论南海U型线的双重法律属性

余 贺 伟

（1．河南司法警官职业学院 法律系，河南 郑州 450000；2．厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

南海U型线又称“南海九段线”或“南海断续线”。出于法律的严肃性考虑，本文采取“南海U型线”的名称。一直以来，南海U型线是我国主张主权和各种权益的主要证据之一。从上个世纪70年代以后，一些国家对我国的南海U型线提出质疑，甚至对我国南海区域的权益进行侵害。特别是菲律宾更是于2013年1月21日向国际海洋法仲裁庭单方面提起仲裁。菲律宾在提交仲裁中的诉求之一便是中国在《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的权利范围之外对“U型线”内的水域、海床和底土所主张的历史性权利与《公约》不符。菲律宾的所作所为违反了相应的国际法，侵害了中国在南海区域的主权及权益，但是，自南海U型线出现以来，其法律性质就一直存在模糊性，无论是官方还是学界都没有对其进行过解释。这也为某些国家通过各种手段侵害我国南海主权和利益找到了口实。基于南海U型线在维护我国主权和权益以及解决南海争端中的重要性，笔者认为有必要就南海U型线的法律性质进行研究。

一、南海U型线的由来

1935年4月，为反抗法国对我国南沙群岛部分岛屿的侵占，经过实地测绘，当时的中华民国海军测量局绘制出版了《中国南海各岛屿图》。之后由白眉初绘制而出版的《中华建设新图》中有了U型线的雏形。在这一阶段U型线的出现得到了官方的初步认可和确认。1947年由国防部测量、方域司绘制的《南海诸岛位置图》确定绘出了南海U型线，并作为1948年国民政府正式官方文件《中华民国行政区域图》中确定的一部分。［1］（P19）此时的官方文件中，南海U型线是由“十一段线”组成。而在其它版本的文献和地图中则有的为实线所标示，有的为虚线所标示，其中线段的数量也有所不等，最多的则是“二十五段线”，但是“十一段线”为官方所延续。［2］（P28）新中国成立后，在正式出版的地图上仍然延续“十一段线”的U型线。1953年在中越关系友好时期，由于中越之间就北部湾、东京湾两段达成某种程度上的共识，则在后来的地图中去掉了这两条线段，形成了现在的“九段线”。

南海U型线出现以来，相当长的时期内并没有引起其它国家的质疑。只是到了上世纪70年代，南海海域被勘探发现具有丰富的石油和矿产资源之后，一些国家出于某种目的开始质疑南海U型线，对我国领土岛礁进行非法侵占。我国自古拥有南海U型线内岛屿无可争辩的主权。因此，在研究南海U型线的法律性质时，必须明确南海U型线的出现不是我国拥有主权及主权权利的开始，而是对这些权利的确认。南海U型线究竟是什么性质，在没有官方明确解释的情况下，则需要通过U型线内岛屿及海域的历来性质来确定。

二、南海U型线法律性质的相关学说

在国内外的文献中，关于南海U型线法律性质的观点比较多，学者们依据不同的根据阐述自己的观点，有些观点之间分歧较大。总结起来主要有以下几种：

一是U型线为“海上疆域线”。有学者认为，南海U型线实质上起着“海上疆域线”的作用。其理由主要基于U型线出现时的情况，包括：（1）U型线确定于1947年，当时U型线的名称、绘制方法和标注方式与中国陆地疆界线的方式相同，都在未实际勘察确定边界的地方用线段表示，这符合我国绘制地图的一般做法；（2）U型线的确定与当时国际上通行的海上疆域划界的方式相同［3］（P204）；（3）当时的国民政府曾在其政府公文中明确表示该 U 线为我国“海上疆域线”。［4］（P37）持这种观点的学者主要有北京大学已故教授赵理海先生、国家海洋局陈德恭先生、厦门大学南海研究院傅崑成教授等。

二是U型线为“岛屿归属线”。有些学者认为U型线为岛屿归属线，意在表明线内的南海诸岛归属于我国，由我国行使主权。而线内海域的性质与U型线无关，是根据岛礁的性质以及领海、专属经济区、毗连区等相关规则来确定。其主要理由是：（1）通过相关文件分析，我国一直没有就U型线内的整个海域提出声称，只是主张线内的岛礁及其附近海域享有主权和主权权利；（2）南海海域之内岛礁众多，分布情况复杂且难以逐个鉴定，采用U型线将其全部囊括，以免损及领土主权，是最容易的做法。并且也符合当时国际上一些国家间的做法。持这种观点的主要有国家海洋局高之国先生、台湾学者俞宽赐先生、厦门大学李金明教授等。

三是U型线为“历史性水域线”。有些学者认为U型线内的水域应为中国的历史性水域，并认为线内水域的法律地位几乎等同于内水或领海的地位。该学说主要基于以下几点理由：“（1）1948年该地图公开出版后，没有受到任何国家的抗议和反对；（2）把线内水域声称为历史性水域，不违反1982年《联合国海洋法公约》第47条第1款的规定”［5］（P22～23）；（3）中国的台湾方面曾在其官方文件中表明：“历史性水域界限内的南海区域是‘中华民国’管辖下的海域，中华民国拥有海域内的所有权益。”［5］（P23）坚持这种观点的主要是台湾地区学者。

四是U型线为“历史性权利线”。有些学者认为U型线是一条历史性权利线，我国对U型线内的全部岛礁和水域拥有历史性权利。其理由主要是：（1）我国对南海U型线内的权利声称基于历史上的法律和国际惯例，而这些权利的形成早于现代公认的海洋法制度之前；（2）我国对南海U型线内的历史性权利形成之后相当长的时期内，没有任何国家提出反对。持这种观点的学者最早主要是已故海洋战略专家潘石英先生，但是从近年来的论文来看，许多学者倾向支持这种观点。

以上几种观点都在不同程度引起争议，且都有自身观点的不足之处。就第一种观点而言，“海上疆域线”之说虽然符合划出U型线的实际情况，但是海上疆域线本身就是一个陈旧的概念，意指疆界内的为一国完全主权下的领土，一国在此不分陆地和海洋行使完全主权。事实上，我国后来的声称及实践并没有完全行使主权。就第二种观点而言，“岛屿归属线”虽然确定了U型线内的岛屿主权属于我国，而线内的海域则根据现代海洋法制度来确定，但是这种观点无法解决在现代海洋法中没有明确规定的我国所享有的权利。如按照现代海洋法制度，我国无法对在低潮时仍然在海平面以下十几米的曾母暗沙及其他的一些暗沙、暗礁拥有主权。而事实上是曾母暗沙被认为是我国领土的最南端。就第三种观点而言，“历史性水域”线虽然符合《公约》的规定，但是把历史性水域等同于领海和内水，这和我国的实践做法不完全符合。同时历史性水域和历史性权利之间概念含义重叠。就第四种观点而言，“历史性权利线”虽然在某种程度上符合我国当前的实践，但是这种观点忽略了岛屿作为领土性质不同于海洋历史性权利的特点。因为历史性权利是适用于陆地还是海洋并没有明确规定，但是从现存在案例来看，多数是在解决海洋权益争端的过程中出现的。而我国拥有U型线内的岛屿的主权不仅仅只是历史上才存在的权利，而是基于历史和符合当代国际法的一直就存在的领土主权。因而，对于U型线内的南海诸岛的领土主权不能用历史性权利来声称，这样恰恰降低了我国对南海诸岛领土主权的合法性。笔者认为，在讨论U型线的法律性质时，应区分岛礁领土主权和海洋历史性权利的不同而进行阐释。这样U型线内的岛礁和海域都会符合当代国际法的不同规定。据此，南海U型线的法律性质应当规定为岛屿归属和海洋历史性权利线。

三、南海U型线是“岛屿归属线和海洋历史性权利线”的理论分析

在论述岛屿的领土性质和海域的历史性权利时都绕不开“历史性权利”这个概念，因此有必要对历史性权利有个简单的了解。

（一）历史性权利的概念和要素

历史性权利是依照国际习惯法产生的，其具体含义直至现在仍然没有具体确定。即使是《公约》也没有确定其具体内涵。一些学者认为，“‘历史性权利’一词表示一个国家对某一陆地或海洋区域的占有，所依据的权利通常并不来自国际法的一般规则，而是该国通过一个历史性巩固的过程所取得的。”［6］（P3）而有些法律辞书给出的定义是：“根据国际法的一般规则本来不属于一国，而由于该国在相当长的历史过程中反复主张并得到国际社会的默认所取得的权利。”［7］（P641）从定义来看，历史性权利强调通过历史过程取得，而权利的标的是陆地或者海洋区域。但是，历史性权利从最初到现在的适用则主要是处理海洋权利争端。所以其法律术语的出现则主要来源于国际海洋法规则，一般认为是源于《公约》中承认的历史性水域或历史性海湾的概念，是在这两个概念的基础上进行延伸，其所指内容比上述两个概念宽泛。经过与历史性水域或历史性海湾比较可以看出，历史性权利可以指相当于领海的权利，也可以相当于经济专属区、大陆架的权利，也可以指其他性质的海洋权利。从以上的论述可以看到，一般认为，历史性权利的产生隐含一个条件，即权利本身不存在而是经过历史的过程取得，这种权利是根据海域的不同情况而产生的权利组合状态。

（二）就南海问题而言，历史性权利适用于U型线内的海域而不适用于岛屿

1．岛屿归属属于领土问题，其受与领土相关的国际法支配

首先，领土主权和海洋权益二者存在紧密的联系，但是二者之间的联系最主要的是应符合“陆地支配海洋原则”。因而，在确定南海U型线内的岛屿归属时，只能用领土取得的习惯国际法和相关条约来完成，而不能依据海洋法规则来确定。其次，我国拥有南海诸岛的领土主权是在公认的海洋法规则形成之前，从时际取得来看，同样不能适用在海洋法规则产生后的历史性权利概念。再次，历史性权利的概念隐含了在权利形成之前并不存在权利的意思，而我国对南海诸岛的领土主权则在近现代国际法规则对我国产生效力之前就存在，具有领土主权的固有性，适用历史性权利的概念使得这种权利的固有性减弱，则不利于我们维护对南海诸岛的领土主权。

2．确定线内水域的法律地位则需要适用海洋法的相关规则

其理由主要是：（1）我国历史上不重视海洋权利，所以无论是在U型线的形成之前或者之后都没有将U型线内的海域作为领土或者领海行使完全主权。因而，我国无法证明该水域是领土。事实上我国只是在该部分水域行使主权权利，但是这种主权权利的内容不是完全符合领海、专属经济区、大陆架和毗连区所规定的内容。就我国南海区域所享有的权利而言，有些权利为这些制度所规定，而有些权利则属于这些制度规定之外。同时承担的义务也可能高于专属经济区等制度的要求，如承认该区域的航海自由等。所以，从这个方面来考虑，用内涵不确定但是确实为海洋法存在的历史性权利来主张更符合实际。（2）从海洋法的制定来看，《公约》在海洋权益的取得方面存在两个方面的作用：一是确认了先前存在的海洋权益，如内水主权、领海主权及其他历史性权利；二是创设了新权利，如专属经济区、大陆架及毗连区上的权利等。但是，《公约》同样规定，在创设新权利时不能影响历史性权利的存在。而我国对U型线内水域的权益是在海洋法公约规则确定之前就已经存在的权利，即历史性权利。（3）从（2）我们可以得出另外一个理由：依照《公约》规定享有的海洋权益与依照历史享有的历史性权利可以同时存在。因而，我国可以主张历史性权利，也可以主张专属经济区和大陆架的权益等，在《公约》没有涵盖的权利或区域，不影响我国在该区域的历史性权利。这也为我国法律所规定。同时这也很好地解决了根据《公约》我国无法享有海洋权益的低潮高地、暗沙等问题。

四、南海U型线是“岛屿归属线和海洋历史性权利线”的证明

（一）我国拥有U型线内所有岛礁的领土主权

我国对南海U型线内的岛礁享有领土主权，这是在U型线出现之前很长的历史时期内一直存在的并持续到现在。U型线出现之前我国就一直对该区域内岛礁行使主权。U型线的出现只是对主权范围的确认。

1．我国在近现代公认的国际法形成之前就拥有了U型线内的岛礁的领土主权

一是我国最早发现、命名并经营管理南海诸岛。据史料记载，我国在汉代就发现了南海诸岛。这在东汉官员杨孚所著《异物志》、三国时期吴国万震所著的《南州异物志》、康泰所著《扶南传》中有确切记载。而就命名而言，我国早在唐代就把南海诸岛命名为“涨海崎头”，唐宋以来直至元明时期，西沙群岛曾被命名为“九乳螺州”（又作“洲”）、“七洲”；东沙曾被命名为“珊瑚洲”；中沙群岛被命名为“石塘”；南沙群岛则被命名为“万里石塘”。清代则明确将西、东、中、南沙群岛分别称作“七州”、“南澳气”、“万里长沙”及“千里石塘”等。而我国最迟也在三国两晋时期已经着手开发南海诸岛。而到了唐宋元时期，我国就曾有人在南海诸岛定居的记录。二是我国从唐代开始已经把南海诸岛纳入行政版图实施行政管辖。南海诸岛唐代属于琼督府，宋代隶属于广南西路，而至元代则被完全纳入行政版图。明清两代被纳入广东省琼州府万州管辖。这在清代行政区域地图中都有确认。三是我国从宋代开始就曾派兵巡海防卫。［8］（P2～4）

我国作为国家存在有着几千年的历史，对领土有着丰富的治理经验，并在国家治理中形成了具有东方特色的处理国家问题的规则。就国家领土范围而言，往往是通过国人的生活居住、国家实施管理、建立行政机构等方式确立。这种方式在古代是获得相邻国家承认的。而近现代领土主权等国际法的形成和成熟则只有近300年的历史。中国接触并逐渐部分接受近现代国际法是在19世纪中后期的事情。在我国作为主权国家的历史没有中断的情况下，我国根据古代的领土取得规则享有某些区域的领土主权则应受到近现代国际法的承认。

2．依据近现代国际法我国一直行使南海U型线内岛屿的领土主权

事实上，我国具体接受近现代国际法是一个渐进的过程，没有确切的时间阶段，19世纪末20世纪初是我国开始接受较为明显的时期。即使是国际法规则有所改变的情况下，我国对南海诸岛的主权行使也一直没有间断。无论基于领土取得的原始占有、时效取得还是现代国际条约，我国都拥有U型线内岛屿的领土主权。

一是我国对南海诸岛的实际原始占有一直持续，原始主权一直存在。上文提到我国对南海诸岛最早命名、最早管理。即使在近现代国际法冲撞东方国际体系以来也一直如此。如最早关注南海诸岛的英国在其1868年出版的航海图《中国海指南》中就记载了中国渔民在南海诸岛活动的大量事实，并音译了我国海南渔民经常使用的《更路薄》中南海岛屿的名称。一战爆发之际，曾有日本人以探险之名考察勘探南海，发现并记载了中国渔民是这些岛屿主人的事实，并用中国渔民对岛屿的命名绘制在地图上。清朝在逐渐接受国际法原则过程中，遵循国际法规则对南海诸岛进行了主权宣誓。［1］（P15）当上世纪30年代，法国以无人岛屿理由侵占南沙群岛的部分岛礁时，中国政府向法国政府提出严重抗议，指出这部分岛屿仅只有我国渔民居住，当属我国领土。因而，除我国原始占有之外，再无其他国家占有。

二是我国对南海诸岛一直实施有效治理。这主要从以下几个时期来考察。清政府时期，政府就依据地理调整对岛屿进行命名、水纹地理勘测，建立行政管理机构，定期巡逻等。如1909年两广总督派新式海军巡逻南海诸岛，进行一系列行有效的治理活动。［1］（P16）清政府采取了行动保卫中国对南海诸岛的领土主权，如1907年清政府在得知日本人泽西侵占我国东沙群岛的情况下，采取向英日政府发出申明我国主权照会和驱逐侵略者的形式维护主权。［9］（P59）民国时期则成立机构加强了对南海诸岛实际控制和开发管理，1921年当时的中华民国政府军政府将西沙群岛划归广东省崖县；1925年北洋政府将东沙群岛划作海军军事区域，行政事务仍属广东省管辖。1933年法国侵占我国南沙群岛之时，民国政府成立由多部门参与的“水陆地图审查委员会”对南海诸岛命名、地图绘制、范围划定等做了大量的具体工作。抗战胜利后，国民政府于1946年7月成立地方方域司着手恢复对南海诸岛行使主权，1948年国民政府确定南海领土范围扩至曾母暗沙，确定了U型线内区域是我国的领土范围。同时国民政府还进行了巡视、勘 探 和 经 济 开 发。［10］（P33～34）新 中 国 成 立 以来，我国政府继续维护南海主权，加强南海U型线内岛礁和海域的管控和治理。首先，宣誓和保卫主权。1956年5月29日，当菲律宾对南沙群岛提出主权要求时，中国外交部发表严正声明我国的南海领土主权不可侵犯。中国曾就越南侵犯我国西沙群岛、南沙群岛多次发表严正声明。中国在1974年和1988年两次采取武力打击越南对我国西沙群岛和南沙群岛部分岛屿的侵占。［8］（P8）其次，设置政府加强有效治理力度。我国政府于1959年设立了“西沙、南沙、中沙群岛办事处”，1969年改称为“广东省西沙、中沙、南沙群岛革命委员会”，1979年后，改称为“广东省西沙、南沙、中沙群岛工作委员会”，1988年成立海南省之后，该机构改 由 海 南 省 管 辖。［1］（P19）2007 年 改 设 县 级市“三沙市”，2012年改设地级市“三沙市”。

三是我国对南海诸岛的领土主权得到了条约的确认。国际条约是现代国际法的主要渊源，许多领土的边界是通过条约确定的。上文提到，我国对南海诸岛的领土主权并非来源于条约，但是得到了条约的确认。这些条约主要是《开罗宣言》、《波茨坦公告》。1943年的中美英《开罗宣言》中宣告“日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”。1945年的《波茨坦公告》再次重申了开罗宣言的条件必将实施。根据上述条约，日本应将其于1939年占领的南沙群岛和西沙群岛归还于中国。“二战”结束之后，我国国民政府依据上述两个公约接收南海诸岛，恢复行使主权。1951年的《旧金山对日合约》规定日本必须放弃西、南沙群岛的权利。虽然我国政府不承认该条约，但是该条约对日本是有拘束力的。这在一个侧面证明我国对西、南沙群岛拥有领土主权。

（二）我国享有U型线内水域的历史性权利

对于历史性权利如何取得，学者有不同的看法，有学者认为历史性权利是建立在两个条件之上的，“一是国家长期地对于海域实施有效管辖，二是国际社会或有关国家对前项关系默示同意”。［6］（P4）还有的学者认为条件应“包括排他性国家司法管辖、长期控制、外国默认及沿岸国举证责任”。［6］（P4）就司法实践来看，国际法院在1985 年阿拉巴马与密西西比州界事件中，对历史性权利解释较为详细，法院认为形成历史性权利需要三个构成要件：“（1）对于水域，沿海国须行使管辖权；（2）管辖权的行使须具有连续性；（3）须有第三国的默认。”［6］（P5）1962 年国际法委员会《关于历史性水域（包含历史性海湾）的法律制度》的报告中指出了历史性水域应具备的要素包括：“主张历史性权利的国家应对该水域行使权利；该权利的行使应是连续地在一个相当长时间，并且已发展成为惯例；各国的态度，即为各国所承认；证明是基于经济、国家安全及其重大利益上的需要或类似理由而主张历史性权利。”［6］（P5）从较为接受的做法可以看出，其形成要有三个要素：对该水域行使权利；权利连续存在相当长的时期；为各国所承认。

我国享有海洋历史性权利主要基于我国对该水域一直享有权利并实施管辖，得到其他国家的长时期默认。主要基于以下几点：一是南海U型线内的历史性权利是伴随着我国对线内的岛屿行使主权而逐渐产生的。南海U型线内区域各种资源向来主要为我国开发利用，如这里是我国渔民传统打鱼作业之地，这从上文的论述中可得到证明。而线内区域是我国区域行政及军事管辖之地。从U型线的出现可以证明，上文提到，U型线最初是由中华民国政府海军测量局绘制，后由国防部测量、方域司编绘地图的最初用途是有助于军事防御和管辖。因而可以说U型线最初是军事管辖线，后附于中华民国行政区域图中，说明该线是行政管辖之线。所以。我国在南海U型线内除依照《公约》享有权利外，还可以享有的历史性权利包括：“对其中海洋各种资源管理、养护、勘探、开发之优先权利；保护与保全海洋环境之优先权利；科学研究之优先权利；以及航海、航空交通管制的权利”。［3］（P210）二是我国一直没有停止对南海海域行使权利。如U型线产生之前派人员和舰船考查、测量，以及U型线产生之后的军事巡航等。新中国成立之后，我国仍然沿用U型线作为行政区域图的一部分，并采取措施实施管辖。这在我国的许多政府文件中都提到过，如1974年1月11日，针对南越当局宣布将南沙部分岛屿划归其福绥省管辖，中国外交部曾发表声明称我国拥有南海诸岛无可争辩的主权，其附近海域的资源也属于中国所有。此后，我国在政府声明和文件中多次表明我国拥有南海诸岛附近海域的主权权利。同时，我国经常派遣科考船队在南海海域进行科学考察等主权权利活动。三是从U型线出现一直到上世纪70年代这几十年内，周围国家对我国在南海的历史性权利是承认的。因而，我国在南海已经形成了海洋历史性权利，并得到国际社会的承认。

因此，在说明了我国拥有了U型线范围内岛屿的领土主权性质和海域的历史性权利存在的事实之后，该线的性质就不言自明了。

［1］任念文．国际公法条件下南海诸岛主权问题的史地考证［J］．太平洋学报，2013，（12）．

［2］张 政．南海九段线历史地位和法律性质述评［J］．法制博览，2015，（2下）．

［3］傅崐成．南（中国）海法律地位之研究［M］．台北：123资讯有限公司，1995．

［4］赵理海．海洋法问题研究［M］．北京：北京大学出版社，1996．

［5］李金明．南海断续线的法律地位：历史性水域、疆域线、抑或岛屿归属线［J］．南洋问题研究，2010，（4）．

［6］曲 波．海洋法中历史性权利构成要件探究［J］．当代法学，2012，（4）．

［7］薛 波．元照英美法词典［M］．北京：法律出版社，2003．

［8］邢广梅．中国拥有南海诸岛主权考［J］．比较法研究，2013，（6）．

［9］陈天赐．东沙岛成案汇编［A］．西沙岛东沙岛成案汇编［M］．上海：商务印书馆，1928．

［10］许 浩，杨珍奇．民国时期维护南海主权是中国管辖权的延续［J］．太平洋学报，2013，（12）．