自治与控制这对矛盾的内在根源:一方面，“知识就是力量”，知识继暴力、财富后成为权力的新来源，政府倚赖知识力量的援助;另一方面，大学依凭专业权威成为多元权力中心的一极，知识理性的政治追寻为学术与政治结合提供了契机，大学成为社会治理的重要力量，在为政府提供合法性辩护的同时谋求自身利益。

高等教育作为一项公共事业，国家的规训和引导是其得以发展的前提。换言之，政府应当履行公共事务管理的职责，而大学则应在承当学术责任的同时履行社会责任。现代大学不可能游离于国家之外，政府不仅开启了现代大学制度建设的进程，而且成为大学制度建构的核心力量。从政策制定到制度安排，大学改革离开政府的规训和引导是无法完成的，政府综合运用行政、法律、经济等手段调节和改革高等教育制度，成为共同治理的重要利益相关者。

二、国外大学利益相关者共同治理的理论与实践

(一)“交往理性”与德国高等教育改革

哈贝马斯在批判“目的理性”或“工具理性”的基础上提出了“交往理性”，它是交往行为蕴含的一种价值合理性。“工具理性”单纯追求工具使用的效率，将目的当作全部追求并把人类思维导向物质欲求的最大满足，极易导致人的异化和社会困境。“交往理性”则是指主体间借助“逻各斯”的展开即言说来摆脱任意强制，在相互理解的基础上达成共识，交往合理性的程度取决于主体间共识达成的效果。20世纪60年代，在民主化浪潮的推动下，联邦德国开始进行高等教育改革。在教育民主化运动的过程中，哈贝马斯的交往行为理论在高校改革中发挥了实际效用，并一度成为黑森州高等学校法的基本框架(《新高等学校法的基本原则》)，这为构建大学利益相关者共同治理结构提供了经验和借鉴。

在高校外部治理方面，“交往理性”主张扩大高校的自治权。哈贝马斯建议国家实施透明的高校财政政策，教育经费由高校自主支配而免于国家的干预。他建议“成立一个由高校和国家主管机构共同组成的董事会。该董事会一方面行使监督调控的功能，另一方面也作为高校与社会相互沟通与联系的平台。”［4］就高校内部治理而言，“交往理性”强调高校利益相关者均等的决策机会，学者与行政人员之间应保持广泛、平等和理性的对话，政策制定应采取民主决策的形式，高校所有成员均是大学组织架构的重要元素和利益相关者。

20世纪60年代中后期，受“交往理性”理论的影响，教育民主化运动在联邦德国各州相继展开，高等教育改革将焦点转移至治理结构变革上来，试图变革德国高校教授统治的局面，将“教授大学”的专制统治改造成为“团体大学”的民主参与。此次改革的初衷是废除德国大学传统的组织制度，由学校全体成员即利益相关者共同参与决策，然而，改革引发了讲座制教授与其他高校成员之间的矛盾，冲突的原因在于教授们认为改革违背了德国学术自由的大学精神。联邦宪法法院裁定“团体大学”模式并不必然导致科学的异化，高校成员参与共同管理也不必然戕害学术自由，判定高校组织原则的合理性不在于采取了何种组织制度或模式，而在于促进还是妨碍了学术自由。

大学治理的有效性要求是释放其本质功能，提升科学创造力，“在交往行为关系中，如果谁作为交往共同体的成员，能把主体间所首肯的有效性要求当作其行为准则，谁就称得上是有能力的。”［5］基于教师在学术活动中的主导作用，其地位在20世纪60年代的德国大学改革过程中并没有动摇，但改革后的大学组织原则涵盖了民主参与的现代管理元素，决策过程由教授统治的“寡头政治”转变为多元协商管理，保障了大学利益相关各方的广泛参与权，为我国大学治理结构改革提供了借鉴。

(二)“法人-董事会”制度与美国高等教育改革

美国高校治理结构具有现代法人自治的传统，殖民地时期的学院便由代表多方利益的董事会共同管理，成员来源广泛，囊括了政府、议会官员和校方，校长和教师接受委托行使部分权力。耶鲁学院采用加尔文教派外行管理教会的理念，创立了由外行管理学校的法人董事会，以此来权衡各方利益，这是美国最早的“法人-董事会”治理结构。经过殖民地时期的形成，建国初期国家制度的确认，直至19世纪中期被州立大学广泛采用，美国高等教育全部发展历程中“法人-董事会”制度如影随形。

法人制度赋予大学独立自由的法律地位，确保其自主处理学校事务而免遭任意强制的自治权;董事会制度便于与外部沟通，能够从公共利益角度监督大学办学绩效，在保证学校内部利益相关者诉求的同时满足社会需求。二者的有机结合不仅满足了大学内外部共同治理的需要，而且形成了大学既独立自主又密切联系政府和社会的格局。1966年，美国教育委员会(American Council on Education)，美国大学教授联合会(American Association of University Professors)和美国大学董事会协会(Association of Governing Board of Universities and Colleges)联合颁布了《学院与大学治理的联合声明》，成为美国大学共同治理制度确立的标志。《声明》主张“基于教师和行政部门双方特长和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”［6］，即大学利益相关各方共同参与治理。《声明》还规定了“普遍参与的全员治理原则”和“基于决策地位的差别治理原则”两项共同治理的原则，前者赋予不同群体在重大决策过程中平等参与的机会，后者则强调特定领域决策中特定群体的主要责任。两项原则为划分学术人员、技术与管理人员之间的权利和义务提供了指导，加强了不同专业群体之间的合作。

美国大学利益相关者共同治理模式是根据成员间的不同责任层级来设计的，包括校长、董事会、教师和学生的广泛参与。董事会负责学校发展方针和政策的制定，对外处理与政府、社会之间的关系，对内发挥民主监督的作用，负责人事、财务和资产管理等七个方面事务的管理;教授会是董事会下设的学术管理机构，接受董事会的授权负责大学的整体学术规划，与行政机构一起在重大学术决策中发挥咨询作用，教授会尽管置于董事会监督之下，但由于采用了向下授权的方式，从而确保了教授会的学术自由不受干预;校长由董事会任命并定期接受工作评估，卓著的院校领导能力是衡量校长作为学校首席执行官的重要标准，他们在不同利益相关者的期待中扮演双重角色，即善于管理的经营者和正确决策的领导者。共同治理的理念在美国大学深入人心，教师实现了从被管理者向治理主体的转变，很大程度上减少了教师与行政人员之间的潜在冲突。

三、启示与建议

在知识演进与社会变迁相互作用的过程中，大学利益相关者日趋世俗和多样化，必然要求现代大学治理结构的主体来源相应地多元化。另一方面，德、美等国高等教育改革的成功案例也为实施共同治理提供了理论支撑和实践经验。反观我国大学治理现状，政府主导下的现代大学改革缺乏效率与活力，大学办学自主权悬而未决、行政化现象严重，并未形成多元化的治理结构。因此，形成高等教育治理体系，构建我国现代大学制度，必须尽快建立政府、社会力量和大学三方利益相关者共同参与的治理结构。

首先，借鉴法人-理事会制度，提高社会力量的参与程度。建立决策机制灵活并富有时效性的大学法人治理结构，为体现民主精神、兼顾各方利益，董事会成员的来源必须广泛，政府官员、社会公众力量和大学教师都应涵括在内。然而，我国社会力量参与大学治理的程度普遍不高、渠道也有限，国家权力的社会回归是治理概念的题中之义，必须提高社会力量的参与程度，拓宽社会力量的参与渠道。社会力量要参与到学科专业设置和质量评价过程中，直接参与理事会的决策并做好第三方评价。

其次，建立和完善现代大学章程，约束利益相关各方的权利义务。现代大学章程的本质是一种契约，是大学举办者就如何办学以及各方权利义务协商一致后确定的，是利益相关者各方的共同意思表示。大学章程规定学校举办者即政府的权利义务，同时还规定大学办学者即大学自身、教职员工和学生的权利义务。我国大学章程在制定过程中还存在主体模糊、缺乏法律保障等问题。因此，建立利益相关者共同治理的现代大学体系，必须将章程制定的意愿上升为国家意志、固化为法律文本，建立一个既能规范政府、社会力量和大学自身行为，又能约束利益相关者非理性冲动的具有法律约束效力的契约型大学章程。

再次，落实大学法人主体地位，扩大办学自主权。大学法人地位是否真正落实，关键要看大学法人能否发挥权能，即能否在法律允许的范围内实现权利并履行义务。政府要积极转变职能，扮演好高等教育政策制定者和主要投资者的双重角色，即规划高等教育发展、进行教育评价与督导、保障校际间公平竞争，并形成政府投入为主、社会力量投资为辅的投资机制。高等教育政策制定是一个公开、民主和科学决策的过程，必须遵循参与协商、共同治理的民主原则，具备科学合理的实施依据和公开透明的监督制衡机制，避免随意性和不连贯性;高等教育拨款制度调整是实施共同治理的前提条件，旨在确保大学的财政独立性。

最后，大学要坚守自由与寂寞，满足社会的需求而非欲望。在社会服务成为现代大学职能、大学与社会联系愈发紧密的当下，自由与寂寞这对象牙塔大学的经典理念并未过时，学术自由依然是现代大学存续的内在价值所系。面对种种诱惑，大学必须有所为有所不为，大学不是什么流行就迎合什么的风向标，它满足社会的需要而不是欲望。在学术与政治之间，大学应当依凭专业权威成为多元权力的一极，为政府提供合法性辩护的同时谋求自身利益。在学术与市场之间，大学应以清明的理性拒斥经济权力的裹挟与控制，不要在教育产业化浪潮和经济资本的拉拢献媚中迷失自我，保卫大学的生命理想和精神气象。

［1］乔元正.人文主义与功利主义大学观的历史考察及启示［J］.现代教育管理，2012(9):10-13.

［2］杰勒德·德兰迪.知识社会中的大学［M］.黄建如，译.北京:北京大学出版社，2010:29.

［3］刘小枫.拣尽寒枝［M］.北京:华夏出版社，2007:174.

［4］周丽华.德国大学与国家的关系［M］.北京:北京师范大学出版社，2008:153.

［5］尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论(第一卷 行为合理性与社会合理性)［M］.曹卫东，译.上海:上海人民出版社，2004:14.

［6］甘永涛.美国大学共同治理制度的演进［J］.清华大学教育研究，2009(3):25-30.