我国少数民族教育立法的几点建议

赵帅

(西藏民族学院法学院，陕西咸阳712082)

我国少数民族教育立法的几点建议

赵帅

(西藏民族学院法学院，陕西咸阳712082)

改革开放以来，我国民族地区法制建设取得了很大的进步，少数民族教育立法也不例外。但由于时间较短，还存在体系不完善、地方立法滞后、监督不力等问题。再有就是受自然、历史、经济条件的影响，少数民族地区的教育水平远远低于全国教育水平。因此，要想实现少数民族地区教育的快速发展，完善少数民族教育立法变得十分必要。

少数民族;民族教育;教育立法

经济的快速增长，是少数民族地区获得长足发展的首要环节，而这在很大程度上又依赖于教育的进步。建国以来，特别是改革开放以后，我国在民族教育立法方面，取得了很大的成就。这对少数民族地区的教育和当地的经济发展，起到了极大的推动作用。诚然，现有的成就是不容忽视的，但与此同时，我们也能发现民族教育立法方面仍然存在诸多问题，如民族教育立法位阶过低、地方性立法滞后、立法思想不够完善和理论研究过少等等。解决以上问题并不能一蹴而就，这要求我们在完善立法体系、推进地方立法进程、提高思想觉悟、加强理论研究等方面做出不懈的努力。拟对少数民族教育的现状进行分析，并指出其缺陷，给出相应的解决建议。

一 我国少数民族教育相关立法现状

建国以来，立法机关在少数民族教育立法方面取得了很大的进步，特别是随着《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，我国民族教育立法进入了充分发展的时期，这一时期也是本文研究的重点。具体来说，应从中央和地方两个方面分析少数民族教育立法的现状。

1.全国性立法现状。

(1)法律。

全国人民代表大会在1984年通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，以基本法的形式明确了发展少数民族地区教育立法的总体原则，使民族自治地方的教育立法权有了法定的依据。此后的一个转折点是《中华人民共和国学位条例》的颁布。此法出现之后，我国在教育领域又颁布了一整套法律法规，具体包括:《中华人民共和国义务教育法》其中的相关规定明确提出要在师资、财政等方面增加对少数民族地区的投入;《中华人民共和国教师法》以及国务院在2002年出台的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》，主要从教师的角度为少数民族地区教育发展提供法律帮助，具体措施就是提高教师的收入，加强对教师的理论培养，以及采取多方面的措施使教师稳得住、留得下;《中华人民共和国教育法》是建国以来我国制定的教育方面的根本法，该法以根本法的形式保障了每个少数民族公民都能享受与其他地区基本相同的受教育权。该法通过对多年来教育发展实践的总结，针对教育改革和发展中的各个方面都做出了详细的规划，对我国教育事业的发展起到了不可替代的推动作用。

(2)行政法规和行政规章。

关于少数民族教育立法的状况，除了全国人大制定的全国性的法律外，还应包括国务院制定的行政法规和行政规章，其具体内容包括:《关于深化改革加快发展民族教育的决定》和《关于加强民族教育工作若干问题的意见》是综合性的法规;《关于在有关省区试行中国少数民族汉语水平等级考试的通知》和《全日制民族中小学汉语教学大纲(试行)》是关于双语教学的;《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》和《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》主要是关于民族职业教学方面的法规;有关民族大学、学院等方面的规定有:《关于加强民族院校教材建设工作的意见》和《关于加快所属民族学院改革和发展步伐的若干意见》。还包括一些高等大学对民族大学、学院的对口支援的法规《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》和《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》等。

2.地方性立法现状。

随着我国法制进程的不断发展，在《宪法》和法律的授

权下，我国各地方，特别是少数民族自治区域也颁布了一系列有关少数民族教育的地方性法规。其中有八个少数民族地区，颁布了相关的行政法规，分别是:“广西壮族自治区的《广西壮族自治区教育条例》;宁夏回族自治区的《宁夏回族自治区民族教育条例》;湖南省的《湖南省少数民族地区普及义务教育若干问题的通知》;四川省的《四川省民族地区教育发展十年行动计划》;贵州省的《贵州省关于改革和发展民族教育若干问题的通知》;黑龙江省的《黑龙江省民族教育条例》;甘肃省的《关于加快甘肃省民族教育改革和发展的若干意见》;吉林省的《吉林省少数民族教育条例》。”这些地方行政法规认真贯彻了中央各民族教育立法的精神，并对其规定的内容进行了细化，使其更具可操作性，也更符合本地的实际情况。这些均对各少数民族地区教育事业的发展起到了积极的推动作用。除此之外，还有许多地方性行政规章陆续颁布，例如《西双版纳傣族自治州民族教育条例》《海南藏族自治州民族教育工作条例》等。这些地方性规章为本地区少数民族公民受教育权利的保护，提供了切实可行的依据，为地方少数民族教育立法工作的进一步完善和发展，提供了坚实的基础。

二 我国少数民族教育相关立法的缺陷

1.少数民族教育法规体系不够完备且位阶较低。

从数量上说，我国少数民族教育立法已经具有相当规模。但深入分析即可发现，其体系还不是十分完备，如我国少数民族教育法规以行政规章和规章性文件居多，没有关于少数民族教育专门的单项立法，最为重要的是目前仍没有居于《宪法》和《教育法》之下的民族教育基本法。众所周知，在我国法律体系中，《宪法》居于首位，其次是基本法律，一般法律，行政法规，然后才是行政规章。而目前整个少数民族教育立法体系中，没有少数民族教育基本法，行政法规的数量也很少，占大多数的是位阶较低的各种行政规章。由于行政规章的法律位阶不高，其效力也相对较低，在实践中的效果并不理想。由此可见，少数民族教育立法体系尚不完备，这与少数民族地区的教育发展和经济建设的实际需求是不吻合的。

2.少数民族教育立法中对传统文化的重视程度不够。

从教育立法的现状来看，我国少数民族教育立法更多的是对少数民族地区公民受教育权的保护，而没有给该区域优秀传统文化以足够的重视。在现代化进程中，人们很容易为了追求“先进”文化而忽视了对传统文化的传承和发展，特别是少数民族地区的民众，由于经济、文化相对落后，更容易受到现代化的冲击，保护传统文化的意识更为淡薄。这导致大量优秀、灿烂的少数民族传统文化正在逐步消散。其次，我国一直在提倡双语教学，这客观上忽视了对于少数民族语言的保护。除此之外，在高校招生方面，我国一直对少数民族考生有较好的优惠政策。一方面，这为少数民族地区学生的更好发展提供了宝贵契机;另一方面，大多数高校只重视升学优待，而后期教育深造工作并没有真正地规范管理，这导致少数民族毕业生的质量普遍不高。这对少数民族地区的长远发展是极为不利的。

3.地方性民族教育立法较为滞后。

我国民族自治区、自治州、自治县等大大小小自治地方共有154个，但仅有十分之一左右的民族自治地方制定了相关的教育法规，绝大多数地区在此领域仍属空白。若要使民族教育法律、法规在地方实施取得良好的法律效果，则须有地方性的法律、法规对其进行细化。更进一步讲，地方人大、政府身处民族自治地方，对其辖区的人情地貌、风俗习惯都较为了解，地方人大及政府可以根据本地区的实际情况制定更加适合本地区教育发展的行政法规、规章。地方性民族教育立法的滞后，不利于贯彻中央民族教育法律法规，也不利于各少数民族地方因地制宜地处理本地区的教育发展问题，这样将无法为其教育和经济的快速发展提供保障。

4.民族教育立法的理论研究不够深入。

一部值得信赖的法律的确立，除了依靠大量实践工作之外，深厚的理论研究也是必不可少的。但是现阶段，少数民族教育立法方面的理论研究却倍受相关研究者的冷落，无论是系统性的还是指导性的基础理论建设，均未得到各方的重视，各大高校、研究所也鲜有人涉足。但民族教育立法是刻不容缓的，而理论的缺失必将影响立法进程的正常开展。因此，民族教育立法理论研究亟待加强。

三 完善少数民族教育立法的建议

1.加快少数民族教育基本法及其配套法规的立法步伐。

一套完善的教育法体系，对于保障少数民族地区公民的受教育权是非常必要的。而少数民族教育基本法是使这一体系得以建立的最关键环节。它既能充分地细化《宪法》和《教育法》关于少数民族教育的规定，又能为后期国务院和地方的立法工作起到指导和引领的作用。因此，国家立法机关应该尽快把少数民族教育基本法列入立法进程。除此之外，国务院还可相应制定一部分关于少数民族教育的行政法规。目前，中央立法中基本没有关于少数民族地区教育的行政法规，实际工作中通行的，多是行政规章和规章性文件。法律位阶过低，必然会影响其效力。使用位阶过低的法律来规范关系经济命脉的教育事业，在实际操作中会遇到诸多问题。因此，尽快制定少数民族教育基本法及其配套行政法规是当务之急。

2.强化少数民族教育立法中对少数民族传统文化的重视程度。

传统文化是区分不同民族的重要标志之一。我国传统文化博大精深，大量优秀的少数民族文化是其不可缺少的重要组成部分。文化的繁荣在于交流，若少数民族文化因为缺乏保护而最终消失，在国内，中原文化将失去重要的交流与借鉴对象;在国外也将丧失自我的独特品格。我国传统文化就无法繁荣发展，建设世界性文化强国更是无从谈

起。然而，我国诸多民族教育立法中，不管是中央立法还是地方立法，很少有关于少数民族传统文化的专门规定，这种现状不容乐观。因此，少数民族传统文化保护应是今后立法工作中的重点，而解决此问题的关键是思想观念的扭转。全国各地区，尤其是少数民族地区，要加强有关保护少数民族传统文化的宣传力度。首先在思想层面上，引起人们的关注，然后再由国家立法部门从法律层面进行确认。具体来说，可以修改或增加现存民族教育立法中关于少数民族传统文化保护的条款，也可以制定专门的保护少数民族传统文化的单行法。思想上的转变以及立法上的保护，都可以在保存以及延续少数民族地区优秀传统文化的工作中，发挥极大的促进作用。

3.不断完善少数民族地区地方性教育立法。

保护少数民族公民的受教育权，仅仅依靠中央性立法是远远不够的。因为，立法的精神、原则等可以由中央性立法确定，但实际贯彻实施的，仍旧是在地方。我国幅员辽阔、地域广大、人口众多，而少数民族的地域分布并不平衡，其风俗习惯也是千差万别的。相对于中央来说，地方人大和政府更加了解各个少数民族地区的基本情况与实际需要。但遗憾的是，目前少数民族教育立法中，地方性法规数量极少。因此，各地方要加快少数民族教育的立法进程。其具体步骤应为:首先，五大自治区实现关于民族教育的地方性立法，其次，其他包含有自治州、自治县、自治乡的省份逐步逐层实现。其立法层次应为:首先，制定并颁布省级行政法规、规章;其次，颁行地市级行政法规、规章;最后是县级行政规章。以上工作的实行，可以构成一个立体化的地方性法规体系，这对保护各少数民族公民的受教育权来说是极为必要的。

4.深入开展少数民族地区教育立法理论研究。

深厚的理论研究是立法的必要前提，也是后期法律得到切实执行的保障。在我国，研究民族法的学者总体人数很少，而研究民族教育法的学者更是寥寥无几。这对民族教育法的立法以及少数民族公民教育权的保护是很不利的。因此，我们应该加强关于民族教育立法的理论研究。首先，可以在每个省，尤其是有少数民族分布的省份，建立少数民族教育立法研究所;其次，鼓励各大高校加强对民族教育领域人才的培养;最后，可以在少数民族聚居区设立专门研究所。这样就可以在很大程度上提高少数民族教育立法的理论研究水平。

国家的强盛，离不开各个民族的发展，而民族的发展离不开教育。在这个知识能改变命运的时代，我们不能忽视少数民族教育的问题，民族教育立法也变得越来越重要。目前，我国的民族教育立法存在立法体系、思想观念、理论研究方面等诸多不足。我们要针对暴漏出来的问题积极思考，提出行之有效的解决方案。通过加强国家立法、地方性立法，不断完善民族教育法律法规体系，推动少数民族教育事业的发展与进步，从而从根本上促进少数民族地区经济、文化的快速发展，促进民族地区的繁荣稳定与长治久安。

［1］陈立鹏.中国少数民族教育立法新论［M］.北京:中央民族大学出版社，2007:169－171.

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［7］牟钟鉴，张践.中国宗教通史［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

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Suggestions on Legislation of Education for Ethnic Minorities in China

Zhao Shuai
(Law School of Tibet University for Nationalities，Xianyang，Shaanxi 712082，China)

Legal construction in minority areas in China has made great progress，and so is the educational legislation for ethnic minorities.But because of the time limits，there are still imperfect local legislation lag and supervision problems.Due to the historical，economical conditions，the level of education in ethnic minority areas is much lower than that of the national level.Therefore，in order to achieve the rapid development of education in ethnic minority areas，improving the legislation of education for ethnic minorities is very necessary.

minority;national education;education legislation

D922.16

A

1672－6758(2015)04－0065－3

(责任编辑:蔡雪岚)

赵帅，在读硕士，西藏民族学院法学院2013级。研究方向:民族自治地区法制问题。

本论文受西藏民族学院高水平人才培养计划项目支持。

Class No.:D922.16 Document Mark:A