探索实行官邸制的路径分析

刘学民，林明哲

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

官邸制，是规定官员住房的一种制度。在国外，官邸制是一种相对比较成熟的制度，如美国的白宫、法国的爱丽舍宫、俄罗斯的克里姆林宫等都是世界范围内赫赫有名的官邸。官邸制并非欧美国家独创，我国在秦汉时期就形成了类似于“官邸制”的官员住房制度，此后，各朝各代大抵延续了这一做法，但在具体的政策实施中有所演变。

目前，在我国探索实行官邸制，既不能照搬照抄其他国家的官邸制，也不能生搬硬套我国古代的官邸制，而是要立足于我国基本国情，吸收、借鉴古今中外官邸制的经验教训，制定一套有中国特色的社会主义官邸制度。

一、探索实行官邸制的重要意义

第一，探索实行官邸制是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届三中全会报告指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化［1］。治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，而治理能力则是这一国家制度的执行能力。治理体系和治理能力是相辅相成的一个有机整体，是在动态中相互影响、相互促进的两个方面。作为国家治理体系的一部分，官邸制的探索实行将进一步完善我国的治理体系，从而推进国家治理能力的现代化进程。

第二，探索实行官邸制是全面深化改革、完善制度反腐的题中之义。探索实行官邸制是党中央全面深化改革，让权力在阳光下运行的一个积极探索。一方面，官邸制从法律层面规范官员的住房制度，将有效地遏制集资建房、低价买房、超标分房、违规租售等直接性住房腐败。另一方面，官邸制将倒逼官员住房信息的合理公开，进一步提升社会组织对官员腐败的监督能力，让间接性的住房腐败无处藏身。

第三，探索实行官邸制是加强党的建设、赢取民心的关键步骤。得民心者得天下，民心向背关乎着党和国家的生死存亡。以形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为代表的四风问题的出现，严重地损害了党和国家在人民群众心目中的形象，恶化了党群、干群关系。官邸制遵从中央反四风精神是一种实质性的政策措施。探索实行官邸制，可以有效改善党群、干群关系，是新时期加强党的建设、赢取民心的重要一部分。

第四，官邸制是完善权力运行制约和监督机制的重要一环。探索实行官邸制，是党中央强化权力运行制约和监督体系的重要举措，是健全预防腐败体系的一项制度保障。官邸制的探索实行，包含了以政府为主体的内部监督体系和以其他社会力量为主体的外部监督体系。首先，官邸制要求官员住房制度透明化、公开化，这本身就是加强政府内部权力制约的一种有效机制。其次，官邸制能有效动员政府、市场、社会组织和公民个人等全社会力量对官员住房制度进行外部监督。官邸制的探索实行，将使这些监督体系内外协作，形成一套有效的权力运行制约和监督机制。

二、探索实行官邸制的具体路径

探索实行官邸制，必须从我国的实际情况出发，提出可供操作的具体路径。

(一)明确适用范围，确定建造标准

第一，明确官邸制的适用范围。要确定官邸制的适用范围，必须结合我国实际国情。适用范围过小可能起不到预期的作用，适用范围过大则会产生巨大的财政负担。确立官邸制的适用范围必须与官员的行政级别挂钩，主要应参照国家尊严、工作性质、工作需要、利于廉洁等四大原则。

我国为官员提供的住房可分为官邸和公宅两类，官邸为单门独院，公宅为公寓楼。官邸适用范围可分为三类:一是中共中央政治局常委、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长;二是省、直辖市、自治区的书记、省长(市长、自治区主席)、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长;三是市、县(含县级市)两级的书记、市长(县长)、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。其他主要官员实行公宅制，具体适用范围为:一是除中共中央政治局常委以外的政治局委员、中央书记处书记、中央纪委副书记、国家副主席、国务院副总理、国务委员、全国人大常委会副委员长、全国政协副主席、中央军委副主席、委员;二是省、直辖市、自治区的党委常委、副省长(副市长、副主席)、人大常委会副主任、政协副主席;三是市、县(含县级市)两级的党委常委、副市(县)长。其余公务员一律不再提供官邸或公宅，享受社会统一标准的住房公积金制度。

第二，明确官邸、公宅的建造及配给标准。明确官邸制的适用范围后，就要根据官员级别确定官邸、公宅的建设面积及配给标准。结合各地实际，官邸应统一为两层小楼，单门独院，并带适当面积的前庭;公宅为高层非复式公寓建筑。根据入住官员职务级别高低，官邸、公宅建设标准可设定为:国家级正职400平方米、国家级副职300平方米;省部级正职220平方米、省部级副职180平方米;厅局级正职140平方米、厅局级副职120平方米，县处级正职90平方米、县处级副职70平方米［2］。根据实际需要，中央政府可制定统一的标准，明确各级官员官邸、公宅的装修及物品配给总额度，为其配备相应价位的桌、椅、柜、床、空调、冰箱等必需的生活用品。在官邸制的具体推进过程中，中央及各级地方政府也可根据实际情况对官邸、公宅的建造样式及物品配给进行适当的调整，但不得超出既定的建设标准及总额。

(二)调查住房现状，清理多占住房

调查分析官员住房现状是官邸制实施的前提条件。对官邸制适用范围内的官员，要对其公房占有状况进行全面调查，调查内容应包括官员占有、拥有住房的套数，住房的建筑面积，公有住房市场价、市场租金等。在官员住房现状调查完成之后，要对相关情况进行分析，之后根据既定的官邸、公宅建设标准，全面清理官员多占多购的公有住房。在实际操作中，可以设置一定的超标上浮面积。例如，对于拥有、占用一套公有住房的官员，在超标上浮面积之内的，应按公有住房市场价、市场租金补足超标面积应付款项;对于拥有、占用多套公有住房的，按规定保留一套住房，并及时清退多占多购的住房。

(三)筹措专项资金，落实官邸建设

为了保证官邸制的有效实施，必须筹措官邸建设专项资金。官邸制专项资金应列入财政预算，主要由中央及各级地方政府承担。在官邸制建设试点阶段，由中央政府筹措专项资金，保证试点地区官邸、公宅的建设或购买。而在全面推广阶段，中央政府要根据试点阶段的具体成效，做好官邸建设的成本管控工作。官邸、公宅的具体来源应由各级地方部门结合本地实际，在充分考虑本地房地产市场的基础上选择房源。可以是对现有可用公有住房的再利用，也可以通过招标等形式重新修建官邸，抑或是按照当地房价购买或者租赁合适的住房。各级财政部门要按照科学化、精细化管理的要求，加大监管力度，确保官邸制专项资金的安全、规范、高效使用。

(四)制定规章制度，保障有效实施

实行官邸制需要制定完备的使用规章制度，以确保官邸制的有效实施。官邸制的规章制度应明确官邸和公宅的适用范围、建造标准、使用管理和所有权归属等问题。明确官邸、公宅的适用范围，是制定此规章制度最基本、最重要、最核心的内容，它直接涉及到官邸制的实施范围和管理力度，也是制定后续规章制度的基础。建造标准是指官邸、公宅面积的确定，主要根据官员的职务级别以及实际需要而相应变化。官邸的使用标准，涉及官邸的具体操作使用:一要确定官邸和公宅的管理机构，建立专门的机构总体负责官邸的修建、维护等工作;二要确定任职搬入、卸任搬出的具体程序和时限;三要对官邸制的专项资金进行管理。官邸、公宅的所有权归属也要明确，所有官邸、公宅的所有权归国家所有。

(五)选取政策试点，分层稳步推进

首先，要选取官邸制试点地区，分层稳步推进。试点地区的选择要在兼顾东西部地区以及不同层级城市的基础上，向经济环境较好、社会风气良好、地区房价稳定的城市适当倾斜。官邸制试点地区选择以后，要及时跟进、搜集各类反馈信息，评价试点效果，总结经验教训，分析存在的问题并积极寻求解决方案。试点结束以后，要根据官邸制的试点效果，吸取经验、总结教训，然后在全国范围内逐步推广。

其次，要自下而上、由点及面地全面推广。官邸制的探索实行是一项长远工作，必须有计划地在全国范围内逐步推广，不能冒进。自下而上是指官邸制的总体推进方向。虽然西方国家的官邸制主要限定在高层领导之间，但我国国情较为特殊，官邸制总体上可自下而上，从县(市)一级开始，探索总结后，根据实施效果再逐级往上推行。由点及面是指官邸制的推进过程必须分步骤、分层次地展开。鉴于我国南北、东西地区之间发展的不平衡性，官邸制可自东向西、自南向北因地制宜地逐步推进。

三、探索实行官邸制过程中应注意的若干问题

一是要探索实行有中国特色的官邸制。官邸制的推进实施应时刻保持中国特色，如实践特色、民族特色、时代特色等。首先，官邸制在实践中产生、发展，应该具备实践特色。其次，官邸制的探索实行可以将民族精神、传统文化融入其中，可以为探索实行官邸制提供智力支持。最后，官邸制是时代的产物，应顺应时代的潮流，具有鲜明的时代特色。

二是要全盘统筹，做好顶层设计。探索实行官邸制，就要结合我国具体国情，全盘统筹，做好顶层设计。一方面要在制度建设上全盘统筹、科学设计。要对官邸制实施的全部环节进行全面设计，针对可能或者容易出现问题的环节，进行科学、缜密的设计，不能漏掉、轻视某些环节。另一方面，要在时间规划上着眼长远、周密部署。探索实行官邸制是项长期工作，应在制定推进计划的初期做好周密部署，稳扎稳打、步步为营，切忌操之过急。

三是要完善配套政策，切忌单兵突进。任何科学有效的制度都不是独立存在的，都需要有相应的配套政策作为支撑，官邸制的探索实行同样需要配套政策的全面跟进。具体来说，官邸制的配套政策主要包括官员住房监察制度、领导干部住房信息公开制度、不动产登记制度、官员卸任补偿制度等内容。只有完善了配套政策，官邸制的实行才会又稳又快地推进。

［1］王红侠．深刻领会十八届三中全会精神．扎实推进国家治理体系与治理能力的现代化［J］．陕西社会主义学院学报，2014(2)．

［2］佚名．官邸制:中南海变短期“特供房”［J］．销售与市场(商学院版)，2014(1)．