社会治理视野下的特大城市人口调控模式探索

秦欢欢

(中共闵行区委党校，上海 201100)



社会治理视野下的特大城市人口调控模式探索

秦欢欢

(中共闵行区委党校，上海 201100)

截至2014年底，我国特大城市已经超过了20个，其中超千万的特大城市已达6个。随着我国城市化的推进，人口畸形集中、环境污染加剧等“大城市病”日益呈现，特大城市人口调控也越来越受到政府和学界的重视，很多地方政府甚至将人口调控纳入了政府工作报告。十八届三中全会“社会治理创新”的提出，给特大城市的人口调控工作提供了新的理念和思路，如何厘清政府、市场、社会在人口调控中的关系，形成政府引导、市场主导、社会参与的治理路径，这对于特大城市人口调控工作的推进具有重要的意义。

社会治理；特大城市；人口调控；模式

一、 背景及意义

随着我国城市化的推进，人口畸形集中、环境污染加剧、交通拥堵严重等“大城市病”日益呈现，特大城市人口问题也越来越受到政府和学界的重视。《国家人口发展“十二五”规划》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》等文件都对特大城市人口问题给予了充分关注，北京、上海等特大城市陆续将“严格控制人口规模”纳入了政府工作报告。

截至2014年底，我国特大城市已经超过了20个，其中超千万的特大城市已达6个。随着大量外来人口的快速导入，很多城市出现了外来人口倒挂现象。如上海闵行区，外来人口与户籍人口之比达到了1.3∶1。随着城市化的推进，近两年北京、上海、广州等城市的外来人口还在呈现递增趋势。外来人员的急剧增加、无序流入给特大城市的资源环境承载、基础设施建设、公共服务能力、城市运行安全等带来了极大的压力。为此，“人口调控对策研究”具有重要的现实意义。

为了有效控制当地的人口规模，北京、上海、广州等城市都展开了人口调控的系列举措如以业调人、以房控人、以证管人等。[1]人口调控的政策似乎越来越多，但是人口调控的效果却迟迟未呈现，很多城市在人口调控过程中还碰到了百姓不理解、调控信心不足、调控成果难以巩固等问题。

十八届三中全会提出了创新社会治理，这不仅是国家领导人在治理理念上的重大调整，也是国家治理手段和治理方式的一大改变，更是国家实现治理体系和治理能力现代化的重要途径。社会治理创新的提出，一方面重新唤醒了“社会”的力量，这就要求我们重新审视政府、市场、社会之间的关系，明确“社会”在治理中的地位，另一方面则强调了社会治理的方式，这是一种民主、平等、扁平的治理方式。因此，本文从“社会治理”这一视角出发，对当前特大城市人口调控策略中存在的问题进行梳理，有针对性地提出优化路径，相对来说具有一定的科学性和创新性，同时也使制定的相关政策和措施更具有可行性和可持续性。这既有助于维持特大城市的秩序，又对调动特大城市的活力提供了动力支撑。

二、现有人口调控模式存在的问题

1.治理理念：共识性不足、认识不到位

从前期相关资料的梳理来看，目前各城市人口调控的治理理念上存在两个主要问题，其一是共识性不足，即对到底需不需要人口调控存在着分歧。从人口调控的必要性来看，目前各界有不同的声音，有些专家对人口调控提出了质疑，认为现在的人口调控政策是回到了人口管理的最早阶段(严格控制阶段)，早期的实践就证明了人口调控是无效的，还有专家认为“城市承载本身就是个伪命题”，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁就是持这种观点的，他认为承载力本身就是个伪命题，出现问题应该是要加强管理，提升公共服务能力方面，而不是进行所谓的人口调控。另外，有些专家学者则认为，当前特大城市中普遍面临的问题如堵车、房价高、看病难等问题是因为特大城市的人太多了，所以维持城市秩序应该从控制人口规模入手。正是因为在人口调控共识方面的不足，使得人口调控在落实过程中存在着调控信心不足、调控观望态度、调控合力不足等问题。

人口调控理念上碰到的另一个问题则是对人口调控的认识不到位。很多实践部门认为人口调控是非常必要的，但是很多人把人口调控曲解为“通过政府的力量来驱赶外来人口”。正是在这样错误理念的指导下，很多政府采取了强硬手段，甚至是粗暴手段来驱逐外来人口，比如一刀切取消低端产业，企图通过消灭低端产业来减少低端从业人员。但实际上这样的方式造成的结果是不可估量的。低端从业人员不一定会真正离开这座城市，另一方面失去了对这部分人的管理线索，反而增加了管理的不确定因素和管理成本，甚至给社会带来了不稳定因素。就像中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧所说的那样“我的质疑是被‘控制’下来的外来人口是否真的离开了这个区，离开了北京？若是，那么北京市的流动人口为什么仍然见长”。这样的调控方式最终的结果是，总体上难以达到调减的目标，局部地区人口不减反增，管理不确定性增加，社会秩序更加难控。

2.治理主体：共治力量不足

在人口调控的过程中，治理主体也是一直受争议的话题。人口调控的治理主体到底是谁？很多人认为人口调控的主体是政府。正因为如此，现行的很多人口调控政策比如限购、限贷、限行、提升居住证办理门槛、提高落户标准、拆除违章建筑等策略都是政府出台的。因为很多人对人口调控主体认识的不到位，使得人口调控的主体陷入“孤单”状态，面临着共治力量的严重不足。共治力量的不足，表现为市场主体参与不足。一方面，在政府及行政手段的干预下，市场调节资源的规律受到了破坏，从而使得市场调节人口的实效也受到了抑制。企业作为市场的主体，由于不了解人口调控的理念、目标，在人口调控过程中出现了抵触、闹事等行为阻碍了人口调控工作的推进。共治力量的不足，另一方面表现为社会力量参与不足，尤其是市民参与的不足。人口调控工作关系着市民的切身利益，一定程度上也会影响部分市民的利益，减少租金收益等等，如果没有市民的理解和配合，人口调控不仅难以落地，还会引发政府和市民之间的矛盾，这也是当前特大城市人口调控成效迟迟未现的原因之一。

3.治理方式：过于强调“堵”治、过于强调行政治理

在治理方式上，当前主要凸显了两大问题：一是人口调控更多的是强调“堵”治，二是人口调控过多强调行政的力量。从目前情况来看，各城市的人口调控还是侧重以“堵”为主，如通过提升居住证门槛、提高落户门槛、提高儿童入学门槛、淘汰低端产业等方式产生人口挤出效应。从短期上来看，以“堵”治人见效似乎比较快，能达到立竿见影的效果，但是“堵”治可持续性是值得商榷的。“堵”的结果是带来了人员的快速流动，城市内的快速转移。这不利于及时有效统计和掌控外来人口的信息，而且也加剧了政府管理的难度。外来人口在城市内的快速转移，还容易加剧不同区块间的矛盾影响区域之间的和谐。而从全局来说，人口调控带来的只是局部区域人口数量的加减，而从整体上来说却难以达到调减的目的。所以，单纯地采用“堵”治的人口调控模式难以从根本上达到人口调控的目标，反而加剧了内部的矛盾，甚至为社会不稳定埋下了隐患。

另一方面，当前的人口调控过于强调行政的力量即期望通过行政手段及行政干预来解决人口问题。但是政府的行政干预破坏了市场配置资源的规律，使得人口调控效果难以巩固，甚至出现了大量反弹。再加上当前的社会结构在发生质的变化，市民的需求变得越来越多元化，利益变得复杂化，人与人之间的关系也变得松散化，“一竿子到底”的行政管理模式难以发挥治理作用。如果现在还采取任务分解、层层下派的人口调控模式，依靠最基层的行政力量(村居委)来进行人口调控，其结果是可想而知的。再加上当前的村居委本身没有执法权，没有专业的人口管理人员，要实现人口调控的目标，其无奈的选择可能是数据的虚报和瞒报。

三、社会治理视野下的人口调控模式探索

笔者认为人口调控工作中，要积极发挥政府的引导作用、市场的主体作用、市民的参与作用。

1.发挥政府引导作用

(1)完善规划，实现人口有序流动。政府作为城市发展的引导者，其主要作用是根据城市的资源禀赋、文化传统等特征来确定城市功能并在此基础上明确城市发展模式。霍华德倡导的田园城市理论就是强调通过“城镇体系”规划来平衡中心城市的发展从而解决不断畸形发展的大城市问题，英国的新城运动主要来源于霍华德的思想，其主要是通过新城的规划建设来疏散伦敦的人口。所以，作为中央政府，如何做好顶层设计，从国家这个层面做好全局的规划比如建立新城、城市次中心、开发农村地区等，对于特大城市的人口疏散有着重要的意义。另外，特大城市应充分利用十三五规划这个契机做好城市功能定位工作。从目前我国特大城市发展现状来看，很多特大城市都面临城市功能定位多样化甚至全能式发展的情况，比如北京的城市功能多达十几种。这不仅不利于城市的清晰、长远发展，也导致了城市人口过多集聚。所以，在城市规划中做到有所取舍很重要。就像美国，不同城市的发展定位都非常清晰，华盛顿是政治文化中心，纽约是金融贸易中心。也只有这样，城市规划才能真正起到定位和引导的作用，才能促使人口的有序流动。[2]

(2)加强区域之间的合作，实现人口有机疏散。在人口调控中，政府除了通过规划引导人口转移以外，还应加强区域之间的合作，通过政府之间的对话与合作，实现相关产业有序转移，从而促进人口的有机疏散。在产业快速发展的过程中，某些产业对于一些区域来说，可能是要被淘汰或者被转移的产业，但同样的产业对于另一些区域来说可能是其目前所需要的，就像出口加工业一样，可能对于东部地区来说已经没有发展的空间，但是在近几年却是促进中西部地区发展的重要产业。在这种情况下，如果区域政府之间能够建立起对话的机制，就可以实现产业在不同区域之间及时有效的转移，这对于东部城市来说可以有效缓解人口压力，对于中西部城市来说可以促进产业及经济发展，这是一种双赢的结果。另外区域之间建立合作机制，也是促进人口有机疏散的有效渠道。从当前现状来看，很多人拼命往特大城市里面挤，无非看中了特大城市较多的优质资源和就业机会。如果能够建立起特大城市与周边城市的合作，实现优质资源的共享，这对于及时有效分散特大城市人口，带动周边城市发展有非常重要的作用。如在特大城市的周边城市建立三甲医院的分院，这样不仅能实现医疗资源的共享，也可以让患者及时有效地分流到周边城市。

2.发挥市场的主体作用

人口调控过程中不仅需要政府的引导，更需要市场主体的积极参与，通过市场机制和市场规律的推进，从而促进人口的自由、合理流动。积极发挥市场主体的作用，第一，要尽量避免政府行政力量的干预。很多人为什么流入特大城市，一个重要的原因是特大城市有着较多的就业机会，且生活成本(不考虑买房)相对较低。尤其是一些行政级别高的特大城市，经常用行政手段来配置公共资源，无形中压低了水、电、公共交通等价格，使得一些城市生活成本出现了虚低，比如北京，在2014年年底调价前，其地铁票价是2元均一价，这不仅低于世界各特大城市的地铁票价，也大大低于地铁营运成本。据《第一财经日报》报道，北京地铁单一制票价2元，每年需要100亿元的专项资金补贴。第二，充分发挥市场的调节作用，要区分政府和市场的角色，明确政府和市场的资源配置空间，让市场能够在自己的资源配置空间中发挥最大效用。如国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划院副院长文辉提到的“要分清哪些是政府需要配置的，哪些是需要市场配置的，政府主要做好基本公共服务，保证基本公共服务的均等化，至于高端的、差异化的、特色的公共服务要交给市场来做，通过市场对资源配置的决定性作用来疏散人口”。[3]第三，政府除了做好保基本的托底服务外，还应做的是做好市场的规范，制定好市场的运行规则，补好制度的缺位。[4]比如与外来人口密切相关的房屋中介行业，就要建立房屋中介的准入机制和准入标准，进一步明确房屋中介从业人员的准入要求，从而提升该行业的整体素质。还要建立中介行业清除机制，对于租赁中的违规行为者及从业人员(如从事群租业务、违规建筑出租)实行严格的清除机制，并在一定时间内不得跨入此行业。

3.发挥市民的参与作用

十八届三中全会提出要创新社会治理，其治理目标则是要确保社会既充满活力又和谐有序。同样，人口调控工作要做到既充满活力又和谐有序，不仅需要政策制度的支撑，更需要社会力量的支持，尤其是市民的参与。[5]其实，无论是以房控人还是以证管人，其背后都离不开市民群体的共同参与，没有他们的共同参与，这些政策根本难以落地，甚至会引发政府和市民的矛盾。如何发挥市民在人口调控的作用，一方面要调动市民参与的积极性，另一方面则是要给市民搭建参与的平台。

(1)转变理念，调动市民参与人口调控的积极性。“人口调控”对于专家学者，也许是个非常熟悉的词，但是对于市民却是个陌生的词汇。笔者调研中发现，很多市民根本不清楚“人口调控”是做什么，甚至有部分市民根本没有听说“人口调控”一词，在这样的情况下又何来的人口调控共识呢！2014年上海两会期间，上海人民广播电台就“人口调控”事项对两会代表做了专访，代表的回答很贴切，代表说人口调控的目标是“让城市生活更美好”。既然如此，人口调控就不该是政府的一家之言，而是政府、企业、新老市民共同的目标和责任。所以，人口调控首先要让市民了解什么是人口调控，人口调控的对象是什么，人口调控的目标是什么。人口调控不是要剥夺外地人和市民的利益和权益，而是为新老市民建立一个相对稳定、有序、健康的生活环境。也只有在这样的基础上，市民才能更好地理解政府出台的系列政策，才能积极配合政府的调控工作。然后，在这个基础上，积极开展相关宣传教育工作，如上海古美街道通过古美家园报、宣传栏等渠道告知市民“什么是群租行为、群租的危害、群租的惩罚措施等等”，让市民在宣传教育中明确公权和私权的概念，不断树立法治意识。另外，也可以通过参与式教育、案例教育等方式着力将政府的人口调控理念转变为市民共同的理念，从而调动市民参与人口调控的积极性和自觉性。

(2)搭建市民参与人口调控的平台。做好人口调控工作不仅需要市民的理解和配合，更为重要的是要市民的共同参与。所以，搭建市民参与人口调控的平台非常重要。一方面，政府可以着力搭建人口调控的共治平台，让市民作为共治主体之一，积极参与人口调控工作。比如开设群租、违章举报监督平台，让市民发现群居、违章等现象能够通过这个平台第一时间告知政府部门，形成市民发现、政府处理的共治格局。另一方面，要发挥“以民治民”和“用群众做群众工作”的智慧，比如建立业主公约、社区公约，将人口调控相关的事项纳入业主公约、社区公约里面，通过业主之间的相互制约来遏制群租、违章等问题的产生，从而推进人口调控工作的落实。再比如建立居民议事会，将群租、违章搭建等问题提到居民议事会中协商解决，通过充分发挥市民自治的力量解决相关问题，这不仅提升了市民自主解决问题、化解问题的能力，也让市民更好、更真实地去了解和认识群租、违章现象，从而深刻认识人口调控的意义以及提升其参与人口调控的积极性。所以，人口调控需要政府解决努力搭建市民参与的平台，让市民多渠道、多形式参与人口调控工作。也只有市民的共同参与，人口调控工作才能事半功倍。

[1]谢宝富.“以房管人”“以证管人”“以业控人”——城乡结合部流动人口管理的三大政策工具[J].河北学刊，2011(2):131-134.

[2]宋迎昌,裴雪姣.特大城市人口调控的国际经验[J].人民论坛，2013(6):62-63.

[3]北京决策研究基地课题组,马仲良,潘银苗，等.调控北京人口规模的有效途径[J].前线.2007(2):40-42.

[4]黄晨熹.城市外来人口宏观调控政策研究之新视角[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2007(1):78-83.

[5]张先兵.北京市流动人口调控管理的现状与对策[J].生产力研究，2013(2):128-131.

Exploration of Regulation Mode of Super-large City Population in the Vision of Social Governance

QIN Huanhuan

(Department of Teaching and Research, Party School of Minhang Committee of CPC, Shanghai 201100, China)

By the end of 2014, China has more than 20 metropolises, of which 6 cities have respectively exceeded 10 million of population. With the advancement of urbanization in China, the misshapen concentration of population, worsening environmental pollution and other metropolitan diseases are increasingly in presentation. Population regulation of metropolises increasingly catches the government's and academic attention. Population control has even been included into the work report of different levels of government. The policy of “social management innovation” put forward in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC provides new concepts and ideas to population control work of megacities. It is of great significance for the promotion of large urban population control as how to clarify the relationship between the government, the market and society in the population control, and form the governance path of government guidance, market-driven and social participation.

social governance; metropolises; population regulation; model

2015-10-26

2014年上海市党校系统课题《特大城市人口调控路径优化研究》

秦欢欢(1985-)，女，浙江平阳人，法学硕士，主要从事社会治理、流动人口研究。

G924.24

：A

：1008-469X(2015)06-0105-04