《事业单位人事管理条例》相关法律问题解读

石正义

(湖北科技学院 教育学院，湖北 咸宁 437100)

《事业单位人事管理条例》相关法律问题解读

石正义

(湖北科技学院 教育学院，湖北 咸宁 437100)

2011年11月24日国务院法制办公布《事业单位人事管理条例》(征求意见稿)以来，经过三年多的修改，2014年终于出台。2014年4月25日，国务院总理李克强签署第682号总理令，正式颁布《事业单位人事管理条例》(下称《条例》)，并从2014年7月1日起实施。《条例》是我国事业单位人事管理的一部重要法规，内含人事制度改革的诸多新举措，涉及事业单位职工的切身利益，值得我们仔细品读、领会。

《事业单位人事管理条例》；立法背景；问题解读

一、《条例》出台的立法背景

20世纪90年代，国家开始推行干部人事制度改革，改革的目标是将所有单位按其职能划分为机关、事业单位、企业三大类进行分类管理，并相应建立各自管理制度。改革先从机关和企业入手，1993年、1994年先后颁布了《国家公务员暂行条例》和《劳动法》，之后又制定了《公务员法》(2005年)和《劳动合同法》(2008年颁布，2012年修正)，《公务员法》和《劳动合同法》的制定使机关、企业的管理有了法律依据。相比之下，事业单位由于主体多样、涉域较广、关系复杂、职能特殊等原因，改革相对滞后。鉴于事业单位的复杂性和特殊性，国家首先对事业单位进行分类改革，划分为监督管理、经营服务、公益服务三类，然后对三类事业单位进行区别对待，采取的办法是回归、改制和保留，即让监督管理类事业单位回归行政系列，经营服务类事业单位改制为企业，公益服务类事业单位予以保留(如教育、科研、公共文化、公共卫生等)。为了加强对保留下来的事业单位的管理，2002年国务院办公厅批转了原人事部《关于在事业单位试行人员聘任制度的意见》(下称《意见》)，暂时解决了事业单位无制度可依的问题。但是《意见》还不是严格意义上的法律文本，不仅位阶低，而且内容也很不全面，远不能与《公务员法》和《劳动合同法》相媲美，因而大家普遍认为事业单位实际上处于一种无法可依的状态。为了解决这一问题，国家经过近十年的努力，终于由国务院颁布了《事业单位人事管理条例》这样一部位阶较高的法规，从而告别了事业单位无法可依的历史。《条例》以及《公务员法》、《劳动合同法》的颁布和实施，标志着我国干部人事制度改革分类管理的目标取得阶段性成果。

二、《条例》的四大亮点

《条例》的四大亮点是：公开招聘、合同管理、养老保险、绩效工资。公开招聘意味着进入事业单位将“凡进必考”，这就一改过去进人中存在的“萝卜招聘”(即为关系户量身定做岗位)和“内部招聘”的现象，杜绝用人上的不正之风。合同管理可以说是《条例》最大的亮点，《条例》规定聘用合同的期限为3年，合同期满，用人单位与工作人员可以续聘，也可以解除，这就意味着事业单位彻底打破了终身制。养老保险要求事业单位的工作人员都要参加社保，退休后从社保基金中拿“工资”，而不再从其工作单位中拿工资。2009年1月，事业单位养老保险制度改革曾在山西、上海、浙江、广东、重庆5省直辖市率先试点，除了广州实施较好外，其他试点省市面临较大阻力，原因在于：一是纳入社保后，退休人员的工资一般比原来从单位中拿的工资要低，所以许多试点单位的工作人员提前退休，目的是想享受原先的老办法，从单位中拿工资；二是机关公务员为何不参保，而要求事业单位工作人员参保，这显失公平。所以有人认为国家在甩包袱，提议事业单位和机关应当一起进养老保险。但是国家仍然坚持改革的目标，《条例》第35条规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”为了公平起见，人社部官员表示，下一步将启动机关养老保险改革。绩效工资制度是事业单位工资制度改革的又一成果，绩效工资以工作实绩和工作效果为依据，与考核联系在一起，实绩多、贡献大，绩效工资就高。

三、聘用纠纷的法律适用

所谓聘用纠纷的法律适用是指产生聘用纠纷后适用哪些法律来调整。当然你会说用《条例》来调整，这个说法不错，但问题是《条例》第四章有关聘用合同的条文很简要。 2011年11月24日公布的《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》(下称《条例(征求意见稿)》)关于聘用合同的内容有21条，而正式颁布的《条例》只保留了8条，其中《条例(征求意见稿)》中解聘、辞聘、续聘、终止聘用合同的具体情形被删除。原因在于《条例》的制定者接受了学界的观点——聘用合同与劳动合同本质上是一致的，都是用人单位和劳动者在平等基础上签订的合约。所以《条例》没有就聘用合同和劳动合同共性部分再作阐述，而是就聘用合同的特殊之处作了规定，如聘用合同期限为3年(而劳动合同有三种：固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同，三种合同聘期不等)；试用期为12个月(而劳动合同试用期最长的不超过6个月)；连续旷工15个工作日或1年内累计旷工30个工作日的可以解聘(劳动合同无此规定)，等等。现在的问题是，《条例》中有关聘用合同的规定这么简要，如果出现了《条例》规定以外的情形怎么处理？对此《劳动合同法》第96条作了交待：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”也就是说，事业单位与其工作人员发生的聘用纠纷，首先通过《条例》调整，《条例》没有规定的，再由《劳动合同法》来调整。所以我们不能只关注《条例》，同时还要关注《劳动合同法》。

四、学校可以对教职工实施奖励和处分

学校可以对教师实施奖励，这点人们不会有疑问，像我们学校也有对为学校做出突出贡献的教师进行奖励的制度和事实。但是学校是否可以对教师实施行政处分呢？这个问题人们是存有顾虑的，原因在于处分是一种行政制裁措施。自从1993年《国家公务员暂行条例》颁布后，事业单位工作人员(包括教师)被排除在公务员队伍之外，这时人们就并不认可学校与教师的关系就是行政管理关系，因而也就不存在行政处分之说，所以很多高校对教师实施处分时非常谨慎，担心没有法律依据。《事业单位人事管理条例》第28条、第29条分别就学校对教师实施处分的情形和种类作了规定，其中处分的类型有警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除等五种。与前所说，处分是一种行政制裁措施，而且是参照《公务员法》的一种行政制裁措施。为什么在《公务员法》将教师排除之外后，《事业单位人事管理条例》又认可事业单位对其工作人员的行政处分呢？其法理依据是什么呢？这涉及到学校与教师的法律关系问题。我们知道，教师与学校的关系是聘用关系，《教师法》规定，这种聘用关系是学校和教师之间在平等协商的基本之上建立起来的。而聘用合同和劳动合同一样(有学者认为聘用合同本质上就是劳动合同)具有平等性和不平等性的双重特征。其平等性在于，签订和履行聘用合同时，双方地位是平等的；其不平等性在于聘用合同一旦缔结，教师就成为学校的一员，必须接受学校的管理，学校是管理者，教师是被管理者。所以学校与教师的聘用关系实际上存在着两种法律关系，一是平等的民事关系，即在订立、履行聘用合同或解聘、辞聘、违约赔偿时双方地位是平等的；二是不平等的行政管理关系，即在学校对教师实施考核、奖励、处分时，双方地位是不平等的。以上两种情形的救济途径不同，第一种情形可以申请仲裁，第二种情形只能提出申诉。

五、教师进修培训后违反服务期协定怎么赔偿

教师进修培训后辞聘，违反服务期协定是学校等事业单位经常发生的事，一些人才利用学校的资助读硕、读博，毕业后就要调走，这成为困扰学校人才工作的一个难题。为了防止这样的现象，许多高校在教师进修前就与教师订立一个协议，规定了违约赔款的约定，赔款的幅度有的是3倍，有的是5倍，有的是几十万元的基数再加进修成本。现在的问题是这样的协定合法吗？对于这个问题，学界是存有争议的。我国学界关于违反服务期如何设定违约金有三种观点：任意违约金、禁止违约金、限制违约金。 持任意违约金观点者认为，用人单位与劳动者可任意设定违约金的数额，只要双方同意，即具有法律效力。持禁止违约金观点者认为，法律应当禁止设定服务期违约金，以体现国家对劳动者弱势群体的保护。从克服任意违约金、禁止违约金两种极端的思维出发，一些学者提出了限制违约金的思路，该观点认为，违约金的设定只限定在特定的范围内(其中获得资助进修后违反服务期就属于这一范围)，而且应对违约金的数额进行适当的限制。那么违约金的数额限制在多少范围内才合理呢？这里涉及到违约金的性质问题——赔偿性、惩罚性。有人认为违约金只具赔偿性，不应有惩罚性；有人认为违约金兼具赔偿性和惩罚性。违约金的赔偿性是指违约金在功能上主要是为了弥补一方违约后另一方所遭受的损失，这种违约金与受损方实际损失相对应；违约金的惩罚性是指违约金在功能上主要是对债务人的违约行为实行惩罚，这种违约金将高于受损方的实际损失。我国立法者认同了赔偿性，放弃了惩罚性。《劳动合同法》第22条规定：“用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。”2002年制定的《意见》和2003年《人事部关于印发〈事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释〉的通知》，关于违约金的条款与《劳动合同法》的表述是一致的。2011年《条例(征求意见稿)》对此有所改动，第44条规定为：“事业单位提供专项培训费用对工作人员进行培训的，可以在聘用合同中约定服务期和违反服务期约定的违约责任。”正当大家猜测立法是不是认同了违约金惩罚性时，新颁布的《条例》却删除了《条例(征求意见稿)》第44条的规定，继续认同原先的规定。也就是说，教师获得学校资助进修后，如果违反服务期约定要求辞职，其违约金赔偿的数额只能是学校资助的成本，而不能高于资助成本，而且还要减去其已经服务的年限。这是法律对教师等事业单位工作人员的特殊保护，同时也给高校等事业单位留住人才提出了新的挑战。

六、教师有哪些法律救济途径

当教师与学校发生人事争议后，有哪些救济途径呢？这应该是每一位教师都应当清楚的问题。一般而言，教师权益救济的途径有申诉、行政复议、诉讼、仲裁，但就人事争议而言，根据《条例》第37条、第38条以及我国《教师法》的规定，人事争议的救济途径主要有：申诉、仲裁、诉讼。申诉的范围是，对学校、行政机关的考核结果、处分决定不服，可以向作出决定的学校、行政机关申请复核，也可以向作出决定的学校、行政机关的上一级主管机关提起申诉。仲裁的范围是，根据我国《劳动争议调解仲裁法》(2007年)和《劳动人事争议仲裁办案规则》(2008年)，凡因确认人事关系，订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护，劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；或因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议，都可申请仲裁。诉讼的情形是，对仲裁结果不服，学校和教师均可以向人民法院提起诉讼，具体情形参见《劳动争议调解仲裁法》第47条、第48条、第49条的规定。

2095-4654(2015)01-0028-03

2014-09-18

D922.11

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