我国生态保护红线制度立法研究

李慧玲 王飞午

（湖南师范大学法学院，湖南长沙410081）

我国生态保护红线制度立法研究

李慧玲 王飞午

（湖南师范大学法学院，湖南长沙410081）

推进建立生态保护红线制度是保护我国生态系统的最低要求，也是推动我国生态文明建设的重要举措。2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》对生态保护红线进行了法律上的确认，为生态保护红线制度的建立提供了立法依据，但我国现行生态保护红线制度在立法上仍存在立法体系不完备、立法内容过于原则、法律责任不明确或过轻等几大问题。对于立法体系的完善，宜选择基本法与专门法并举的立法模式，在现有的环境保护法做出原则性规定的基础上，制定生态保护红线专项行政法规；在立法内容上，应规定生态保护红线制度的适用范围、生态保护红线划定的基本原则，真正将生态保护红线政策制度化、法律化；在法律责任方面，应明晰、强化违反生态保护红线制度的法律责任；在制度的实施方面，应引入环境行政公益诉讼，以保障该制度落地实施。

生态保护红线制度；立法模式；越线责任；环境行政公益诉讼

一、我国生态保护红线制度的缘起、理论基础与价值目标

（一）缘起与发展

“红线”一词最初起源并被应用于城市规划，它具有形象化的含义，规划部门批准建设单位的地块，一般用红笔圈在图纸上，因此被称为“红线”。红线即指不可逾越的边界线。随着人们认知水平的提高，“红线”的内涵也在不断地深入与发展，已经从最初的空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸［1］，如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了18亿亩耕地红线。2000年，国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，提出了划设重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区并坚守生态环境保护底线的要求，这应是生态保护红线思想的萌芽。生态保护红线的最早雏形是红线控制区，其也是在区域性生态规划中得到最早的体现。在我国，首次提出生态红线并得到实际应用的是2005年由广东省颁布实施的《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020）》。该规划提出了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的三线调控的总体战略［2］，将自然保护区的核心区和重点水源涵养区等区域划为红线，实行严格保护。之后，许多地方政府也纷纷效仿这一做法，逐渐采用“红线控制区”的概念，继而生态保护红线得到多方面的关注与肯定。2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）中指出：国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。这是我国首次以国务院文件形式出现“生态红线”概念并提出划定任务。2012年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发［2012］3号），确定了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。2013年7月，国家林业局启动生态红线保护行动，划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条红线［3］等等。2013年，习近平同志在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念［4］。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”由此明确了“生态红线”的划定将是今后国家全面深化改革的主要任务之一。

对生态保护红线做出系统技术规范的是2014年1月底由环境保护部印发的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南》（试行）（以下简称《指南》），这是我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。《指南》定位就是为国家生态功能红线的划定提供技术支撑，其适用范围是国家层面的生态功能红线划定，核心目标是保障国家生态安全。《指南》的主要内容包括：生态功能红线的定义、类型及特征，生态功能红线划定的基本原则、技术流程、范围、方法和成果要求等。

《指南》对生态保护红线的基本含义进行了明确界定，即生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。该定义将生态红线从单纯的生态空间保护领域延伸至自然资源和生态环境领域，使生态红线成为一个综合性概念［5］。这应被视为国家层面上对“生态红线”内涵与外延的权威界定，为建立系统、完备的生态红线制度奠定了基础［6］。

除了以上规定对“生态保护红线”提出明确概念或部署划定任务之外，还有一些政策文件和环保单行法，我们虽然未能在其条文中直接找出“生态保护红线”或“生态红线”的字眼，但内容却间接蕴含“生态保护红线”的基本内容，例如：《大气污染防治法》的第十三条、第十五条和《水污染防治法》的第九条中确立的污染物排放总量控制制度便是生态质量红线的重要实施措施之一；《水法》第四十七条、第四十八条中规定的用水总量控制和定额管理相结合的制度、取水许可制度，体现了水资源管理“三条红线”中的“开发利用控制红线”，《水法》第三十二条、第三十三、第三十四条及《水污染防治法》第九条、第十八条则体现了“水功能区限制纳污红线”。《全国主体功能区规划》与《全国生态功能区划》中确定的重要生态功能区与禁止开发区是生态功能红线划定的重要地域空间范围，是划定生态保护红线的重要技术依托。

令人可喜的是，2015年1月1日起开始实施的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条第一款对生态保护红线制度予以了明确规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”这是我国首次在环境保护基础法中对生态保护红线制度做出清晰的确认，将生态保护红线上升为国家法律层面，这充分体现了国家运用法律强制手段保护生态环境的决心，标志着生态保护红线由政策层次向法律制度的转变，其意义重大深远。

（二）理论基础与价值取向

首先，宇宙飞船理论和环境负载定额理论是生态保护红线制度建立的经济学基础。1960年，美国经济学家鲍尔丁（Kenneth E.Boulding）在“即将到来的太空船地球经济学”一文中，提出了宇宙飞船经济观：人类唯一赖以生存的最大生态系统是地球，而地球仅仅是茫茫无垠的太空中一艘小小的飞船，人口和经济的不断增长终将用完这一“小飞船”中的有限资源，人类的生产和消费废弃物也终将使飞船全部污染，到那时，整个人类社会就会崩溃。为了避免这种悲剧，人类必须转变经济增长方式，要从“消耗型”变为“生态型”、从“单程式”转为“循环式”。这一理论既是循环经济理论提出的基石，又是生态保护红线制度建立的理论基础，因为这一理论在强调实施循环经济的同时，它还要求既不耗尽资源又不污染环境，这正是生态保护红线中三条红线即生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线所要达到的直接目的。

受宇宙飞船理论的影响，在20世纪60年代晚期至70年代早期，容纳能力的概念被广泛用于讨论环境对人类活动的限制，用来说明生态系统和经济系统之间的相互影响，即生态环境的有限承载能力理论应运而生。承载力原本是一个物理学概念，本意是指物体在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷，具有力的量纲［7］，随着社会的发展、人们环境意识的提高，其逐渐被引入到生态环境领域。环境承载力又被称为“环境负载定额”或“生态系统的忍耐”，是指某一有机体在干扰或逆境的情况下，被容许生存的诸生理特征［8］。具体表现为，在特定的时期、特定的区域以及特定的环境状况下，生态环境对人类社会、经济活动的支持能力的限度。当人类的行为控制在此限度之内，它能够承载人类开采资源与利用能源的负荷，容纳、净化人类在生产与生活活动中产生的废弃物，并且能够实现生态系统的自我调节与修复；相反，当人类无视环境生态规律，特别是在生态环境脆弱区、敏感区进行无序的经济开发建设活动，超出其承载范围，生态系统则会遭受到严重的破坏，甚至引发生态危机。因此，有必要依据我国生态环境现状，做出生态环境重要性、脆弱性及敏感性评估，将人类的活动规范在环境承载限度之内，因为生态红线管理实质上就是承载力管理，生态保护红线制度正是通过对人类行为做出底线管理的方式从而确保我国生态环境安全。

其次，公平原则和保护优先原则是生态保护红线制度建立的法学和环境保护法学基础。法的公平原则体现在环境保护领域应包含两方面的内容：一是代内公平，二是代际公平。代内公平是指同一代人，不论国籍、种族、性别、经济水平和文化差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面，都享有平等的权利。而代际公平则指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。这一理论最早由美国国际法学者爱蒂斯·布朗·魏伊丝在《生态法季刊》发表的一篇题为《行星托管：自然保护与代际公平》的论文中提出。其后，在其著作《公平地对待未来人类》中重申。她认为代际公平由三项基本原则组成：一是“保存选择原则”，即每一代人应该为后代人保存自然和文化资源的多样性，避免限制后代人的权利，使后代人有和前代人相似的可供选择的多样性；二是“保存质量原则”，就是说每一代人都应该保证地球的质量，在交给下一代时，不比自己从前一代人手里接过来时更差，也就是说，地球没有在这一代人手里受到破坏；三是“保存取得和利用原则”，即每代人应该对其成员提供平等地取得和利用前代人的遗产的权利，并且为后代人保存这项取得和利用权［9］。由此可见，自然资源利用上线是“保存选择原则”和“保存取得和利用原则”的必然要求，它强调的是当代人和后代人之间所享受的生物物种或自然资源的量的公平；生态功能保障基线和环境质量安全底线则是“保存质量原则”的基本要求，只有设定科学的生态功能保障基线和环境质量安全底线，才会保存地球的环境质量，真正实现代际公平。

保护优先原则是新《环境保护法》第五条确立的一项基本原则，新法在明确规定保护优先原则的同时，在第四条中规定：国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。由此可见，经济社会发展与环境保护相比，环境保护是摆在第一位的，这就要求我们采取强有力的措施保护好环境，而生态保护红线制度是担当这一重任的基础，因为缺少了红线的划定，生态环境的保护就无从谈起。

与上述生态保护红线的理论基础一脉相承，生态保护红线追求的价值目标可定位为：维护我国最低生态安全，协调经济发展与环境保护的关系，实现人类环境公平。生态保护红线具有法律强制效力，从空间管控角度上讲，泛指不可逾越的边界或者禁止进入的范围，是指在生态文明建设中不可触碰逾越的底线，是维护我国生态安全的最低要求，是限制开发利用的“高压线”，维护生态平衡的“安全线”，也是维护国家生态安全的底线［10］。生态保护红线的划定，需要相关部门赴地进行实地考察，对拟划定红线区域进行生态服务价值功能重要性以及环境脆弱性、敏感性做出评估，核定该区域生态环境的最高承载能力，综合划定一定范围的空间红线区域作为不可逾越的边界线，在此红线边界线内，实行最严格的保护，该红线是底线、铁线和警戒线，是该区域生态承载能力的最高限额，是保障我国生态安全的底线，一旦划定，便具有严格的法律强制力，是坚决不允许因建设项目以及区域开发的调整而有所减少与变动的。

划定生态红线表面看似限制了资源的开发、阻碍了经济项目的建设，对人们的行为做出了诸多约束，从而影响我国经济的发展，但是实际上生态红线并不是画地为牢，划定是为了更好地协调好经济发展与环境保护二者的关系，在我国当前严峻的生态环境局势下，划定生态红线，是对我们人类开发利用自然的经济行为做出底线管理，从根源上限制和禁止的是各类无视自然环境生态规律、破坏污染环境、超过环境承载能力进行资源过度开采的与主体功能不相符合的不合理的经济开发行为，那些在红线保护区域内从事有利于恢复保护自然、修复治理环境的绿色合法产业以及符合主体功能定位、当地资源环境可承载的产业当然是国家鼓励和支持的。另外，保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是一种发展，所以在保护区内并不是禁止一切人类的开发建设活动，相反是允许人类进行与主体功能区相适应的活动，只要不使红线区域内的环境质量下降、生态功能降低、性质改变、面积缩小即可。因此，划定生态保护红线能够妥善处理好发展与保护的关系，切实落实2014年修订通过的《环境保护法》中新确立的“保护优先”的环境保护法基本原则，充分发挥利用各地区区域资源与环境优势，促进我国经济发展与环境保护协调发展，实现我国经济社会可持续发展的重要战略目标。

二、我国生态保护红线制度立法存在的问题

环境保护法的基本制度应是调整某一类或某一方面环境保护社会关系的、具有重大意义和起主要作用的法律规范的统称［11］。一项基本制度至少应具备系统性、具体化、直辖市性等法律特征。

然而，生态保护红线制度作为我国环境保护法的一项基本制度只在《环境保护法》的一个条文中做出规定，因此它既谈不上系统性，更无从说具体性和协调性，因而被广泛诟病。从总体上看，我国生态保护红线制度主要存在以下问题：

（一）立法体系不完备

正如上文所言，基本制度应由一系列法律规范规定。考查我国环境保护法确立的基本制度，大多在众多的环境保护法律规范中予以规定。如环境影响评价制度除在《环境保护法》这部在环境保护领域里起统领作用的基础性法律中予以规定外，我国还专门制定了一部法律——《环境影响评价法》，此外，还有《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等行政法规和部门规章，同时，环境保护的单行法律也对此予以了明确规定；又如排污收费制度，国务院专门颁布了一部行政法规——《排污费征收使用管理条例》，并在各污染防治的单行法中做了具体规定；其他如“三同时”制度、许可证制度、环境监测制度、突发环境事件应急预案制度等都在环境保护的基础法和单行法中予以明确，就是新设立的生态保护补偿制度都在2008年修订的《水污染防治法》中做出了明确规定。

综观我国“生态保护红线”的立法现状，我国尚未形成系统完善的生态保护红线法律体系，主要体现在：

第一，生态保护红线这一环境保护法的基本制度尚无一部环境保护基本法做出规定。这当然是由我国环境保护法体系本身的缺陷所导致。党的十八大就已把生态文明建设纳入我国“五位一体”的战略发展目标中，“保护环境是国家的基本国策”也已明确入法，环境保护法是一个独立的法律部门已成为法学界的共识，因此在环境保护法体系里应有一部由全国人大制定的环境保护基本法。但现行的《环境保护法》是由全国人大常委会制定通过，并非由全国人大制定，它不具备国家基本法地位，而我们充其量只能将其定性为在环境保护法体系里起统领作用的综合性基础性法律。显然，环境保护基本法的缺失无疑是我国环境保护法体系的一大败笔，也与当今社会发展趋势格格不入。考查环境保护立法相对完善的国家，无一不有环境保护的基本法，例如：美国早在1969年就有《国家环境政策法》，日本也有《环境基本法》，加拿大、瑞典有《环境保护法》，英国则有《环境法》，这些立法均为基本法［12］。部门法的基本制度理应在基本法中做出规定。

第二，生态保护红线制度的立法缺乏系统性和协调性。在我国，生态保护红线制度至今只有一部《环境保护法》用一个条文第二十九条冠以“生态保护红线”的命名，即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，更准确些说是生态功能保障基线这一条红线。按照《指南》的规定，生态保护红线应包含三条红线，即生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，那么，《环境保护法》有没有规定生态保护红线中的其他两条红线？应当说，环境质量安全底线在其中是有规定的，如第十五条、第十六条和第四十四条分别规定的环境质量标准、污染物的排放标准和污染物排放总量控制指标等实质上就是环境质量安全底线的规定，但自然资源利用上线却未在该法中予以明确。造成这一局面的一个很重要因素是：现行的《环境保护法》仍然是一部重污染防治、轻资源保护的非实质意义的综合法。对自然资源利用上线规定的缺失这不能不说是此次立法在微观层面上的系统性漏洞。从宏观层面看，有基础法的规定，却无单行法和专项法的支撑，各污染防治、自然资源和生态区域保护的单行法中尽管有关于污染物排放总量控制制度、用水总量控制制度等内容，但却未有明确的生态保护红线制度的规定，更没有其他专项立法予以明确。

（二）立法内容过于原则、抽象

由于我国现阶段并未出台国家层面的关于生态保护红线的专项立法，目前存在的关于生态保护红线的已有立法内容又太过简单、原则与抽象，《环境保护法》第二十九条仅为原则性、宣示性条文，仅规定国家在三类重点区域划定生态保护红线，实行严格保护，各级人民政府对于各种生态保护区域应当采取措施予以保护，严禁破坏。仅《环境保护法》一个条文的规定无法很好具体地指导实践中的生态保护红线的划定与落实工作，这必然导致执法、司法和守法者的茫然：（1）到底生态保护红线包含了哪些类型？是否仅包含该法第二十九条规定的生态功能保障基线这一条红线？（2）生态保护红线制度应包含哪些内容，如：由谁划定，如何划定，按什么原则或标准划定，划定和修订的程序如何，违反该制度应承担哪些责任，由谁进行监督等均未有具体规定。同时，该法也未通过明确授权立法的形式授权给其他相关部门进行专项立法给予解决，尽管环保部在2014年出台了《指南》，但它不是法律规范，不具有法律强制力；同时，技术指南无法涵盖制度所应具备的全部内容。从法律实施角度看，环境基本法的“统领”作用不可能仅靠自身的原则性规定自动实现，而必须依靠具体制度的构建与完善［13］。法律是通过设定权利与义务的方式来对人们的行为做出有效规范的，但是，这一条文为谁设定了权利和义务，设定了哪些权利与义务，我们似乎不得而知。

此外，就具有生态保护红线制度实质内容的环境标准的规定看，现有的规定也极其原则且滞后。我国现行环境标准多制定于20世纪八九十年代，由于以前控制水平较低，制定的标准也相应的偏低，现在已经不符合我国日益提高的环境质量要求；同时，我国一直未制定针对光、热、土壤等污染类型及其损害的标准，存在管制空白［14］。

（三）法律责任明显缺失或过轻

法律责任是法律规范得以顺利实施的有力保障，是对法律关系主体为或不为特定行为的消极性评价，具体表现为当权利主体滥用权利和义务主体拒绝履行义务时，其必须承担的不良法律后果，因此法律责任是与已有权利与既有义务紧密相连、相辅相成的，法律责任及其追究体现法律的强制性，从根本上确保各项法律制度得以有效贯彻实施。

尽管2014年《环境保护法》被誉为史上最严的环保法，是长了牙齿的法律，但仔细研究其关于生态保护红线制度法律责任的规定，发现仍存在以下问题：（1）有义务，无对应法律责任。在逾越生态功能保障基线方面，《环境保护法》第二十九条规定了生态保护红线制度，但却在法律责任一章没有对应的法律责任条文。在突破环境质量安全底线方面，该法第十五条规定了环境质量标准，并在第六条中规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，第二十六条中规定了“环境保护目标责任制和考核评价制度”，但当一个行政区域或一个流域没有达到环境质量标准时，应如何承担责任，承担哪些责任，法律却未做出规定，这也许是我国许多环境保护立法的通病。因为，如果一部法律只是规定你应当做什么、必须做什么、不得做什么、禁止做什么，却未规定违反这些规定所应承担的不良法律后果，这样的规定也只是一句口号，只是一纸空文。（2）部分越线法律责任明显过轻。《环境保护法》第六十条规定对超标排污或超重点污染物排放总量控制指标排污的行为，有关机关可以对其采取限制生产、停产整顿，甚至报经有批准权限的政府批准，责令停业、关闭，这一规定，对排污者本身而言，责任严厉，但对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员能否采取行政拘留，则未纳入在该法第六十三条规定的行政拘留的范围之列。然而实际上，“超标排污或超重点污染物排放总量控制指标排污的行为，情节严重，经责令改正拒不改正的”的行为与“违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的”的行为相比，其情节恶劣程度不分伯仲，但法律将后者中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员纳入实施行政拘留的范围之列，而前者却排除在外，这样的责任规定显然失衡。

三、我国生态保护红线制度化设计

《环境保护法》第二十九条的出台，预示着生态保护红线从公共政策开始走向法治化的轨道，但如何设计，应从以下几方面着手：

（一）选择科学的制度化路径

研究生态保护红线制度这一环境保护法新制度的制度化路径，必须先对我国环境保护法基本制度的现有路径进行考察。从总体上看，大致可分为以下几种：（1）基本法（或基础法）＋专项法律＋专项行政法规＋部门规章＋单行法律模式，如环境影响评价制度即采用这一模式。应该说，采用这一模式，是环境保护法中最重要，在环境保护中起着最基础性作用的基本制度。也就是说，采用这一立法模式，彰显了该基本制度的绝对重要性。（2）基本法（或基础法）＋专项行政法规＋单行法律模式，如排污收费制度便是如此。这种模式应适用于环境保护法中相对重要的制度。当然，随着环境保护税法的出台，《排污费征收使用管理条例》将会退出环保法体系的舞台，而代之以法律的形式。（3）基本法（或基础法）＋单行法律模式。相对而言，这种模式是基本制度立法模式中最简单的模式，它无须制定专项法律或行政法规，只需在基本法或基础法做出原则性规定基础上，在环境保护的单行法律中做出具体规定。我国现有的环境保护法基本制度大多采用这一模式，但这一种模式往往需要政府规章或规范性文件做补充。

从理论上讲，除上述三种模式外，基本法（或基础法）＋专项行政法规＋部门规章＋单行法法律模式也不失为环境保护法基本制度可以选择的模式，这种模式与上述第一种模式相比，没有那么复杂，也不会那么浪费立法成本，与上述第三种模式相比，没有那么简单而导致难以操作。

笔者认为，生态保护红线制度，作为环境保护法基本制度之一，宜采用基本法＋专项行政法规＋单行法律模式。

首先，需提高我国现行的《环境保护法》效率层次，将其升格为由全国人大制定的法律，其中对该项制度予以规定。此观点上文已详述。

其次，应制定一部专门的行政法规，可命名为：《生态保护红线划定与保护条例》。（1）一项制度是否应有专门立法，取决于该制度在制度体系中的地位，即该制度是否在环境保护中起基础性决定性的作用。生态红线划定的法律意义在于，它是生态安全的底线，超越这条底线将面临生态系统崩溃的危险；它是生命安全的底线，包括公众在内的生命和健康高于经济和一般性法律利益；它是法律责任的底线，破坏了这种底线就意味着承担严厉的法律责任，故不可越雷池半步［15］。随着人们对环境保护的认识从事后治理向事前防范与事后治理相结合的观念的转变，一项制度的事先防范功能就显得尤为重要。正如环境影响评价、排污收费或环境保护税等制度一样，生态保护红线制度的预防功能十分明显，三条红线无一不是对人们行为的警示，都是不可逾越的警戒线，它关乎生态安全，关乎人类发展的未来。因此，该制度应当有其专项立法，即制定一部专门系统的行政法规对所有生态保护红线的内容进行集中统一规制。也即在此部法律中，对我国生态保护红线的立法目的、任务、概念、划定的基本原则、具体的措施及保障、以及相关的法律责任等一一做出明确规定。（2）一项制度是否专门立法，在一定程度上受制于该制度自身的特点，即制度本身的复杂性、系统性。正如前文提及，生态保护红线包括了三条红线，生态保护红线制度应是由三条保护红线制度所构成的制度体系，即生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线的集合体。针对这一类复杂的制度体系，宜采用专项立法的模式。由于该制度尚未形成完全成熟的制度体系，所以不宜采用全国人大常委会制定法律的形式。

（二）明确红线划定与保护的原则

生态保护红线划定与保护原则，是贯穿于生态保护红线划定和保护的整个法律体系中的指导性原则，明晰原则是设计具体制度的关键一环。关于生态保护红线的划定与保护原则，我们可以在《指南》中关于红线划定的五项基本原则的基础上予以完善，即既要确定重要性原则、综合性原则、等级性原则、协调性原则、可操作性原则，又要以“保护优先、兼顾发展原则”作为其首要原则，同时还应将“管控结合、分级保护原则”作为该制度实施的一项重要原则［16］。

（三）合理安排红线的类别与级别

环境保护红线的分类框架决定了专项立法篇章的结构安排。对此，有学者提出构建“三维一体”的分类框架。该框架体系由环境红线在实际管理应用中的“三维”，也即环境要素、环保控制对象、生态系统构成，“一体”也即环境红线的理论分类“点”“线”“面”体系［17］。笔者以为，该观点有其合理性，但在具体设计上，可按以下分类框架进行设计：

第一类是生态功能红线。生态功能红线划定的范围包括：重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区和脆弱区。按照2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，重点生态功能区主要分布在限制开发区域和禁止开发区域。其中，限制开发区域国家重点生态功能区有25个，总面积386万平方千米，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型四个类型；禁止开发区域的国家重点生态功能区有1443处，总面积120万平方千米，其中规划生效后新设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园自动进入禁止开发的区域。陆地和海洋生态环境敏感区和脆弱区是指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感和脆弱的区域。包括自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、饮用水水源保护区、基本农田保护区、基本草原、森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区、资源性缺水地区等区域［18］。我们应在已划定的国家级生态功能红线区域的基础上适当扩大其区域范围。

生态功能红线从级别上看，可分为国家级和地方级，而地方级宜明确为省一级。这一则因为“红线”强调的是不可逾越，违者严惩，因此红线区域划定权限不宜过分下放；二则从我国环境标准的级别来看，无论是环境质量标准还是污染物的排放标准，地方标准均限定于省级标准。

第二类是环境质量红线，即环境质量安全底线，它是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。因此，体现在环境保护法领域里的环境质量标准、污染物排放标准、污染物排放总量控制指标等均为生态保护红线中的组成部分。其中，环境质量标准包括大气、水和土壤环境质量标准等。鉴于我国环境标准滞后的特点，我国应抓紧提出地表水环境质量标准修订草案并广泛征求意见，出台污染场地环境管理系列标准，研究修订土壤环境质量标准，配套制修订一批水、土壤环境监测、管理技术规范［19］。

显然，此类红线的级别宜确定为国家级和省级两级。

第三类是资源利用红线，即自然资源利用上线，它是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。包括能源资源的利用量、用水总量控制、耕地红线、林地和森林、湿地、荒漠植被、物种红线等。

就资源利用红线的级别而言，宜遵守国家划定的红线标准，层层落实。

（四）确定红线的划定与监督主体

“谁来划定”“谁来监督”是生态保护红线制度的基础性问题，它涉及划定主体、监督主体的确定。

生态功能保障基线的划定是一项技术性与综合性很强的工作，涉及水利、林业、农业、土地、海洋等多部门的利益，需要各部门的协调与配合，因此划定工作可考虑由环境保护部门牵头，划定主体部署到各个环境要素部门，他们之间既相互独立又相互配合，同时要注重相关技术部门的参与与支持。因此，国家级生态功能保障基线应由环境保护部牵头会同有关部门划定；而地方级生态功能保障基线应由省级环境保护主管部门牵头会同有关部门划定。

资源利用红线，主要涉及各种自然资源利用的总量控制问题，宜由自然资源的行政主管部门负责划定，如国土资源部、水利部和国家林业局等。

环境质量红线中的环境质量标准、污染物排放标准的制定和重点污染物排放总量控制指标的确定主体，我国立法已有规定，本文不再赘述。

监督主体不仅包括环境保护主管部门和其他依法享有环境监督管理职责部门，也应包括社会公众。《环境保护法》将“信息公开和公众参与”作为专章予以规定，足以可见公众参与在环境保护工作中的重要性。生态保护红线制度的实施离不开公众的参与，一则在于公众本身是该制度实施的义务主体；二则因为红线在划定之前应在一定程度上征求公众特别是有关专家的意见；同时，当有越线行为出现时，公众是最好的检举监督者。

（五）明晰、强化生态保护红线制度的越线责任

正如上文所言，《环境保护法》并未对逾越生态功能保障基线规定法律责任，因此有必要在生态保护红线专门的行政法规和单行法中规定越线责任，对其处以罚款，并责令停止违法行为，这应是违反该制度所应承担的必然后果。此外，地方性法规还可根据《环境保护法》第五十九条第三款的规定将其纳入按日计罚的范畴。

逾越环境质量红线的责任，如超标排放污染物和超过重点污染物排放总量控制指标的责任，《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等都已有规定，但逾越环境质量标准这一环境质量红线，我国立法却未规定其法律责任。环境质量标准和污染物的排放标准一样，同样具有法律属性，而法律属性的明显特征是强制性，违反法律的强制性规定，理应承担法律责任。《环境保护法》第六条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，这一规定不应只是一句口号，而应体现在法律责任中。也就是说，当一个地区的环境质量没有达标时，该地方政府及其直接负责的主管人员应当承担相应的责任。此外，对严重超标排放污染物和超过重点污染物排放总量控制指标排污的行为，除承担已规定的法律责任外，应对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员实施行政拘留。当然，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定，因此，我们只能通过修改《环境保护法》以强化这一行为的违法责任。

（六）引入环境行政公益诉讼

违反生态保护红线制度，既可以表现为行政管理相对人行为，又可以表现为行政管理者行为，如红线一旦划定，有关部门在划定的红线区域范围内违法审批或许可依法应禁止的对环境有影响的项目，而该项目一旦实施将会造成环境公共利益的受损。为避免造成现实的环境公共利益损失，可引入环境行政公益诉讼，即由法律规定的国家机关和社会组织以该做出行政审批或行政许可的行政机关为被告提起行政公益诉讼。只有这样，才能更有效地规范行政机关的行为，使生态保护红线制度落地实施。

四、结语

生态保护红线制度是我国2014年修订通过的《环境保护法》确认的一项新的环境保护法基本制度，该制度还很不成熟，因此，我们宜采取自上而下与自下而上相结合的方式稳步推进。一方面可以先由国家层面对生态保护红线的划定工作作出统一部署，先行探索，形成统一、标准化的环境红线划分技术指南，在现有的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南》（试行）的基础上，制定其他两条红线划定的技术指南，即《国家生态保护红线——环境质量安全底线划定技术指南》和《国家生态保护红线——自然资源利用上线划定技术指南》；另一方面，可以在有条件和基础工作较好的地方先行开展环境保护红线管理试点，鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态保护红线的制度化和法制化，为国家建立环境红线管理体系积累经验［20］。在总结地方经验的基础上，国家制定生态保护红线的专项行政法规，不断完善相关单行法，通过立法的形式规定生态保护红线制度的适用范围、生态保护红线划定的基本原则，明确红线划定与监督的主体，明晰、强化违反三类生态保护红线制度的法律责任，引入环境行政公益诉讼，真正使生态保护红线规范化、制度化，为生态安全提供法律保障。

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责任编辑：李富民

The Legislative Research on Ecological Red Line System in China

Li Huiling Wang Feiwu
（Law School of Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081）

Promoting the establishment of ecological red line system is theminimum requirements of protecting ecological system in China，which is also a significantmeasure for advancing the construction of ecological civilization in our country.It is gratifying to note that，the ecological red line has been legally confirmed in the revised Environmental Protection Law of the People’s Republic of China in 2014，laying a solid legislative foundation for setting up the ecological red line system.However，italso has several defects in our currentecological red line legislation such as the imperfect legislation system，the too abstract legislative contents and the unclear or light liability etc.For the improvement of the legislation system，it is appropriate to adopt the legislation mode that develops the basic law and special law.That is，we can formulate the special ecological red line administrative regulations on the basis of the principled regulations in our current Environmental Protection Law. On the legislative contents，the applicable scope and the cardinal drawing principle of the ecological red line system should be stipulated to systematize and legalize the ecological red line policies really.In the aspectof liability，liabilities to those who violate ecological red line system are supposed to be confirmed and strengthened.With respect to the implementation of ecological red line system，environmental administrative public interest litigation ought to be introduced to ensure its landing and application.

Ecological red line system；Legislativemode；Ecological red line liability；Environmental administrative public interest litigation

D 922.6

A

2095－3275（2015）06－0184－09

2015－09－18

李慧玲（1964— ），女，湖南长沙人，湖南师范大学法学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：环境法；王飞午（1991— ），女，江西上饶人，湖南师范大学法学院2013级环境法专业硕士研究生。