德国联邦议会立法辩论制度述评

李店标

（大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712）

德国联邦议会由联邦议院和联邦参议院组成，但联邦议院处于权力的核心地位，大部分立法权也集中于联邦议院。根据《德国联邦基本法》的规定，法案在递交联邦议院审议之前应征得联邦参议院同意，但事实上法案无需经参议院的同意而直接成为法律的情况十分普遍，因为联邦议院可以绝对多数的形式推翻参议院的反对意见。可以说，联邦议院在立法方面的主导地位，决定了德国联邦议会立法辩论的制度构造和实际运作主要体现在联邦议院。从历史与当下相结合的视角对德国联邦议会立法辩论制度进行考察，目的在于理清该制度的演进脉络、运作机理和价值体系，为我国此项制度的构建提供有益的指导经验。

一、德国联邦议会立法辩论制度的演进历程

德国联邦议会立法辩论制度的形成既借鉴了英国议会的运行机制，也深受本国民主协商传统的影响。“若要谁参与行动，就得同他协商”，这种强劲的协商遗风为德国联邦议会立法辩论制度的建立和发展提供了思想渊源。总体看来，德国联邦议会立法辩论制度的形成不是一蹴而就的，而是不同时期议会立法辩论实践经验总结和升华的结果。

（一）依靠惯例进行辩论的时期（12世纪后期至15世纪中期）

尽管在15世纪末，德国的议会制度才初步形成，但在立法中进行辩论的实践却可追溯至更早。在12世纪后期，宫廷议会就掌握了包括战争、征税、关税和王室地产等方面的立法权，也比较重视议事程序，但由于缺乏专门的议事规则而只能依靠议会长期形成的惯例进行辩论，如辩论的组织、辩论的事项、辩论的主体等都是由皇帝予以决定。此时期，虽然宫廷议会专门成立了选帝侯议事组和侯爵及贵族议事组对军事问题进行辩论，但包括立法在内的其他国内事务仅有极小一部分能议会上进行辩论。直至15世纪初期，宫廷会议的立法辩论一直都是根据惯例进行。“一般说，是否召集、何时召集宫廷会议，召集哪些人员参加宫廷会议，宫廷会议讨论决定哪些问题，这些都由皇帝单方面决定。”［1］（P81）在15世纪中期，受英国议会模式的影响，德国的等级会议逐渐形成，但制定立法程序规则的权力却仅由第一等级独享，而且实际上也没有制定立法辩论的规则。

（二）临时制定辩论规则的时期（15世纪末期至19世纪中期）

15世纪末的等级会议对英国平民院的立法程序进行了借鉴，并通过制定临时辩论规则的形式来引导立法辩论的进行，如辩论的组织安排、辩论者的发言顺序、辩论的时间控制、议长的职权与职责等都是临时辩论规则中常见的内容。“等级会议使用了平民院的全部武器，……总体上，他们比法国的全国议会和省议会要强大很多，比16世纪晚期至17世纪初的英国议会也不逊色。”［2］（P277）1495年，等级会议更名为德意志帝国议会，并以立法为其主要任务，而且在立法中进行辩论已成为常态，因为三个等级在议会并存和对立的情况依然明显。在1848年的法兰克福制宪会议中，议员都是以个人身份参加辩论，他们不代表任何政治的、经济的或社会的集团，也不代表任何机构、团体或政党，他们不具有共同的信念，各自根据相近的观点结成俱乐部，按照政治倾向的左中右排列座位。这一时期的立法辩论规则都是临时制定的，并没有固定化和常态化的规则对立法辩论予以引导和制约。“立法没有固定的程序，通常是在每项立法之前确定制定该法的规则，确定规则的权利由公爵等级即第一等级的议事组享有，否则任何立法程序都不得开始。”［3］（P4）由于此时期辩论规则的不固定性，立法辩论在议会中的地位显得无足轻重，加之特权等级在议会中占有优势地位，立法辩论的民主性很难体现。

（三）辩论制度的初具形态时期（19世纪中后期至20世纪初期）

自由主义思想的蔓延，尤其是1860～1870年的一系列改革计划，使得报道议会辩论的出版自由和议员辩论的法律豁免权等政治权利得到保障。贝拉米认为，此时期议会辩论在当时获得了应有的社会地位：议会辩论在技巧和细节方面训练了领导人，并迫使他们说服其他人赞同他们计划的可行性，辩论成为政治家争取大众信任的基地。［4］（P296）尽管当时议会立法辩论已引起人们的重视，在议事程序规则中也对辩论有了原则性规定，但辩论的实效却不明显，尤其是1880年后政党派系支配议会立法程序的时期更是如此。“在帝国会议的会场中发表的每一篇演讲，事先都经过政党的彻底审查。这些演讲前所未闻的沉闷无趣的程度，即可证明这一点。只有在事先被指定的人，才能发言。”［5］（P248）在这一时期，“帝国议会的会议公开举行，但议员们对开会并不热情，原因在于：第一，德国人新实行议会制度，经验不足，缺少习惯；第二，德意志民族重实际，轻空谈，对多言的议会制度兴趣不大；第三，帝国议会的法定权力较小，对法案只作形式上的认可，议员是否出席议会无足轻重。”［6］（P498）

（四）辩论制度的定型和完善时期（20世纪中期至今）

20世纪中期以后，德国联邦议会立法辩论制度开始定型，典型的表现是1966年《德国联邦参议院议事规则》和1980年《德国联邦议院议事规则》的出台，而两部议事规则都对议会立法辩论做出了具体规定。这两部议事规则中的辩论规则后经多次修订，使得德国联邦议会立法辩论制度得以完善。如为了使全体会议上的辩论更加生动，也为了鼓励自由地交流意见和观点，在经过一段时间的试行后，1990年联邦议院将辩论中允许不超过3分钟的一次“简短插话”写入该院的议事规则。再如，1995年修改通过的《德国联邦议院议事规则》增加了核心问题辩论时间在4～6小时、每次发言不超过10分钟的“星期四辩论”，设置了全体会议之前的“小型辩论”和总时间在1小时、每位发言人不超过5分钟的“当前热点问题辩论”等辩论形式。当前德国联邦议会立法辩论的制度设计主要体现在2013年1月最新修改通过的《德国联邦议院议事规则》第二十三至四十七条，以及2007年6月最新修改通过的《德国联邦参议院议事规则》第十八至三十九条。

二、德国联邦议会立法辩论制度的主要内容

从形式上看，当前德国联邦议会立法辩论制度涵盖了会议日程、会议主持、辩论的开始、辩论的中止和终结、发言规则、拆分议题、辩论后的表决等内容。与英美法系国家立法辩论制度的最大不同之处是，德国联邦议会将立法辩论分为一般性辩论和逐条辩论两种类型，而且每一种类型的辩论在规范构造上也有所不同。

（一）一般性辩论

一般性辩论是指议员针对法案的原则、方针、要旨等内容展开的辩论，不允许触及法案的细节问题，也不允许对法案提出实质性（拒绝或要求修改）动议。在德国联邦议会，法案的一读、二读和三读阶段都可进行一般性辩论。

一般性辩论在法案审议各个阶段的程序大致相同，都要经过辩论前的准备、正式辩论和辩论后的表决三个环节，但辩论的内容却不同。一读阶段的一般性辩论，是议员针对法案目的和原则展开的辩论；二读阶段的一般性辩论，是议员针对委员会修正的法案文本从原则上和整体上予以辩论；三读阶段的一般性辩论，是各党团代表向公众简要阐明其赞同或反对法案理由的辩论。相比较而言，“一读阶段举行的一般性辩论是重头戏，其进展最受议会内外关注。”［7］（P369）当然，并不是所有的法案都能在一读阶段进行一般性辩论，只有比较重要的法案，并需要经元老院建议或经一个党团抑或5%以上的议员要求才可进行辩论。

联邦议会立法的一般性辩论受到一系列规则的约束。第一，在发言时间上，议员只有在议长宣布议题后才可发言，而且应在发言前获得议长的准许；议员的发言受到时间的严格限制，超过规定时间将被终止发言。第二，在发言顺序上，第一轮辩论首先由法案提出方对法案作简要说明和论证，尔后反对方进行驳斥；此后各轮由提出方和反对方照此次序轮流发言。第三，在发言方式上，议员禁止照念事先准备好的发言稿，但可以使用一些便条；议员可在专门设置的会议厅发言席发言，也可在发言人自己的坐席上发言。第四，在发言内容上，议员的发言应始终保持与正在辩论的议题相关，不得离题；发言不得使用粗暴性、侮辱性和诽谤性等语言。

针对某一议题的一般性辩论，赞同方的任务是论证法案的合理性、必要性和可行性以卫护法案，反对方的任务则是揭露法案的弊端和不利后果以否定法案，但法案的政治重要性一直是辩论的焦点问题。当然，德国联邦议会一般性辩论目的在于感染民众，而非说服辩论对手，也即此时辩论所面向的是“窗户外面”。因此，无论议员在一般性辩论中的言辞对抗多么激烈，由于受议会党团纪律的约束，他们往往不会改变先前的观点。为此，有学者指出，“联邦议院就政府提案的基本价值进行辩论多半是象征性的。……这些辩论很少能影响表决结果。”［8］（P436）总体看来，一般性辩论对于法案本身的实质意义不大，原因在于议员发言的内容过于宏观，缺乏具体指向，但一般性辩论却为议会各党团公开阐述其对法案基本态度的提供了机会，也为与法案存在利害关系的各群体间的立法博弈进行了动员。

（二）逐条辩论

逐条辩论是指议员针对法案每一条款及其修正案内容的必要性、可行性和合理性进行的辩论。逐条辩论存在于委员会审查、二读和三读三个阶段，在规则设计上与一般性辩论大致相同，但辩论目的和具体操作与一般性辩论有所区别。

在委员会审查阶段，通常要针对法案的主要议题和政治观点进行逐条辩论。从理论上看，委员会逐条辩论是可有可无的步骤；但在实践中，它却是一个常有而且极其重要环节。当然，委员会的逐条辩论相对自由，目的在于达成共识。在委员会主席宣读法案各条款内容后，法案报告人、委员会成员或联邦政府代表都可针对条款内容表达其观点，并可提出形式性或实质性的修改动议。委员会主席在逐条辩论过程中要维持辩论秩序，本着客观和公正的态度，尽可能消除误解和解决分歧以实现达成共识之目的。在对某一具体条款辩论结束后，委员会要对提出的修正案进行辩论和表决，如果一项修正案被出席会议议员的简单多数通过，那么法案修正稿就会成为全院大会二读辩论的基础。

二读阶段的逐条辩论是法案审议和辩论的主要环节。一般而言，全体会议的执行主席只宣布对法案个别条款进行辩论，但若有5%以上的议员或一个议会党团提出动议，就可以对法案的全部条款进行辩论。逐条辩论为各党团在全院大会上对法案充分发表意见提供了机会，并允许不属于任何议会党团的议员个人提出修正案，而且议事规则为每个发言人均提供了十五分钟的发言时间。甘超英通过实证考察后指出，法案二读阶段的全体会议辩论体现出的更多是形式价值：“辩论似乎很激烈，但没有实质内容。不过这种辩论也不是没有毫无意义的，公众可以看到，各议会党团的政治立场是十分鲜明的，这也是政党政治的一部分和代议制民主的表现。”［3］（P289）

“在二读会，各党各派对法案的立场都已大致确定，若无修正案，或无反对意见，则法案交付三读会。”［9］（P188）三读阶段的逐条辩论主要针对二读所提出的各项修正案所展开。根据《德国联邦议院议事规则》的规定，三读在二读所通过的修正案印发议员的第二天后即可举行逐条辩论；若出席议员中的2／3同意，亦可以于二读表决结束之后进行三读逐条辩论。但在实践中，联邦议院常常在二读之后直接宣布启动三读程序，而不论二读中的修正案是否被采纳。此时，若一个议会党团或5%的议员联名对二读所通过的每项修正案提出再修正案，那么对再修正案也可进行辩论。

三、德国联邦议会立法辩论制度的评价

与美国式“强议会”（国会独立于政府的行政权力）和英国式“弱议会”（议会受政府的行政权力控制）两种模式相比，德国联邦议会具有混合性的特点。这也就决定了德国联邦议会立法辩论制度既能呈现出自身特点，也兼具了英国或美国立法辩论制度的优点和缺点。

（一）德国联邦议会立法辩论制度的特点

1．参议院的功能有限。虽然联邦参议院要在法案提交联邦议院辩论之前进行为期6周的讨论，但在实践操作过程中一般侧重于提出法案修改意见，很少出现激励辩论。这与《德国联邦参议院议事规则》对辩论的规定过于简略和参议院组成人员较少（69席位）难以形成辩论阵营有直接关系。

2．元老院协调意见分歧。在联邦议院进行立法辩论之前，元老院往往要在各议会党团之间进行协调，并安排辩论日程和确定一读辩论是否进行；除了对重要法案议题的辩论由各议会党团自己分配发言时间外，辩论中发言的人数和时间一般都由元老院确定。元老院的主要任务是调解立法辩论中的意见分歧、化解矛盾和减少冲突，保障立法辩论程序平稳运转和增进议会党团之间的相互理解。

3．议会党团辩论的前置。在德国，议会党团是联邦议院政治权力的中心和主要驱动力量，议会党团表现出来的高度统一是议员自我角色定位趋于一致的结果。［10］在联邦议院全体会议进行法案辩论之前，各议会党团实际上已经完成了对法案的辩论。议会党团通过反复辩论的形式以确保党团内部观点的统一，即使有个别议员持有不同观点，但基于党团整体利益的考虑，他们也会在议会全体会议的立法辩论中放弃自己的观点而接受大多数人的意见。

（二）德国联邦议会立法辩论制度的优点

1．辩论分工的明确性。根据德国《联邦基本法》和议会两院议事规则的规定，除外交条约进行二读以外，其他类型法案的审议均采用三读模式，而且法案三读程序中各阶段辩论的分工都比较明确，这一点从本文第二部分内容可以看出。此外，委员会审查被德国议会视为立法上一个极其重要的阶段，由于委员会人数较少，而且对某一类立法的专业基础较为深厚，因此辩论的充分性能够得以保障。“委员会的议事程序由委员会自定，大都采用二读制，但也有一读和三读者。第二读往往分成两部分，先为原则的讨论，次为逐条的讨论。在逐条讨论委员会可以提出修正案。”［11］（P221）

2．辩论内容的细致性。不同于英国的议论型议会，德国联邦议会更多地是体现工作型议会的特征，注重对法案具体内容的细致辩论。除了一读、二读和三读阶段要对法案进行辩论外，在一读和二读之间存在的委员会审查阶段也要进行多种形式的辩论，不同的法案要送到不同的委员会（如外交、内政、财政、劳动、司法、环境、家庭等委员会）进行辩论。“不管是否进行了辩论，在一读结束之后，法案都要送交到联邦议院的一个或多个委员会。……每个法案原则上都需要在相关委员会进行详细审议。”［12］（P90～91）

3．辩论程序的公开性。在德国联邦议院法案辩论的各个阶段，各议会党团和议员都是面向公众说明自己对法案整体或部分持有的态度，而且辩论后的表决一律公开进行，每位议员对法案所投的赞同票、反对票或弃权票都是公开的。“全院大会辩论的主要功能在于保障议会程序的公开性，这对于议会民主而言非常重要。”［12］（P90）德国联邦议会将其立法辩论程序主动置于社会的监督之下，体现了议会对社会大众的尊重和负责，也利于发挥立法辩论的公众教育功能。

（三）德国联邦议会立法辩论制度的缺点

1．程序设置较为繁琐。一方面，辩论前的时间分配程序比较复杂。联邦议院每项法案议题的辩论时间需经元老院中所有议会党团的一致同意而确定，如果在元老院中无法达成一致意见，则要由联邦议院举行专门的辩论会来确定。［13］（P346）另一方面，正式辩论程序也比较繁杂，法案一读、二读、三读和委员会审查阶段都可进行辩论，而且逐条辩论机制的设置严重影响了立法效率。

2．沦为党派斗争的工具。由于德国联邦议会中党派林立，相互斗争比较激烈，因此，议会立法辩论常常会成为党派之间利益争夺的手段，实现立法理性决策的目的难免会遇到障碍。戴克指出，当今德国联邦议会的立法辩论“总体上有点类似英国下议院的风格，针对各自的政党伴有公开的攻击、不断的打岔、嘘声、嘲笑、愚弄和抗议。”［14］（P60）施米特也认为，德国议会辩论在20世纪已经变得平庸陈腐且目的不明，“作为真正的辩论之特征的真正意义上的论证，已不复存在，取而代之的是在党派谈判中自觉算计利益和掌权机会。”［15］（P162～163）

3．为行政机关所主导。在德国，政府成员和议会多数派同属一个政党，“当总理与内阁就一项立法提案达成一致意见时，他们在立法过程中居于支配地位。……在第八届议会（1976～1980年）大约百分之九十的政府提案成为法律；相比之下，联邦议院自己提出的议案只有百分之三十五成为法律。”［8］（P434）立法辩论为行政机关所主导的现象明显违背了议会民主制原则，也与德国法治国的基本理念相冲突。

四、结语

对德国联邦议会立法辩论制度历史与现实的考察，主要目的在于借鉴其经验完善我国当前人大立法审议程序。众所周知，国外议会辩论已成为法案审议的基本模式，而在我国《立法法》文本规定和人大立法实践中，立法辩论均处于缺失状态，这无疑不利于立法质量的提高和科学立法的推进。当下，理论界提出的立法辩论中国化命题已为众多学者所认同，但尚需对立法辩论的基础理论、制度构造和实践运作等基本问题形成体系化认识。本文对德国联邦议会立法辩论制度演进历程的考察，旨在理清德国在不同的历史环境下如何通过制度建设使立法辩论更好地服务于立法实践，其在演进的过程中面临哪些问题以及如何克服这些问题对我国都有启迪意义，因为在立法辩论制度中国化的进程中我们也可能会面临相同或相似的问题。对当下德国联邦议会立法辩论制度构造的考察和评析，不仅能揭示出资本主义国家议会立法辩论制度所具有的弊端，而且能为我国进行制度的优选和整合提供引导。总之，立法辩论的中国化并不是一蹴而就的，因为制度的选择、引入、整合都需要知识、经验和技术的积累，这不仅需要立法机关正视立法辩论的价值和积极进行实践探索，更需要相关领域的学者勇于肩负起学术引导和理论创新的使命。

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