防范极端势力渗透的出境入境管理制度考量

周 明

(中国人民公安大学 国际警务执法学院，北京 100038)

防范极端势力渗透的出境入境管理制度考量

周 明

(中国人民公安大学 国际警务执法学院，北京 100038)

近几年来，国内极端恐怖主义势力活动越来越频繁，国际极端恐怖主义势力对我国进行渗透的形势也越来越严峻，严重威胁着国家安全和社会稳定。出境入境管理作为防范国际极端势力向我国渗透的第一道屏障，其作用也越来越突出。本文从行政管理和刑事政策两方面探讨在构建防控极端势力渗透的出境入境管理制度方面的相关问题。

极端势力；恐怖主义；出入境管理；刑事政策；行政管理

新疆、西藏等地区由于其特殊的地缘政治格局，一直以来都是极端势力渗透与进行破坏活动的高发地区。其中新疆的地理位置、历史渊源都比较复杂，西邻中亚，与阿富汗接壤，是我国民族宗教问题比较集中的区域。新疆的主要宗教有伊斯兰教、佛教、基督新教、天主教等，其中伊斯兰教是最主要的宗教之一。在新疆，维吾尔族、哈萨克族、回族以及柯尔克孜族等人数比较多的少数民族信奉的宗教是伊斯兰教，使得信仰伊斯兰教的人数在新疆少数民族中所占的比重比较大，伊斯兰教在新疆社会生活中的影响力也比较大。

“宗教极端主义与暴力恐怖活动的关系已是老生常谈的话题。早在伊斯兰复兴运动在世界各地勃然兴起之际，从西北非洲到东南亚伊斯兰国家的各国政府都异口同声地谴责‘伊斯兰威胁’。它们所说的‘伊斯兰威胁’，是指来自原教旨主义，特别是宗教极端主义的威胁，而以借宗教名义从事的旨在反政府的暴力恐怖活动最为突出”[1]。知名度比较高的“基地组织”就是典型的伊斯兰极端组织，这些极端宗教势力在国际上的影响力比较大，开展的恐怖活动也比较多。“9·11”事件之后，伊斯兰极端组织虽然受到比较严重的打击，但是这些极端组织并未因各国反恐打击力度的加强而销声匿迹，恐怖活动仍呈继续升温的趋势。国外有极端宗教势力，国内有“东突”等恐怖组织，这些因素无时无刻不给新疆的安全和稳定带来隐患，破坏着社会的和谐稳定，影响着人们的正常生活秩序。新疆的邪恶势力“东突”集宗教极端主义、民族分裂主义和暴力恐怖主义于一身，“披着伊斯兰教的外衣”，从事分裂活动、制造恐怖事件，对新疆的民族团结和社会稳定造成了恶劣的影响。

与新疆接壤的8个国家中，有5个是伊斯兰国家，这些国家又通往中亚、西亚和阿拉伯等伊斯兰国家，而这一地带的民族、宗教派别繁多，且存在的问题也比较突出。极端势力或者从这些国家直接进入到我国境内，或者是通过这些国家借道进入我国境内。这些极端势力直接或者间接地对边疆地区的稳定造成一定的隐患，甚至在很多时候影响到我国的和谐与稳定。最近几年我国发生的恶性恐怖事件或多或少都与极端势力的渗透有关系，因此，在当前环境下，防范极端势力的渗透也就显得尤为重要。

美国于2001年颁布了《爱国者法案》，该法案的一个非常明显的特点就是“借助行政措施严密刑事法网”[2]。该法案虽然存在很大的争议，但是还是给我们国家反对极端恐怖主义活动带来了启发性借鉴。反恐不能仅仅依靠刑事制裁，刑事制裁只是手段之一，最重要的还是要借助行政管理，将一些恐怖袭击活动扼杀于萌芽状态中，或者增大恐怖袭击的成本，尽可能地减少恐怖袭击的次数。刑事制裁不是最终目的，最终的目的是减少、直至消灭恐怖袭击。

出境入境管理是防范国际极端势力向我国渗透的第一道屏障，也是非常重要的屏障，甚至可以说，出境入境管控工作质量的好坏可以直接影响到极端势力对我国的渗透程度。“‘东突’恐怖分子近些年的恐怖暴力活动的特点是‘境外指挥、境内行动；境外培训、境内破坏’。境外‘东突’势力还不断派遣骨干分子入境，以加强对境内‘东突’势力的扶持和领导”[3]。如切断这些恐怖分子出境入境的通道，对打击恐怖主义活动将起到积极的作用。

我国已经认识到出境入境管理的重要性，从行政立法以及刑事政策的角度逐渐加强了对出境入境秩序的管理。但是，由于出境入境管控是一项比较复杂的系统工程，不仅需要政府各个部门之间的相互配合，还需要在政策上相互衔接，防止出现政策和法律的空白，编织严密的行政以及刑事法网，才能保障稳定的出境入境管理秩序。本文以2013年实施的《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)对防控极端势力渗透的影响为切入点，从行政管理和刑事政策两个方面对出境入境管理制度进行探讨。

一、《出境入境管理法》对于反极端恐怖势力活动的影响

根据中华人民共和国公安部出入境管理局的统计，2013年，我国出境入境人员共计4.54亿人次，比2012年同期增长5.43%，保持了逐年增长的态势。随着经济的发展，特别是上海自贸区的推行，我国的出境入境人数还将会继续增加，这也带来了一系列新的问题，边境违法犯罪数量也大幅上升。2013年，全国边防检查机关共查处偷渡人员2996人次，查处其他违反出境入境管理法律、法规人员4.92万人次[4]。妨害国(边)境管理违法和犯罪预防与惩治面临的形势比较严峻。《出境入境管理法》对近些年出境入境管理方面的新问题做出了调整和规制，加强了对于外国人入境出境问题的管理，对于违反规定的行为制定了明确、严厉的行政处罚措施，对于解决当前出境入境管理方面存在的问题以及从出境入境方面限制极端恐怖势力活动都具有积极的意义。

(一)我国公民出境入境的限制规定

当前在我国境内比较活跃的极端恐怖势力，如东突组织，其成员大部分都还是我国公民。2003年公安部公布了第一批正式认定的“东突”恐怖组织和恐怖分子名单，名单中包含11名恐怖分子，都具有我国国籍，但是大部分生活在国外。这些极端恐怖分子与国外联系非常密切，经常接受境外恐怖组织的资助和培训。他们在我国从事的恐怖活动严重地危害了国家的安全与稳定，破坏了当地和谐安宁的公共秩序，因此，在必要的时候，可以限制这些涉嫌极端恐怖主义人员出境入境的权利。根据法律的规定，虽然公民享有迁徙的自由，有权离开一个国家或者进入一个国家，但是这一权利并不是无限制的，任何一个国家完全可以根据自身利益的考虑，限制某些公民出境或者入境。联合国1966年《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定：人人有自由离开任何国家，包括其本国在内，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。 《出境入境管理法》也规定，中国公民可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门可决定其不准出境的。这一规定限制了“涉恐”人员出境入境的权利，使得这部分人员不能够方便地出入国(边)境，增加了恐怖分子的活动成本。

另外，边境地区属于出境入境管控的重点地区，边境地区发生极端恐怖袭击时，可以启动特别的出境入境程序，比如停止办理非边境地区中国公民出境入境通行证。非边境地区中国公民有正当的出境入境理由，比如从事边境贸易、边境旅游服务或者参加经国务院或者国务院主管部门批准的边境旅游线路边境旅游的，可以由本人向边境地区县级以上地方人民政府公安机关出境入境管理机构申请出境入境通行证，并从公安部规定的口岸出境入境。根据公安部2007年《普通护照和出境入境通行证签发管理办法》第31条的规定，当毗邻国家的边境地区发生恐怖活动，公安部可以暂停或者终止边境地区公安机关出境入境管理机构为非边境地区中国公民签发出境入境通行证，这样可以避免“涉恐”的中国公民出入发生恐怖活动的边境地区。

(二)外国公民入境出境的限制规定

《出境入境管理法》加强对外国人的入境出境管理，进一步严格了外国人申请中国签证的程序。外国人申请办理签证，应当向驻外签证机关提交本人的护照或者其他国际旅行证件以及申请事由的相关材料，按照驻外签证机关的要求办理相关手续、接受面谈。对受邀来华的外国人“申请办理签证需要提供中国境内的单位或者个人出具的邀请函件的，申请人应当按照驻外签证机关的要求提供。出具邀请函件的单位或者个人应当对邀请内容的真实性负责”。即使是外籍华人申请中国签证，也需要按照上述规定办理相关手续。

2013年施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》(以下简称《外国人入境出境条例》)进一步细化了外国人申请中国签证的程序，规定了需要接受面谈的情形，使得《出境入境管理法》更加具有可操作性。《外国人入境出境条例》第7条规定外国人申请办理签证，应当填写申请表，提交本人的护照或者其他国际旅行证件以及符合规定的照片和申请事由的相关材料。第8条规定外国人有下列情形之一的，应当按照驻外签证机关要求接受面谈：①申请入境居留的；②个人身份信息、入境事由需要进一步核实的；③曾有不准入境、被限期出境记录的；④有必要进行面谈的其他情形。驻外签证机关签发签证需要向中国境内有关部门、单位核实有关信息的，中国境内有关部门、单位应当予以配合。

《出境入境管理法》规定外国人有可能危害我国国家安全和利益、破坏社会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的及被处驱逐出境或者被决定遣送出境，未满不准入境规定年限的，不准入境。另外，已经入境参与恐怖活动，危害我国国家安全与利益的，《出境入境管理法》规定了驱逐出境的惩罚措施，而且一旦被驱逐出境，自被驱逐出境之日起10年内不准入境。即使过了10年，能否入境也取决于我国边检机关是否批准其入境，如果该外国人还是从事危害我国国家安全和利益、破坏社会公共秩序的恐怖活动，那么属于拒绝入境的情形。

(三)在华外国人管理的规定

新入境外国人的数量增加、入境目的的多样性使得对外国人管控的难度加大，为此《出境入境管理法》对外国人在我国境内的管理作出了进一步的规定，包括外国人临时住宿登记制度、在华停留时间、在华居留、在华工作等几个方面。这些信息能够很好地把握入境外国人的行踪轨迹，防止一些外国恐怖分子利用信息不对称在国内开展恐怖活动。另外，一旦发生恐怖事件，掌握这些信息也对尽快破案有很大的帮助。

《出境入境管理法》规定了外国人在我国临时住宿登记制度，外国人在我国境内旅馆住宿的，旅馆应当按照旅馆业治安管理的有关规定为其办理住宿登记，并向所在地公安机关报送外国人住宿登记信息。外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的，应当在入住后24小时内由本人或者留宿人向居住地的公安机关办理登记。这一制度的确立和贯彻执行将有利于及时掌握我国境内的外国人分布和动态变化情况。

对于外国人在华短期停留问题，《出境入境管理法》第37条规定：外国人在中国境内停留居留，不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境。外国人所持签证注明的停留期限不超过180日的，持证人凭签证并按照签证注明的停留期限在中国境内停留。延长签证停留期限，累计不得超过签证原注明的停留期限。该法明确规定了外国人在中国停留的时间，防止无限期滞留，堵住了滥用签证停留期延长规避外国人居留规则的疏漏。

《出境入境管理法》对外国人在华居留作出了严格的规定，在华居留的外国人不得从事与居留事由不相符的活动，并应当在规定的居留期限届满前离境。外国人所持签证注明入境后需要办理居留证件的，应当自入境之日起30日内，向拟居留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请办理外国人居留证件。外国人违反中国有关法律、行政法规，不适合在中国境内居留的，不予签发外国人居留证件。外国人居留证件登记事项发生变更的，持证件人应当自登记事项发生变更之日起10日内向居留地县级以上地方人民政府公安机关出境入境管理机构申请办理变更。在中国居留的外国人有义务办理和变更居留证件。

外国人在中国境内停留居留要随身携带证件接受查验。对于年满16周岁的外国人在中国境内停留居留，应当随身携带本人的护照或者其他国际旅行证件，或者外国人停留居留证件，接受公安机关的查验。在中国境内居留的外国人，应当在规定的时间内到居留地县级以上地方人民政府公安机关交验外国人居留证件。查验外国人身份证件以判断其身份的真实性和确认身份的内容，是公安机关履行外国人管理职能的常规工作方式。

规范在华外国人就业市场，要求在中国境内工作的外国人，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留证件的外国人，对于聘用外国人工作或者招收外国留学生的单位，也应当按照规定向所在地公安机关报告有关信息。在中国工作的外国人有义务取得工作许可和工作类居留证件。

二、防范极端势力渗透的出境入境行政管理政策考量

《出境入境管理法》在法律层面对有关问题作出了规定，在法律实施过程中，还需要相应的行政措施与之匹配，才能够更好地防范极端势力透过边境口岸进行渗透。这些配套的行政管理措施包括建立完善的出境入境人员信息库、建立完善的预研和预判系统、提高边检机关证件甄别技术、推行电子护照技术以及加强国际合作。

(一)建立完善的出境入境人员信息库

出境入境人员检查是指出境入境边防检查机关依法对出境入境人员身份及其所持用的出境入境证件进行检查审核，以确定出境入境人员是否具备合法出境入境资格的行政管理行为[5]。出境入境检查的主要工作就是对出境入境人员信息进行检查、核实，因此，如果能够建立起完备的出境入境人员信息库，特别是重点人员的信息库，对于防范极端势力通过边检口岸向国内渗透有着比较重要的意义。近几年我国比较重视出境入境人员数据库的建设，已经建立起了基本人员信息库。在北京边检等口岸，还开始推行生物识别的入关程序，入境人员不需要通过传统的人工检查通道，在人工检查通道旁边设有电子检查通道，入境人员只需要刷护照并验证指纹信息即可通关。之所以能够设立这样的电子检查通道，就是得益于入境人员信息库的建立。

1998年，公安部就提出了实施公安工作信息化工程“金盾工程”建设的重大决策。全国各出境入境边防检查站中应用的核心软件——边防检查信息系统是“金盾工程”的重要项目之一，边防检查信息系统的建立大幅度地提高了边检、边防检查执勤规范化和自动化水平，推动全国出境入境边检、边防的检查工作迈上了新台阶。2006年，我国公安边防系统就已经使用比较成熟的第四代“梅沙”综合管理系统，2009年，这一系统又进行了升级换代，“新版‘梅沙’系统在原系统的基础上，增加了旅客照片资料采集、证件资料录入指引和证件样本查询等功能，有助于边检警察更快捷、更准确地录入与核对旅客资料，从而大大提高了验放效率”[6]。

与欧美一些国家相比，我国当前的入境人员数据库系统还存在较多的不足之处，比如，国家数据搜集过于被动。在德国，派驻各国使馆的移民联络官和机场的移民安全官负责收集出境入境人员的个人情况数据，主动收集这些数据，再将这些数据汇总到出境入境部门的数据库，特别是一些违法人员，相关的数据会更加详细。“德国出境入境边防检查部门非常重视信息收集、分析和运用工作，使用航空公司的旅客信息和使馆颁发的签证信息等进行预检。德国边检机关还有专门从事背景分析和风险评估的机构，如法兰克福国际机场分局的行动指挥部下设警方评估科、情报分析和数据统计科、防御事务科等。有效整合利用信息资源在德国出境入境边防检查工作中发挥着重要作用。”[7]我国可设立分级分层的数据库系统，该系统可以分为一般人员数据库、重点监控人员数据库和犯罪分子以及极端势力人员数据库，对于重点监控人员、犯罪分子以及极端势力人员可以主动搜集相关数据信息。

(二)建立完善的预研、预判系统

我国已经建立起以边检信息系统为核心、以公安部出境管理中心数据库为支撑以及以全球签证信息系统、国际航班载运人员信息预报系统、船舶预报预检系统、人员车辆自助通关系统、闭路电视监控系统、电视电话会议系统等为辅助的边检应用体系。通过这些系统，可以及时掌握全国各口岸的工作情况，快速下达指令，及时统计出境入境数据，发现一线工作中出现的问题并加以纠正，实现了指挥的扁平化和信息化，提高了管理效率与能力。2008年，中华人民共和国公安部和中国民用航空总局发布《国际航班载运人员信息预报实施办法》，公安部出境入境管理局在空港口岸启用了国际航班载运人员信息预报系统，目前已实现了99%以上的人员信息预报，简化了查验手续[8]。国际航班载运人员信息预报系统是指经营国际航班的航空公司将其搭载的旅客和机组人员电子信息传输到目的地国家的政府部门，以便边检(移民)机关在旅客和机组人员实际入境出境前进行信息预处理和预判，涉及国际航班载运人员数据传输系统以及国际航班载运人员数据交互处理系统等配套系统。国际航班载运人员数据传输系统即经营国际航班的航空公司将其搭载的旅客和机组人员电子信息传输到目的地国家的信息中心，而且信息中心会在旅客到达前审核分析完相关资料，并将结果提供给目的地国家的边防检查(移民)的信息系统。国际航班载运人员数据交互处理系统即经营国际航班的航空公司将其搭载的旅客和机组人员电子信息传输到目的地国家的政府部门的信息中心，信息中心会审核该旅客的信息，并即刻回报航空公司，确认该旅客能否搭机的一种交互式数据传输审核系统。目前这些传输的数据以文字或数字数据为主，内容包括航班信息(航空公司及航班号、入境前的最后一个起飞机场、入境后的第一个到达机场、计划起飞日期的当地时间、计划抵达日期的当地时间、旅客或机组成员人数)和航班载运人员信息(姓名、国籍、性别、出生日期、护照证件类别、护照证件号码、护照证件有效期截止日期、人员类别、最初登机机场、最后下机机场)。出境入境旅客个人信息分析系统的应用，一方面有助于提高旅客的通关速度；另一方面，对于提前预警、提前预防和准确识别违法犯罪人员、强化出境入境管制具有重要作用。如有可疑恐怖分子或者可疑航班入境，可提早做好准备，争取时间，从容应对。

(三)提高证件甄别技术

“国际恐怖分子要跨越国界从事犯罪活动,基本上有两种方式,即通过非法入境方式潜入该国与利用合法签证公开入境,再伺机制造恐怖袭击事件。非法的入境方式,一般分为偷渡和持伪造证件两种:偷渡主要发生在两国或多国领土边界、领海沿岸接壤的偏僻地区,这些地区往往成为非法入境的首选之地，而伪造证件则是利用现代网络信息技术,制造假护照或签证来达到入境的目的。合法入境则通常利用合法的证件(如临时签证) 等多种方式公开入境,然后再伺机制造恐怖事件”[9]。伪造、变造护照的技术在不断进步，这就为甄别证件技术提出了更高的要求，证件甄别一方面要提高边防检查员的责任心和业务能力，另一方面还需要借助精密仪器最终确认鉴别结果。公安部为边检站配备了证件鉴别仪器，建立了公安部出入境管理局证件研究室、区域证件研究室、边检站证件研究室三级联网鉴别机制，大幅提高了中国边检机关识别伪证件、假证件的能力。

(四)大力推行电子护照技术

电子护照在传统本式护照中嵌入电子芯片，芯片中存储持照人的姓名、性别、出生日期、照片图像和指纹信息等个人基本信息。持有电子护照的出境入境人员在出境入境时，通过采集护照持证人的照片、指纹、虹膜等特征信息，并与证件内存储的持证人个人资料信息或与机场、港口等出境入境管理部门储存的数据进行计算机自动比对之后，就可以确认持证人的合法身份。

2011年12月中华人民共和国公安部发布了《公安部关于修改〈中华人民共和国普通护照和出境入境通行证签发管理办法〉的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》新增规定“公安机关出境入境管理机构应当参照国际技术标准，逐步推广签发含有电子芯片的普通护照，提高护照的防伪性能。电子芯片存储普通护照的登记项目资料和持证人的面部肖像、指纹信息等”，首次将电子护照纳入到出境入境管理建设的工作中。到2012年5月15日，我国开始正式签发电子普通护照，签发的电子护照按照有关国际标准设计，采用了大量新型防伪技术，并内置高性能的加密智能芯片，进一步提高通关的便利性和安全性。电子护照的使用将在一定程度上降低恐怖分子混淆过关的可能性，因此有必要进一步加强电子护照的防伪、数据库建设并增加电子护照的使用比例。

(五)加强出境入境管理国际合作

出境入境边防管理的特点是出境入境人员个人信息的流通几乎没有地域和国界的界限，因此有必要加强国际的交流与合作。目前许多国家间已经建立了出境入境人员信息共享制度，我国也应当在保证个人信息安全以及国家安全的前提下，加强与有关国家和国际组织的协调与合作。通过与其他国家和国际组织的合作，以最便捷的方式获取出境入境人员的有效信息，进一步提升我们国家出境入境边防管理的水平。

三、防范极端势力渗透的出境入境管理刑事政策考量

《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)在整个法律体系中扮演着保障法的角色，在其他部门法不能够充分保护法益的情况下，需借助《刑法》予以调整与保护。《出境入境管理法》属于行政法的范畴，对出境入境管理方面的一些违法行为进行规制，但是对于严重的犯罪行为，需要借助《刑法》来加以惩罚。没有《刑法》对于妨害国(边)境管理罪等的相关规定，《出境入境管理法》的有关制度就难以落到实处，所以《刑法》的修改与完善对于其他部门法律都有着十分重要的意义。

国际极端势力不断向国内渗透，与“东突”等恐怖组织勾结实施了一系列恐怖活动，严重破坏了我国稳定的社会秩序，对民众的人身和财产都造成了较大的损失，在社会中的影响比较恶劣，破坏着人们的安全感和幸福感。为应对这些极端势力的渗透以及恐怖主义犯罪，我国一方面积极加入国际反恐公约，另一方面也通过修改和完善国内法律予以应对。尽管如此，我国惩治极端势力渗透和预防恐怖主义犯罪的立法理念和水平与国际公约的标准和其他国家的立法相比，还存在一定差距。

《刑法》在妨害国(边)境管理罪这一章中规定了8个罪名，但在1997～2013年，我国相继颁布的8个刑法修正案中都未涉及妨害国(边)境管理罪这一章节的修改工作。2002年1月30日，最高人民法院《关于审理组织、运送他人偷越国(边)境等刑事案件适用法律若干问题的解释》对司法实践中组织他人偷越国(边)境罪、骗取出境入境证件罪的具体情节的认定以及量刑规范做出了规定。2012年8月20日，最高人民法院、最高人民检察院也发布了《关于办理妨害国(边)境管理刑事案件应用法律若干问题的解释》，对办理妨害国(边)境管理犯罪案件提出了指导意见，但是这一司法解释还是在《刑法》规定的框架内，不能够从根本上解决问题。

近些年来，我国的政治、经济、文化以及社会各个方面发生了巨大变化，出境入境的情况也发生了重大的变化，特别是越来越严峻的极端势力的渗透活动，使得对出境入境管理的处理显得尤为重要。现有《刑法》关于妨害国(边)境管理罪的规定已经不能够满足现状，给司法实践造成了一定的困扰，不利于打击犯罪，也不利于维护国家利益、社会利益和人民群众的利益。与《出境入境管理法》相比，《刑法》中的相关条款的立法理念稍显滞后，规定条文过于概括，很难与《出境入境管理法》相衔接。国内学者对妨害国(边)境管理罪中存在的问题也有提及，于志刚认为：“以偷渡犯罪为例，长期以来，中国刑法中偷渡犯罪的假想犯罪人为本国人，立法和司法均不关注外国人的非法入境行为。虽然《刑法》第6章第3节的‘妨害国(边)境管理罪’的罪名从解释学上可以理解为兼顾非法入境和非法出境，但司法实践一直以制裁本国人偷渡出境为主。”[10]

转变立法指导思想，建立科学、完备的有关妨害国(边)境管理罪的预防与惩治的刑事政策体系，通过行政以及刑事法律等手段应对国际极端势力的渗透和恐怖主义的破坏活动是当前的紧要任务。与1997年《刑法》制定时相比，我国出境入境状况已经发生了较大的变化，这些变化不仅仅体现在出境入境人次数量的简单增加，更体现在国家政治、经济、文化以及社会环境的各个方面。我国由人口净流出为主逐渐转变为双向对流，对外国人的吸引力与日俱增，偷渡入境的外国人也逐渐增多，入境外国人从事犯罪活动，甚至是恐怖主义犯罪活动也屡见不鲜。刑事立法应当平等地对待本国公民与外国公民，不应当出现超国民待遇的情况，应当根据出境入境管理实务，增加涉及妨害国(边)境管理犯罪的新罪名，比如将组织、帮助“三非”外国人在境内活动的行为入罪，堵住外国人在华从事恐怖活动的漏洞。另外，应当进一步完善驱逐出境等刑罚制度的适用，《刑法》以及《出境入境管理法》中都规定有驱逐出境制度，但《出境入境管理法》明确规定了驱逐出境之后不准入境的年限，而刑法对此却没有规定。从理论上来说如果行为人是因刑事犯罪被驱逐出境，从出境的那一刻刑罚即执行完毕，而没有不准入境时间的限制，这是不合理的。

防范极端恐怖主义的势力渗透是一项系统工程，需要出境入境行政管理与相关刑事政策相互配合。我国当前面临着越来越严峻的反恐形势，极端势力的渗透也比以往要频繁，这就为防范工作提出了更高的要求。随着出境入境行政管理水平的提高、相关制度的设立和贯彻执行以及刑事政策规定的完善，堵上极端势力渗透的大门，就可以为我国防范极端势力的渗透把好出境入境这道重要的屏障。

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[2] 储槐植.美国刑法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,2005：14.

[3] 谢卫东,王亚丽.“东突”的恐怖主义实质[J].国际论坛,2002(5)：22-28.

[4] 公安部出境入境管理局.2013年出境入境人员和交通运输工具数量同比稳步增长[EB/OL].(2014-01-09)[ 2014-05-01].http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84196/3971894.html.

[5] 公安部出境入境管理局.出境入境人员检查[M].北京:群众出版社,2008:3.

[6] 中国新闻网.中国内地新版边检信息系统在珠海九洲边检站启用[EB/OL].(2009-09-16)[ 2014-03-01].http://www.chinanews.com/gn/news/2009/09-16/1870164.shtml.

[7] 安翠丽.德国出境入境边防检查制度研究[J].辽宁警专学报,2013(2)：89-92.

[8] 中国日报.公安部：应用信息技术手段提高通关效率和安全[EB/OL].(2012-08-21)[ 2014-03-29].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_08/21/16971490_0.shtml.

[9] 戴长征,王海滨.国际人口流动中的反恐问题探析[J].中国人民公安大学学报,2009(2)：107-113.

[10]于志刚.在华外国人犯罪的刑事法律应对[J].中国社会科学,2012(6):134-150.

[责任编辑 周 莉]

2014-05-14

国家社会科学基金一般项目(编号：10BFX03)；北京市社会科学基金项目(编号：14CSB012).

周 明，中国人民公安大学国际警务执法学院讲师，法学博士，主要从事国际刑法学、恐怖主义犯罪和出境入境边防管理研究.

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1009-3699(2015)02-0181-06