市级政府推进社会保险服务均等化的路径选择*

陈泽文

(四川大学 公共管理学院， 四川 成都 610064)



市级政府推进社会保险服务均等化的路径选择*

陈泽文

(四川大学 公共管理学院， 四川 成都 610064)

社会保险既是社会保障制度的核心组成部分，又是重要的基本公共服务。市级政府作为介于省、自治区、直辖市和区(县)之间的一级政府，是推进社会保险服务均等化的重要力量，承担着政策落实、统筹实施、督导检查、创新机制等重要职责。论文通过对宜宾市案例分析，指出市级政府推进社会保险服务均等化必须稳妥深化社会保险市级统筹发展，积极强化社会保险基金监管力度，优化社会保险服务均等化制度衔接体系，不断提升社会保险公共服务能力。

社会保险服务；均等化；路径选择；案例分析

党的十八届三中全会指出：要建立更加公平可持续的社会保障制度。“社会保险作为一种风险分担机制，就是一种服务，是国家向劳动者提供的分担相关风险的公共服务。”[1]国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中也将社会保险列为九大基本公共服务之一。社会保险既是社会保障制度的核心组成部分，又是重要的基本公共服务。关乎基本民生改善和社会公平正义，社会关注度高、利益诉求多，具有“兜底”的重要保障功能，是实现基本公共服务均等化的重要保证。同时，“实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。”[2]公平性作为社会保险的本质特征，内在地要求社会保险服务覆盖范围的广泛性、参保机会的均等性、权利保障的均等性。但在具体制度设计和实际运行中，往往表现出城乡、区域、群体间享有社会保险服务的差异化、不均等。市级政府作为介于省、自治区、直辖市和区(县)之间的一级政府，是推进社会保险服务均等化的重要力量，承担着政策落实、统筹实施、督导检查、创新机制等重要职责。本文仅选取宜宾市为个案，希望通过案例研究分析为市级政府推进社会保险服务均等化提供有益的对策建议和路径选择。

一、社会保险服务均等化的内涵

社会保险服务均等化是基本公共服务均等化的重要内容之一，目前国内学界尚未对其进行专门界定。参考学者关于基本公共服务均等化的界定，石光(2011)认为基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。[3]柏良泽(2009)指出基本公共服务均等化就是基本生存和发展必要条件的均等化，呈现平均垫高效应，不是基本生存和发展状态的均等化。[4]项继权，袁方成(2008)认为基本公共服务均等化内含并要求基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点均等)，以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等)。[5]常修泽(2007)认为基本公共服务均等化的内涵可以从三个方面来理解：全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等；全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。[6]本文将社会保险服务均等化界定为：是以“公平优先、兼顾效率、保权增益”为价值追求，以健全基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险供给机制为重点，推进城乡、区域、不同人群间社会保险制度统一、标准一致、水平均衡，保障城乡居民公平、可持续地享有社会保险公共服务的动态过程。

二、研究方法与思路

本文采取单案例研究，设置了嵌入性单案例研究设计。“案例研究是一种实证研究，它在不脱离现实生活情况下研究当前正在进行的现象。”[7]在实证主义理论基础上综合运用文献法与访谈和问卷调查进行研究。在面对单案例研究，尤其是典型案例研究时，“在确定的情况下，是否有隐喻和典型的价值？典型案例超越任何形式以规则为基础的标准，没有标准存在的典型案例因为它集标准于一身。”[8]Alexander L.George et al.也指出单案例研究设计易导致“选择偏差或过度泛化的结果”。[9]面对单案例研究可能出现的偏差，可借鉴已有学者提出的建议，采取以下措施予以规避：对各种潜在的可能性进行充分的估计以降低选错案例的可能性；同时注意运用过程追踪程序和一致性测试的必要性，并在选择研究目标时需要进行多案例比较。对单案例进行内部分析，其中一种途径就是相合性检验(Congruence Testing)，旨在“基于对案例自变量的考量，检验所推测的因变量与案例实际结果是否相合”[10]。因而，本案例研究参考国内其他市级政府推进社会保险服务均等化的一般经验，通过“模式匹配”的方法来验证所选案例与一般经验之间的关系，以推导出可推广的对策建议。

三、宜宾市推进社会保险服务均等化的问题剖析与需求分析

(一)宜宾市推进社会保险服务均等化的问题剖析

1.社会保险制度碎片化，亟待整合

一是尚未实施新农保和城居保的并轨。2014年4月21日四川省人民政府发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》(川府发〔2014〕23号)，《意见》指出要合并实施新农保和城居保两项制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。目前，宜宾市新农保和城居保制度合并尚在政策制定阶段，还未实现政策落实，与职工基本养老保险制度尚未衔接。二是尚未形成社会保险与社会救助、商业保险的多元协同机制。限于部门条块分割、职能划分界限等体制障碍，未有效发挥三者的协同互补作用，尤其是医疗保险制度和医疗救助制度之间的协调和衔接有待完善。三是社会保险政策实施办法还不完善。社会保险政策实施办法不完善，使得区(县)间政策执行和理解上出现不一致。四是市级统筹未合理关切区(县)实际情况。由于实行市级统筹后区(县)所征缴基金要在当月如数上缴市上，势必减少区(县)金融机构存款额，一定程度上会影响金融机构提供的部分无偿服务，比如代发工资、网银转账手续费及安排人员辅助征缴等，相关结算费需进一步权衡。

2.社会保险尚未全覆盖，亟需扩展

宜宾市整体社会保险覆盖面仍有待提高，2013年全市职工养老保险和医疗保险征缴率分别为97.4%、99.1%，在四川省所有地市中仅属中等水平，养老保险征缴情况不及全省平均水平。同时，2013年，宜宾市基本社会保险覆盖率为73.4%。一是观念认识偏差导致社会保险覆盖面窄。受参保单位经济条件、劳动用工性质等因素制约，煤矿、建筑行业等劳动密集型及季节性较强的企业、小微企业参保扩面难度仍然很大，尤其是农民工群体参保率始终维持在低位。二是社会保险政策间的差异性待遇使城乡居民养老保险参保不高。随着社保转移接续办法的不断变更，居民与职工养老保险待遇的巨大差距，使得很多人在观望政策或选择职工养老保险缴纳。2010-2013年间，“新农保”农村户籍人口覆盖率分别为3.2%、9.3%、34.1%、35.9%，2013年全市城镇居民社会养老保险覆盖人数仅为10.27万人。三是经济运行下行影响参保面。因企业停产、破产、改制使社会保险中断缴费人数增加。

3.社会保险保障水平不高，有待提高

尽管近几年宜宾市养老金水平不断提高，但是养老金替代率却在下降，2010-2013年间，宜宾市企业职工养老金替代率分别为55.1%、52.5%、48.9%、48.1%，虽然高于同期四川省企业职工养老金替代率50.6%、48.1%、46.4%、43.7%，但整体水平已低于50%的国际警戒线。替代率下降意味着养老金的保障水平也相应贬值，退休后生活水平会出现较大落差。同时城乡居民养老保险保障水平也较低，难以维持基本养老需要，2014年城乡居民养老保险基础养老金从55元提高到了60元，与职工与居民基础养老金差距达到28.4倍。医疗报销水平、大病保障力度都较低。同时，在针对宜宾市674位居民的有效问卷中分析显示，认为当前社会保险存在的突出问题排名前四位的分别是保障水平低、服务水平低、覆盖人群少、政府投入少。

图1 宜宾市社会保险存在的突出问题示意图[2]

4.社会保险基金运行压力不小，亟待优化

虽然宜宾市已实行职工基本养老、工伤、失业、生育保险的市级统筹制度，但目前基金统筹层次与水平仍不高，尚未实现真正意义上的统收统支，留存区(县)的预留金实质上并未有效实现周转金弥补收支缺口的作用，使得社保基金运行压力仍下沉在区(县)一级，统筹效果待优化。同时，由于工矿企业(煤炭、硫铁矿企业等)较多，特殊的产业结构使工伤保险基金支付压力很大，宜宾市2012-2013年工伤保险基金结余率首次出现负值，达到-18.2%、-17.0%，远低于四川省平均水平，且呈扩大趋势。新《工伤保险条例》实施后，工伤待遇支付标准逐年提高，加上工伤事故发生率不断上升，使得工伤保险基金赤字风险不断增大，积累金逐年减少。而且，由于养老保险支付的刚性需求，回旋余地较小，2013年宜宾市城镇职工基本养老保险基金结余率首次出现负值呈-0.9%。

图2 宜宾市2010-2013年职工养老保险基金结余率示意图

5.社会保险公共服务能力不高，亟需提升

一是社会保险信息管理系统建设不完善。(1)社保信息管理系统软件设计存在严重缺陷。软件设计与社保实际经办工作需要严重脱节，操作困难。如补充医疗的收缴，未考虑已全部清算移交了的退休人员缴费问题等；通过交换平台所提交问题不能及时得到解决和反馈；由于社保政策每年更新变化很大，但系统更新严重滞后，影响社保工作顺利开展；新老系统同时并行操作冲突难以解决。(2)软件公司对区县经办人员培训不够，只凭简单操作说明难以解决经办过程中遇到的各种问题。(3)社保信息管理系统尚未实现市级统一，存在重复建设、浪费资源，社保信息公共服务终端尚未普及。二是社会保险服务标准化、规范化建设有待加强。社会保险公共服务标准尚未出台，社会保险服务公共评价体系还未形成。

(二)宜宾市推进社会保险服务均等化的需求分析

1.待遇提升：社会保险保障力的首要要求

社会保险的待遇支付水平是评估社会保险保障力的重要指标，直接关乎社会保险服务保障民生、维护公正功能的实现。针对宜宾市674份居民有效问卷的分析显示，对于如何进一步推进宜宾市社会保险均等化发展，居于前四位的依次是提高社会保险待遇水平，缩小城乡社会保险待遇差距，完善跨地区、不同险种间的转移接续，简化办理社会保险程序。由此可见，公众希望享有保障有力、城乡区域一体化、办理简单透明公开的社会保险服务。

图3 进一步推动宜宾市社会保险均等化发展措施示意图

2.养老保险：社会保险均等化的重点领域

按照国际上人口类型划分标准，65岁及以上人口超过7%，60岁及以上人口超过10%，就意味着进入老龄化社会。根据第六次全国人口普查数据显示：宜宾市常住人口中，65岁及以上人口为47.21万人，占10.56%；60岁及以上人口为68.73万人，占15.37%，均已远超国际标准值，宜宾市已步入典型的老龄化社会。“人口老龄化对养老、医疗保险基金支出需求不断增加，收支缺口逐步扩大。抚养比不断增高，未来制度运行存在着很大风险。”[11]伴随着老龄化程度不断提高，造成在职缴费人数增长缓慢，而需养老人员又却在迅速增加。宜宾市2010-2013年间，城镇养老保险赡养比分别为2.63∶1、2.65∶1、2.52∶1、2.35∶1，相当于每5个在职人员要供养2个退休人员，低于同期全国赡养比的平均水平。按照目前的宜宾市企业职工基本养老保险的运行情况来看，未来养老保险资金缺口巨大。针对宜宾市674份居民有效问卷的分析，城乡户籍的交叉分析显示32.37%、29.35%的农业户籍人口、城镇籍人户口均选择城乡养老保险均等化，居于首位。说明在坚持“次优”原则、重点推进的前提下，城乡养老保险均等化应得到政府重点推进。

3.多元路径：社会保险信息传播的重要启示

针对宜宾市674份居民有效问卷的分析显示，对于平时获取社会保险相关信息的主要途径，居于前四位的依次是通过网络查询，向亲友、同事了解，到街道社区、村委咨询，阅读宣传资料。由此可见，公众获取社会保险信息是以个体化信息路径为主，网络和身边的亲友、同事成为主要途径。而对于反映自身社会保险公共服务需求较为有效的途径调查，居于前四位的分别是向政府主管部门反映，通过网络反映，通过电视报纸，向社区、村干部反映。说明政府部门在社会保险利益诉求表达上占有重要地位，网络新媒体的发展对于社会保险信息的收集、推送和利益诉求表达提供了有效途径。

图4 获取社会保险相关信息的主要途径示意图

图5 反映自身社会保险公共服务需求较为有效途径示意图

四、市级政府推进社会保险服务均等化的对策建议

案例研究依据的是分析性归纳，“在分析性归纳中，研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的结论。”[12]针对宜宾市社会保险服务的问题剖析与需求分析虽并不能代表所有市级政府所面临的同一问题，但在社会保险制度设计主要源于中央政府主要规定，以及面对社会保险保障范围不广泛、保障水平偏低、老龄化严峻、人口流动性等共性问题，可以说，市级政府均面临着一些社会保险服务均等化过程中的共性问题。在对广州、成都、上海等其他城市社会保险服务发展文献资料的对比验证后，抽离出具有区域一般意义的问题与对策，旨在提出市级政府推进社会保险服务均等化的一些可借鉴对策建议。

(一)以“五险合一"为契机，稳妥深化社会保险市级统筹发展

一是积极落实“五险合一"统一征缴。细化统一征缴实施办法，做好前期历史遗留信息筛查、汇总，完善组织、制度、资金、人员跟进，形成保险基金征缴联动制度，合力推进“五险合一"征缴顺利实施。二是完善社会保险服务均等化的职能领导和机构整合。建立以市长(州长)负责制的市级社会保险服务均等化综合改革领导小组，协同发改委、人社局、卫生局、民政局、财政局、残联等部门，健全跨部门社保联席会议工作机制，统筹安排、解决跨部门社会保险服务制度和职能衔接。出台实施细则办法，实现卫生部门和人社部门、城乡医疗保险部门职能整合，推进城居保和新农保并轨。三是建设科学合理、可持续性的社会保险公共财政体制。公共财政资源的分配及投入方式直接影响甚至决定社会保险服务均等化的实现程度与保障水平。市级政府应坚持“尽力而为，量力而行"，强化政府社会保险服务财政投入负首责。着力实现社会保险基金的统收统支，建立基金风险预警机制，提高市级基金拨付效率；形成社会保险服务投入正常增长机制，推进实施按照地区常住人口安排社会保险服务支出，加强年度社会保险公共预算的编制，完善预算阶段落实目标责任制，尤其是确保养老保险金的保障，建立公共资源出让收益合理共享机制；充分考虑各项社会保险服务的受益范围、实施成本、运行状况以及基层自主性与积极性，合理划分事权与财权匹配。市级政府要主动调节县域财力差距，加大转移支付力度，着力提高县级财政社会保险服务的财力保障水平。四是做好农民工工伤和生育保险工作，全面落实统一农民工与城镇职工失业保险政策。积极探索建立农民意外伤害保障机制和覆盖城乡居民的生育保障机制。

(二)以“四维联动"为导向，积极强化社会保险基金监管力度

“在我国社会保险基金监管中，要建立协同监管体系，确立集中管理、集中监督和监管分离的原则。”[13]一是使行政、人大、层级、社会监管实现信息共享、机制互补、协同配合。完善行政监督的日常工作机制，推进行政机关跨部门社会保险基金协同监管机制形成，强化行政审计、财务会计等的定期审计检查。推进社会保险基金预算尽早向人大报告，形成人大代表、政协委员定期的社会保险监督问询工作，有效弥补层级监督力量的不足。强化上级主管部门对各区县社会保险工作的督促检查，增加人员配置与经费配备。落实社保基金监管委员会职能落实，充分发挥第三方监管的积极作用，发挥新媒体微博、微信、网络社区以及电视报纸广播的社会监督作用。二是完善社会保险基金运行情况的信息公开制度。设置公开目录清单，明确部门公开责任，推动社会保险基金预算公开，促进社会保险基金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。广泛运用各种媒介做好信息公示，为社会公众了解政府履行职责情况、监督社会保险基金收支活动提供重要渠道和基础保证。

(三)以“两险并轨"为抓手，优化社会保险服务均等化制度衔接体系

制度是一种规范，也是一种保障。“要加强制度建设，提升社会保险制度供给能力，尽快建立起能够有效促进社会保险体系自我完善、提升服务公平性的运行机制。”[14]推进基本公共服务均等化，要进一步加强社会保险服务制度体系建设，强化社会保险服务制度间的协同整合，形成社会保险服务均等化的制度衔接体系，促进区(县)、城乡、群体间社会保险资源的有序转移接续。

一是逐步在全市实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，强化长缴多得、多缴多得激励机制。2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利政策相配套。二是完善全民医保体系，推进城乡居民基本医疗保险制度整合，完善职工基本医疗保险与城乡基本医疗保险制度转移接续办法，尽快完善基本医疗保险报销和大病保险赔付通过一体化信息服务系统即时结算服务，优化异地就医联网结算服务。实现社会保险与劳动就业、社会救助、医疗卫生等之间的制度衔接，尤其是实现针对经济困难群体、残疾人群体等的社会保险与社会救助的制度对接，使得社会保险服务实施成效倍增。

(四)以“四化建设"为重点，不断提升社会保险公共服务能力

1.推进社会保险服务信息化建设

服务信息是社会保险服务实施的重要载体。尤其在信息化时代，要实现社会保险服务信息互动的大众化、多元化、信息化。(1)加强市、区、县、乡四级劳动与社会保险综合信息平台建设。劳动与社会保险综合信息平台应兼具服务事项办理和基础信息采集功能，将分散在劳动、人社等部门的各类劳动就业和社会保险信息向平台迁移或集成，完善平台建设和信息服务技术标准和规范，建立健全劳动与社会保险服务事项准入制度和指导性目录，实现“数据一次采集，资源多方共享”。(2)健全多元化社保服务信息推送与收集路径。完善市级社会保险服务主管部门网站建设，县级以下各部门要利用上级政府网站技术平台开设子站、栏目、频道等，建立信息发布责任制。加强网上政务大厅建设，方便群众网上社保服务咨询、预约、办理等，开发手机、平板电脑等移动终端应用软件服务，积极利用微博、微信等新媒介传播社保服务信息。(3)强化社保服务信息化设施与人员建设。完善覆盖城乡的社保自助服务设备配备、互联网、电话网、广播电视网的建设，方便居民通过电脑、移动终端、数字电视、电子公告牌、触摸查询台、社区信息亭等终端查询社保信息。加强对社保经办人员业务操作培训，使社会保险信息管理系统、业务经办系统、服务终端科学合理、方便快捷、不断优化设计操作。

2.推进社会保险服务标准化建设

标准是均等化的核心参数。“标准化作为加强科学管理、优化资源配置、规范工作流程和提高服务质量的重要手段，对于实现社会保险公共服务均等化具有重要技术支撑作用。”[15]要紧紧围绕推进社会保险服务均等化的阶段性目标，充分考虑市州当地市情与社情民意，科学合理制订社会保险服务基本标准体系，对各类标准体系实行清单式管理，明确社会保险服务项目、服务对象、保障标准、覆盖水平四个维度的具体要求，细化社会保险服务最低供给规模和质量标准，严格规范市(州)区县各级政府财政支出责任和部门职能履行职责，建立社会保险服务基本标准体系落实行政承诺制和责任追究制度。

3.推进社会保险服务便民化建设

市级政府推进社会保险服务均等化，必须坚持“过程控制、结果评估、及时反馈"的原则，突出过程控制与科学管理，将对各级人社部门服务供给评估与城乡居民需求评估结合起来，推进社会保险服务便民化建设，推进社会保险服务均等化质量的持续改进。(1)完善项目清单建设，推动形成社会保险服务均等化供给评估体系。健全社会保险服务项目目录清单、服务标准清单，规范、细化社保业务经办流程细则，实施业务流程经办清单制和责任制。设置社会保险服务均等化年度项目目标，落实项目目标部门分工责任制，进行年度部门考评和全市综合成效评估，有效监测全市社会保险服务供给质量。(2)健全多元调查机制，推动形成城乡居民社会保险服务均等化需求评估体系。基本公共服务均等化政策具有明显的“自上而下”性质，在推进基本公共服务均等化过程中要注意有效关注民众诉求，提升基本公共服务资源投入使用的高效性。以职能部门为单位，制订以部门服务项目为蓝本，以公平性、方便性、可及性为核心的社保服务需求问卷，通过问卷调查、入户访谈、群众座谈等形式广泛收集社情民意，重点了解民众最急需、最困难的社保服务诉求，发布部门年度社会保险服务民众需求调查报告。(3)健全评估反馈机制，推动形成社会保险服务均等化质量持续改进机制。评估本身不是目的，其最终目的是促进社会保险服务质量和水平的持续改善。对于年度社会保险服务均等化部门考评结果和民众需求调查报告及时向社会公示，建立“回应型”服务反馈机制。健全评估后部门服务整改机制和责任追究制度，当年整改意见要在次年社会保险服务均等化年度项目目标中予以体现。整改意见要层层落实部门一把手责任制，健全上级督办巡查与部门内部控制检查制度，推动社会保险服务均等化质量持续改进。

4.推进社会保险服务法治化建设

党的十八届四中全会指出要加快保障和改善民生、推进社会治理体制、创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善社会保障方面的法律法规。“社会保险法治的核心任务在于公民社会保险权的保护与实现，社会保险权的充分实现唯有依赖法治才能得到保障。”[16]要坚持以合法性为起点、以公平正义为重点建构社会保险服务均等化法治体系。

一是树立良法善治理念，在社会保险服务理念与行为方式、工作方法上牢固树立法治理念、体现法治精神。严格按照制度办事，积极回应百姓对于社会保险服务的合理诉求。二是健全社会保险政策的合法性审查。健全全市社保部门内部重大决策合法性审查机制，市法制办形成定期对市出台社会保险服务政策文件的合法性审查，市人大健全年度社会保险服务政策文件的合法性审查。三是科学规范社会保险政策文件的制定与出台。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为社会保险重大决策法定程序，健全政策草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。四是全面推进社会保险服务信息公开。“在社保基金信息披露中，要将(现收现付制的)社会统筹基金和(完全积累制的)个人账户基金进行区分公布。”[17]同时，加强对重大社会保险服务政策的解读，对一些涉及面广、社会关注度高或专业性强的社会保险政策文件，制定政策文本发布、解读和回应的联动方案，组织人社部门相关负责人、专家学者等进行同步解读剖析，增进公众对相关社保服务政策的了解。

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2015-02-15

国家社会科学基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”(项目编号：14ZDA030)；宜宾市十三五规划前期重大课题项目“宜宾市‘十三五'推进基本公共服务均等化研究”(项目编号：SSW2014-10)。

陈泽文(1989-)，男，四川大学公共管理学院硕士研究生。

F840.61；D632.1

A

1004-342(2015)03-14-07