基础研究发展的政策选择——基于经济政策与科学政策的协调视角

南爱华 吴善超 李建民

(山东理工大学 科技政策研究中心，山东 淄博 255049;国家自然科学基金委员会 政策局，北京 100085)

基础研究发展的政策选择
——基于经济政策与科学政策的协调视角

南爱华 吴善超 李建民

(山东理工大学 科技政策研究中心，山东 淄博 255049;国家自然科学基金委员会 政策局，北京 100085)

重视经济政策与科学政策的协调性，是今天科学发展面临的现实背景。在实现创新驱动发展的过程中，只有统筹考虑科学发展模式、基础研究投入强度、知识产出与知识转化的统一、科学政策的包容性以及科学伦理建设等问题，我国的科学发展才能与先导国地位相适应，进而为人类福祉做出应有的贡献。

经济政策;科学政策;基础研究;政策选择

任何政策都是时代的产物，都是对特定时空条件下某一问题如何解决所提出的方案或建议，不可能一劳永逸。科学的贡献主要体现在知识产出上，但知识要想真正发挥对人类社会进步的促进作用，必须借助于某种“载体”。由此，如何实现科学知识产出向经济社会领域的转化就成为人们关注的重点。传统的“科学的社会契约”强调这种转化是自发实现的，只要政府给予科学共同体足够的财政支出，科学家的研究工作最终自然会促进经济社会的发展，但是政府和公众不能把这种作用预期直接下达给科学共同体。应该说，这是一种理想主义的科学发展观，在科学研究更多的是一种个人行为的时代有其合理性。不过，二战后由于各国政府越来越重视科学研究，更多的人开始把从事科学研究当成了一种职业选择。在这种情况下，从事科学研究的“兴趣”首先是职业规范下的兴趣，科学共同体必须跟随社会进步的节奏，将履行特定时空条件的职业规范作为选择科学家职业的一个基本出发点。

当今社会，基础研究与应用研究的界限日益模糊，社会发展所提出的科学问题越来越多，由应用引发的基础研究的比重不断提高，实践科学的经济特征成为社会各界重点考虑的内容之一。国家“十二五”科学和技术发展规划提出，在规划实施过程中，必须将其与贯彻实施国民经济和社会发展“十二五”规划纲要相衔接，重视其与各项国家级重点专项规划及各地方经济社会发展规划相协调。党的十八大又明确将创新驱动发展上升为国家战略，要求科技界积极回应经济社会发展提出的现实需求。这说明，重视经济政策与科学政策的协调性，是今天科学发展面临的现实背景，我国的科学发展必须在更好地坚持科学共同体本质属性的前提下为经济发展与人类福祉服务，实现从理想主义科学观到现实主义科学观的转换。

一、坚持“双力驱动”，形成与先导国地位相适应的科学发展模式

二战结束后，V·布什的科学发展线性模式就在多国科技政策中确立了主导地位，与此同时，对这一模式的质疑之声也从来没有停止过。司托克斯在《基础科学与技术创新:巴斯德象限》一书中，探讨了认识驱动与应用驱动这两类基础研究之间的联系，向人们展现了科技政策所具有的多面性。司托克斯认为，基础研究发展有自下而上(自由探索)和自上而下(需求导向)两种方式，科学共同体应该围绕国民经济发展提出的重大问题进行科学研究。进入21世纪以来，基础研究的需求导向模式日益清晰，许多国家在基础研究尤其是科学基金的管理过程中注重引导科学家关注现实问题并促进基础研究成果与经济产业领域的关联。例如，2011年6月，南非国家研究基金委(NRF)发布了2010年NRF机构评估报告，在针对评估结果提出的16条建议中，强调NRF要继续现有的与利益相关方的沟通，提高NRF在从基础研究到产业化这条价值链上的重要作用;2012年2月，瑞士国家基金会(SNF)在其2012-2016年战略规划中提出了SNF面临的四项挑战，其中有两点涉及到基础研究的知识创造应用问题，强调社会和政治对科研成果的产出、利用与传播的要求越来越高，SNF必须对那些面向应用的基础研究给予特别的资助机会;2012年4月，韩国启动“基础研究成果后续研发资助项目”，积极探索基础研究成果的产业化问题;同年12月，瑞典战略研究基金会在其2012 -2017年研究战略报告中强调，基金会资助的科研项目除了必须要满足科学卓越的标准外，还必须要有潜力生产额外的知识与专门技术，以满足瑞典知识密集型与高技术产业或者社会领域的需要。世界头号科学技术大国美国也是如此。应奥巴马总统的要求，美国商务部2012年1月发表了《美国竞争力与创新能力》分析报告，建议联邦政府继续维持基础研究的资助水平，加快新思想由基础研究实验室向市场应用的转化。当月，美国国家科学理事会在一份报告中建议NSF的价值评价应该在促进知识前沿发展的同时，要把能够促进更广泛社会目标的实现作为重点。

从我国科学基金的发展历程来看，一方面科学基金是我国科学家自主的自由探索性基础研究的最主要的资助渠道;另一方面，从设立开始科学基金在实现国家目标方面就被寄予了厚望。在资助导向上，科学基金除了“促进学科均衡、协调与可持续发展”、“人才培养”、“促进基础研究的国际交流与合作”外，始终坚持贯彻好奇心驱动与需求驱动相结合的“双力驱动”原则。①汤震宇:《建设21世纪海上丝绸之路构筑对外开放新格局》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。科学发展模式的这种转换不仅是解决科技经济“两张皮”问题的必经之路，也是引导科学家和社会公众对基础研究有一个更为全面、更为准确认识的需要。2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中就明确了我国基础研究在强化科技创新、提升产业核心竞争力方面的责任，强调科学基金要在支撑战略性新兴产业发展的关键共性技术突破方面做出贡献。国家“十二五”科学和技术发展规划再次确认要促进技术转移和成果产业化应用进程，并在2013年促进科技成果转化法修订过程中，针对高校、科研机构等基础研究主体的科研成果转化做了明确规定。这说明，科学发展或者说基础研究“双力驱动”原则已经在我国科技法规层面上予以确立。

二、多渠道增加基础研究投入，奠定科学产出的物质基础

科学研究是一项投入巨大、风险性强的活动，单凭科学家个体的力量难以支撑巨额的研究成本。由于研究结果存在较大的不确定性及成果产出具备一定的公共产品属性，企业投入基础研究的意愿同样明显不足。近年来，规模更大、成本更高成为基础研究发展的一个突出特点，如果没有相应的财政投入与利益补偿机制，基础研究的持久发展是不可能的。如上所述，各个国家在科技政策导向上将科学与技术同步发展，即推进科学研究成果向现实生产力转化作为一种现实的政策选择。虽然这一做法符合科学政策与经济政策相协调的趋势，但是，如果不与公共财政方面国家对基础研究的投入增长结合起来，其效果是不会持久的。

应该说，得益于经济的快速发展，我国基础研究投入的绝对量已位居世界前列。2012年，我国中央财政投入科技领域的总经费为594.5亿元。其中，基础研究投入总计228.4亿元，包括自然科学基金170亿元、“973”计划40亿元、中科院“创新2020”战略性先导科技专项18.4亿元。在基础研究之外，中央财政投入“863”计划民口项目、“科技支撑”计划、“国家科技重大专项”等高技术研究项目经费总计264亿元。我们也必须看到，虽然近年来我国基础研究投入总量不少，但投入强度多年来始终维持在5%左右的较低水平，而美国和加拿大等国很早就达到了15%-17%。现在，我国经济发展与维护国家安全所需要的大量先进技术还需要进口。因此，无论是从建设创新型国家、实现创新驱动发展的客观需求，还是从国家间的对比来看，我国基础研究的投入规模还应该加大。

当然，对于我国基础研究投入强度究竟维持在什么指标范围内比较合理，人们的看法并不一致。2011年，教育部科技委基础研究战略课题组发布了一份由16位院士和多位教授起草的关于加强我国基础研究的呼吁书。在呼吁书中，这些专家学者强调投资基础研究就是投资国家未来。目前中国在发展阶段上正处于由追赶国向先导国转变的历史时期。在这样的条件下，如果科学技术特别是基础研究无法实现更大的突破，则上述转变将难以实现，国人追求的“中国梦”也将受到严重迟滞。从国际经验来看，对中国基础研究投入究竟多少合适的判断标准除了看投入总量指标外，更应该关注强度指标，即基础研究(BR)的投入强度。作为衡量特定国家或地区基础研究经费在其R＆D经费总额中所占比重的指标，基础研究投入强度所透露出的信息是一个国家对基础研究的重视程度;①王明明等:《我国基础研究投入格局——基于熵测度法的研究》，《中国科技论坛》2011年第2期。是一个关系到国家科学技术持续发展后劲的重大问题。考虑到我国科学发展同样处于从量的积累到质的提高的重要跃升期，因此上述呼吁书提出，我国总体上需要将BR强度由2009年的5%提高到2020年的15%。②教育部科技委基础研究战略课题组:《加强基础研究投资国家未来》，《中国高校科技》2011年第9期。

为了实现上述目标，无疑需要政府加大对基础研究的投入。由于中央政府公共政策需要在社会各个子系统之间寻求适当的平衡，因此在一定条件下，为了弥补财政投资总量的不足，也需要利用中央财政投入的“杠杆”作用，吸引地方政府、企业与民间组织加大对基础研究的投入力度。在社会公众看来，只有那些能够真正为人类福祉改善作出贡献的基础研究，才应该得到国家财政持续不断的资助。因此，努力凸显基础研究的显性成果或者增进公众对基础研究显性成果的预期，是基础研究经费能够保持不断增长的一个重要条件。为此，一方面要求科研工作者努力实现科学研究的自由探索与国家需求的有机结合，根据社会经济发展的需要选择自由探索的着力点，通过科研成果转化等途径建立起与产业界的联系，进而为国家维持乃至增加对基础研究的高额投入提供有利氛围;另一方面，也要注意到，科学和技术毕竟有着不同的发展规律，基础研究更大的发展空间应该建立在全社会对科学技术有着现实需求这一基础之上。

近些年，由于中国大多数企业走的是一条依靠社会资本而非科技创新发展的道路，因此企业对科学技术的需求明显不足，普遍将发展战略重点放在关系资本的营造上，从而使得中国虽然经济总量位居世界第二，但经济发展质量与有国际影响的创新性企业的数量并不多。经验表明，如果企业对基础研究的知识产出有足够需求，不仅能够极大地加快知识转移转化进程，而且有助于基础研究投入的多元化增长。因此，在我国经济发展由要素驱动向创新驱动转换的历史时期，在解决社会对科学技术需求不足的问题时，更重要的是改变企业家的愿景预期。如果企业能够从提升自身市场竞争力的高度增强对基础研究问题的关注，就能够在全社会形成一种更加健全的科研环境意向因素，从而不仅有利于基础研究知识产出的增加，而且能够引导企业积极投资于基础研究。惟有如此，现代科学发展的物质基础才能真正得到保证。

三、加强基础研究成果专利化管理，实现知识产出与知识转化的统一

基础研究对经济发展和社会进步的巨大贡献已经人所共知。但是，在涉及到基础研究要不要考虑为经济、产业发展服务时，部分科学家却持保守态度:一方面，这些科学家反对基础研究涉足经济与商业领域，另一方面在阐述其政府应该加大对基础研究的投入强度时，又将基础研究对技术进步、经济发展的贡献作为一个理由。应该说，在对待基础研究与经济发展的关系问题上，始终存在这样一种奇怪的悖论。那么，怎么解决这一矛盾呢?适应现代科学发展的客观趋势，加强基础研究成果的知识产权化、知识产权成果的专利化、专利成果的商业化和产业化是一个现实的选择。专利既是科技管理的一种手段，也是一种经济政策工具。专利的这种双重属性正好契合了基础研究、技术进步与经济发展关系的复杂化趋势，有可能以其为中介在科学与经济之间建立一种新的联系。因此，发挥专利的作用，促进基础研究知识产出与知识转化的有机结合，是实现科学政策与经济政策相协调的一种最为简便的工具。

在我国，许多科研人员缺乏经济意识，国家投入的大量研发经费最终换来的往往只是薄薄的几页纸为载体的论文。研究与市场脱节，研究成果不考虑商业化，不积极地转化成产品，更难以形成产业链。美日等国在重视探索宇宙和自然奥秘等科学前沿研究的同时，非常关注与战略新兴产业及国计民生相关的基础研究及其成果的社会经济价值，特别重视此类基础研究对技术与产业的牵引与推动作用。例如，20世纪60年代末延续到70年代初的经济危机以及70年代中后期来自日本、欧洲的挑战，使得美国基础研究的重点开始从军事竞赛转向解决社会问题与促进技术进步。1972财年美国NSF在6.22亿美元预算中拿出8100万美元支持应用研究领域。尽管这一计划曾经引发人们对NSF使命的担忧与讨论，但是加强基础研究知识转化与应用的传统却在美国确立起来。近年来，围绕增强工业竞争力这一国家战略目标，NSF已经在生物技术、医疗保健、基础设施、信息技术、能源、可持续发展、微电子技术、传感等领域创建了17个工程研究中心，实现了基础研究知识产出与知识转化的统一，基础研究成果进入市场的步伐大大加快。

在上述探索中，一个重要的激励政策就是，以知识产出与知识转化的结合为中心，鼓励基础研究成果通过专利管理的方式实现向产业领域的扩散。虽然很多科学家和科技主管部门以公有私有之争回避基础研究成果的专利化管理问题，认为专利会限制发明的传播，与基础研究“公共产品”的性质不符。事实上，专利与论文一样，始终是基础研究成果管理的一个具体方式，科学家对知识的占有可以通过专利来实现，专利可以视为科学知识的发表方式和对知识产出本身的重视。而且，由于知识产权服务业的发展，专利信息可以像以往我们查阅论文一样公开查询，并不会像人们传统印象中的那样会限制信息交流与公开，相反，人们可以将其视为一种有效的知识传播方式。当然，对于基础研究来说，要让科学家与政府管理者接受将专利作为衡量产出与绩效评估的一个指标，目前还有很大困难。但是，现在产学研合作的趋势加速，基础研究的承担主体逐渐增多，传统的管理办法显然已经适应不了当前的现实。基础研究的知识产权制度必须保证知识产出能够以某种方式转移给公众并为其所用，且这种方式必须有效率。作为选择，就是以专利为中介，对基础研究向应用技术推广的中间环节给予足够重视。

作为我国基础研究主要资助工具的科学基金，每年结题项目的专利产出数量不断攀升:2003年仅为1351项，到2013年已经上升到29506项，并且我国科学基金每年产出的发明专利始终高于其他国家主体性科技计划。这些数据表明，我国基础研究自主创新能力很强。但我们也要认识到，目前我国以科学基金为代表的基础研究的知识产权管理仍然非常薄弱，作为知识产权管理主要内容的专利管理更是滞后。因此，现在的问题是如何激发科学家和项目承担单位致力于研究成果知识产权化、知识产权成果专利化的意识，而不要片面地将对基础研究经济社会价值的关注视为一种急功近利行为。

当今世界，研发成果商品化的周期不断缩短，促使科学研究越来越向市场驱动和绩效为主的方向发展，政产学研用五位一体的国家创新系统将进一步强化基础研究评价的绩效意识。在这种情况下，基础研究管理过程中必须要善于运用专利这一经济政策工具。特别要注意利用现有的体制机制，诸如高技术服务业产业化专项、科技成果转化引导基金，打通基础研究成果产业化链条，并尝试将基础研究专利成果转移转化情况作为进一步提供基础研究资助的一个条件。

四、注重科学政策的包容性和整合性

政策的“包容性”是近年来被经常提及的一个话题。虽然在人们的观念中，科学是一种公共产品，但是由于国家、民族、区域、性别以及其他各种复杂因素的影响，并不是每一个人都能参与到科学发展的进程中，也不是每个人都能够享受科学发展带来的益处。因此，“包容性”对科学发展来讲同样适合，这是基础研究服务于人民福祉时必须要确立的一个观念。

首先，科学研究中的专利政策也存在局限性。基础研究的专利管理不是强调科学家要成为纯粹的经济人，这是违背国家财政投入要符合公共利益这一基本原则的。就基础研究的专利化管理来说，其好处主要在于它比论文能够更好地保护科学家的劳动付出和国家财政经费的使用效益。不过，并非所有基础研究成果都符合专利授予的“三性”原则，专利作为创新的一种衡量方式事实上漏掉了相当大一部分创新活动。因此，我们在科学政策与经济政策协调视角下研究基础研究发展政策时，必须对这个问题有清醒认识，不能过分理想化专利管理，而要将其与其他诸如论文、著作等更为传统的基础研究成果管理方式相包容。

其次，基础研究具有多种功能。知识目标与应用目标的并存提醒人们包含多种多样的视角对科学的发展至关重要。基础研究功能的多样化意味着需要多样性的评价标准，绝不可片面地强调其经济功能，而忽视它在文化、教育、社会等方面的作用，反之亦然。科学发展的目的在于造福人民。围绕这一目标，科技体制改革在强调科学技术与经济目标结合的同时，必须注意方式方法问题上的包容性。以协同创新为例，本质上是想改变我国国家创新体中的知识创新系统、技术创新系统、知识传播系统、知识应用系统四部分各成体系、创新效率低下的情况，但在实际工作中却产生了一个误区:放弃了系统的边界或者模糊了职业的边界。有人就认为，鼓励企业承担国家科技项目就是协同创新。其实，这是一种浅层次的理解。如果企业没有实际的技术需求或者仅仅是把承担国家科技计划作为缓解R＆D投入压力的一种手段，那么这种协同创新是不会收到效果的。正确的做法是，既要从宏观的角度加强创新体系各部分间的统筹协调和有机衔接，同时又要充分考虑各个组成部分的自身定位，注意发挥特色优势，防止同质化。这就需要注意政策设计的包容性。

再次，现实的利益冲突也决定了科学政策需要包容性。我国科技主管部门众多，各个部门都有基于本部门职责的对于我国科学技术发展的考量。虽然大部制能对竞争力的提升有促进作用，是政策包容性的一个选择，但国家不能指望由一个部门来实现竞争力提升的全部任务，尤其是对基础研究，重要的还是机构之间的协调，即寻找另外一种包容性。此外，利益冲突不仅存在于与科学技术有关的政府主管部门之间，也存在于科学共同体、政府、社会公众之间。由于科研经费有限，“竞争择优”决定了一部分科学家暂时无法获得科研顺利进行所必须的经费，因而必然会在一定程度上造成科学家内部的冲突。除了由于科学家个人原因造成的冲突外，青年科学家与其他年龄层面的科学家之间的冲突也需要引起关注。由于科学家群体的迅速扩大，科研项目纳新率下降，这意味着有很多青年人被排除在政府公共财政支持之外。因此，如何使青年科学家在科研早期保持独立性是良好科学文化的重要支柱。

科学政策是国家公共政策的一个组成部分，但是在这一政策形成的过程中，公众很少有发表意见的机会，这就为其后的冲突埋下了隐患。科学共同体在接受财政资助的时候又以科学的自主性为名反对施予自身的绩效指标，这在大多数公众看来，是不符合现代社会治理原则的。处在二者之间的政府，其政策往往摇摆于科学共同体与公众之间，这在某种程度上又加剧了二者的矛盾。上述问题的实质，就在于人们对利益冲突的关注，或者说对科学政策的议题有不同的分析框架。20世纪末期以来，世界各国普遍加强了对科学活动的绩效管理与评估，以作为解决科学与政治矛盾的一种手段。这一趋势强调的是科学政策在保证科学家自由探索的同时必须代表公众的利益需求，科学共同体要实现自由探索与社会需求的包容。

五、加强科学伦理建设，致力于人类幸福

科学虽然强调客观性，但在实际生活中却无法摆脱利益纠葛的影响。科学家强调政府与公众要相信科学共同体，其理由在于科学与政治无关，而完全是对真理的追求，因此能够摆脱利益的影响;公众对科学界的上述表态持怀疑态度，理由在于科学家与其他人为划分的社会群体一样，扮演的只是一种角色或者说职业，而科学界的各种丑闻更加剧了公众的疑虑。从公众与政府的角度看，资助科学是可能的，也是必要的，但是公共财政的连续资助必须建立在科学共同体学术自觉的基础上。因此，为了科学的健康发展，科学家必须通过恰当方式寻求公众的支持。从目前的情况看，加强科学伦理建设是一个可行的途径。

首先，要正确处理个人兴趣与谋生手段的关系。进入现代社会后，科学日益渗透到人类社会的方方面面。在国家越来越重视科研的情况下，科学研究逐渐成为一种职业，成为人们谋生的一种手段，像古代一样的纯粹出自个人兴趣的科学研究已经不复存在，而兴趣的产生往往来自于社会发展过程中遇到的各种问题。因此，科学家在从事基础研究时，必须要有职业上的责任感，要有产出意识。当然，国家也不能因为强调科学家的职业素养就忽视了对科学共同体的财政支持。事实上，如果要想让科学家安心从事科学研究，就必须保证科学家的职业声望是相对较高的。2012年引起社会关注的部分博士“逃离科研”现象固然有这些人科研素养不够的因素，但主要还是社会环境没有提供一个让有志于科研的人能够安心于科研的环境。

其次，要妥善处理科学研究与商业文化的关系。在市场经济条件下，由于科研项目的获取是以“竞争择优”这一机制来决定的，从而使得科学共同体内普遍遵循的是市场经济的自由竞争原则。因此，如果科学共同体内的差距过大，就会使科学研究易受商业文化的侵蚀，导致一部分人从事科学研究的目的发生异化，将其作为谋取钱财和仕途荣升的手段。目前我国科学界饱受诟病的诚信缺失、学风浮躁、剽窃造假等各种不当行为的出现与此密切相关。甚至可以说，现行评价体系的误导与商业文化的侵蚀是导致当前我国科学事业表面繁荣，而真正在世界上有开拓性意义的科研工作相对较少的根本原因。当然，我们也要看到，反对商业文化的侵蚀不是说不能对基础研究成果进行专利化管理。这是两个不同层面的事务。基础研究成果的专利化就是为了将科学研究的产出通过商业运营的方式，使其更好地服务于社会。而商业文化对科学共同体的侵蚀所导致的是科学家对个体利益的重视，是对科学公共性异化的产物。

对于这种异化现象，需要科学家个人和科学共同体共同努力予以消除。一方面科学家个人需要加强社会责任感和自律意识;另一方面，科学共同体要努力抵制和消除科学的社会结构中存在的异化源泉。具体来说，科学家要防止和避免自身被异化，就必须做到坚持科学态度，永葆科学良心。为此，必须认识到更新科学与政府的关系同样非常重要。国家必须信任科学家，而且要通过机制设计来保证这种信任;同时科学家也要相信政府，要对政府在科学发展问题上关注科学诚信和产出率问题给予足够的理解与支持。在整个社会包括科学共同体对基础研究的认识已经相对固化的背景下，从科学政策与经济政策协调的视角分析现代科学的发展，首先要受到冲击的利益主体就是基础研究从业人员。因此，如果不把科学的社会契约的重塑视为加强科学伦理建设的一项重要内容，那么就难以保证基础研究的健康发展。

(责任编辑:栾晓平)

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1003-4145［2015］08-0156-05

2015-01-12

南爱华，女，山东理工大学科技政策研究中心副教授。吴善超，男，国家自然科学基金委员会政策局发展战略处处长、研究员。李建民，男，山东理工大学科技政策研究中心教授、博士。

本文系国家自然科学基金项目(项目编号:L1422005)、国家知识产权局软科学研究项目(项目编号:SS13-B-03)的阶段性成果。