标本兼治解决基站“建设难”

中国铁塔股份有限公司泰州市分公司 吴 凡

标本兼治解决基站“建设难”

中国铁塔股份有限公司泰州市分公司 吴 凡

如今，不管是通讯、还是旅游、购物、娱乐等需求都可以在一部小小的手机上迅速实现，手机已经成为人们生活的一部分，曾有人开玩笑说，不看微信，睡觉都不踏实。信号不好影响用户使用时，用户会投诉。可是，当运营商、铁塔公司欲在小区建基站改善网络信号时，用户又是另一番拒绝、抵制的景象，今年以来广东中山、安徽合肥、福建三明等地都发生了民众抵制建站，运营商和铁塔公司无奈之下公告拆除基站的事件。

笔者曾在运营商某地市分公司从事法务工作，遇到这样一个案例，某县分公司在一小区尚未建成时，即与开发商签订楼顶租赁协议。小区建成后在楼顶建设一座基站。后开发商将房屋悉尽售出，顶楼住户发现通信基站后，以未经其同意为由，要求运营商立即拆除，在协调过程中，住户竟私自拆除，造成周边地区的用户通信受到影响。

运营商经常陷入因信号弱而遭客户投诉，为加强信号新建基站却遭住户反对甚至抵制、拆除基站的尴尬境地。究其矛盾主要集中于两方面：一是住户主张自己对楼顶的物权，认为建设基站需经其同意；二是认为移动基站的辐射会对其自身健康造成损害。那么住户的主张是否有法律依据？如何有效破解目前小区基站无法建或建了拆的困境？

本文拟围绕上述两个问题，从综合治理的角度，探讨相关解决之道。

治理的根本:法律保障

业主主张楼顶的物权的依据主要是源于《物权法》以及《物业管理条例》等相关规定。《物权法》第七十条明确：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”“共有和共同管理的权利”成为业主对小区内移动基站建设许可的基础。第七十六条规定还进一步确定了业主对重大事项的决定权：“下列事项由业主共同决定：（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”小区业主根据此有权决定是否同意建设移动基站等。

此外，《物业管理条例》第十一条也规定：“下列事项由业主共同决定：（五）制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度。”第五十五条又明确：“利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。”上述规定亦可成为小区业主阻碍基站建设的法律依据。

而运营商、铁塔公司主张有权在小区楼顶建设基站的法律依据主要包括《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条：“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，……优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施……。”以及《中华人民共和国电信条例》第四十七条：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信移动

基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。”

就业主主张依据的《物权法》以及《物业管理条例》而言，虽说明业主拥有相关权利，但更表明建筑物屋顶应属于该栋建筑物全体业主共有和共同管理，而非顶楼业主专有，楼顶建设基站应当由该栋楼的全体业主按照法定程序共同决定，故顶楼业主无权拆除运营商、铁塔公司的基站。

《城乡规划法》虽规定“通信基础设施”作为城市基础设施以及公共服务设施，应优先设置安排，但因实践中规划部门对“通信设施范围”理解的偏差，影响了基站规划的落地实施工作。而实际上，无论是工信部下发的《关于推进电信基础设施共建共享的实施意见》，还是各地出台的推进通信基础设施共建共享的通知等文件，均将铁塔、杆路、基站、传输线路纳入共享范围，均说明基站和铁塔是通信基础设施的有机组成部分。

从法律的位阶来看，上位法优先于下位法，法律优先于行政法规，即在小区基站建设纠纷处理中应优先适用《物权法》而非《电信条例》，故要从根本上解决小区基站建设难问题，首先要完善法律规定。建议将来出台的《电信法》在立法上不妨借鉴国外在这方面的立法经验：美国1996年《电信法》规定，经营者要使用他人的土地或建筑物进行电信设施建设的,如果产权人是国家,即穿越公共基础设施的,只要政府批准即可,如果产权人是私人,必须经过产权人同意,产权人不同意或者补偿数额无法达成一致的,任何一方可以启动行政仲裁或法律诉讼,由此可以看出虽然美国在电信基础设施建设方面侧重保障产权人的权利,但为了保障通信事业的发展,同时也设立了相应的争端解决机制。

再来看看与我国法律体系有相似之处的德国是如何规定的,德国《电信法》第57条规定，除基础设施外，其他财产的所有权人不得拒绝电信业务经营者通过其财产进行电信线路建设、运营和更新。私人业主可以要求经营者补偿其因提供财产而受到的实际经济损失和临时性经济补偿要求。不难看出，该规定在保障通信发展与保护私有财产之间能够兼顾各方利益，实现公共利益与个人利益相协调的目标。

我国台湾和香港地区对于基站建设如是规定：台湾《电信法》规定，设置无线电基地台，可无偿使用公共用地，可有偿使用建筑物屋顶。因建设无线电工程的需要，对于田园、宅地皆得同行，建筑物应预留置放电信设备的空间，以利通信事业的发展。香港《电讯条例》规定，经营者在土地上设置与维护电讯线路时，应向土地所有人或使用人给予合理通知，并与土地享有合法权益者就经营者须支付的费用达成协议，如未能达成协议，应根据《仲裁条例》申请仲裁。

笔者以为，上述规定，根据我国国情以及基站实际建设情况，宜借鉴德国《电信法》的相关内容；与此同时，建议在《城乡规划法》中细化基础电信设施建设项目纳入土地利用总体规划和

城乡建设总体规划的内容，规定各方的权利、义务。只有法律先行，才能使运营商的基站建设具有充分的保障和依据，无需理会业主的不合理诉求。

当然，在现阶段，由于《电信法》等立法措施一时难以出台，此时，地方性法规或是政策性文件的制定显得尤为重要，目前，我国一些城市例如上海、江苏、福建等地相继出台了地方性政策文件，对通信设施的同步规划等做出了详细地规定；今年以来，各地区铁塔公司通过加强与地方政府部门的沟通，促成一些地区出台了类似文件，各地运营商、铁塔公司可借鉴相关经验。在缺乏政策依据时，运营商应提前做好规划，由本地通管局（行管办）主导，协调政府部门纳入城市建设规划，不过因为以往三家规划并不完全一致，所以协调难度较大，而铁塔公司的成立则使小区基站建设协调工作相对容易许多，目前在江苏徐州地区，铁塔公司已牵头完成了地区信息基础设施空间布局规划的编制。

根据现有的法律法规，并且便于实践操作，运营商、铁塔公司在现有小区建设基站，特别是楼顶站时，如能协调整栋楼业主，则应当与业主签订协议，如操作较为困难，则建议选择小区物业公司,同时给予顶楼业主适当补偿。与物业签订协议的原因，在于物业公司与业主委员会之间有物业委托服务协议，此类协议中一般都会授权物业公司对小区共有部位进行管理和维护，虽然该授权是以物业公司的义务形式而存在，但在一定程度上物业公司可视为共有部位的管理者和实际使用人，符合《电信条例》“应当事先通知建筑物产权或者使用人”的规定；从立法精神来理解，物业公司使用小区公共部位应当是出于维护业主利益的需要，而在小区建设基站的本意就是为了改善小区的通信服务，更好的服务小区业主；与此同时，在与物业签订租赁协议时，尽可能约定租金的用途，即租金用于小区公益事业，督促物业公司将租金用于为全体业主提供服务的场合，这样的约定能够满足《电信条例》中支付使用费的规定。此外，顶楼业主为直接受到基站影响的一方，在实际建设中，其通常为基站建设反对最强烈者，考虑基站后期维护的便捷性，出于公平原则，建议给予其一定的补偿。

治标的路径:消除疑虑

除了主张楼顶的所有权外，业主反对在自家附近建设基站的另外一个理由就是，基站辐射危害身体健康。而实际上我们国家制定的环境辐射标准要比欧美国家严格很多，《电磁辐射防护规定》与《环境电磁波卫生标准》中，明确要求电场强度需小于12伏/米，或者说功率密度每平方厘米小于40微瓦，而美国现有的标准是每平方厘米小于400微瓦，比我国要宽松10倍。但即便如此，社会公众对电磁辐射问题，可谓“谈幅色变”，甚至有一些媒体将其视为空中无形杀手，与输变电工频电磁场等混为一谈。即使在运营商出具环评报告后，业主也往往不予认可。分析其原因，一方面是基站建设环评的公信力问题；另一方面则是公众对电磁辐射缺少科学认知。

去年，江苏省环保厅专门下发《关于切实加强建设项目环保公众参与的意见》，要求建设单位在开展环境影响评价的过程中，应通过网站、报纸等公共媒体和相关基层组织信息公告栏等便于公众知情的方式，向公众公告项目的环境影响信息。这就要求运营商、铁塔公司以及政府部门及时向公众公开基站环评的信息，2009年，上海市新增设了数百座3G基站，上海市无线电管理局特意委托相关检测单位，对本市TD基站电磁辐射环境影响进行了多次分析评估，并将结果公布于众，消除公众对环评的疑问。此外，建议赋予基站所在地业主异议权，《上海市公用移动通信基站设置管理办法》实施细则规定“基站所在地业主或者物业对基站的电磁辐射有异议的，经营者应当向具有法定资质的检测机构提出电磁辐射检测申请。经检测超过有关标准的，经营者应当采取措施，将电磁辐射降至符合国家环境保护规定的相关标准以内。”如此一来，既保障了公众的知情权和参与权，更增强了环评的透明度和可信度。

电磁辐射知识科普，除了常态化的知识普及、宣传外，可开展体验活动，邀请有异议的居民亲自测量基站的辐射强度，以客观的数据、事实，给社会公众直观的感受，增加公众对基站的了解。

移动通信事业的发展，离不开基站建设，只有完善相关法律、法规等政策规定，使基站建设有法可依，才能从根本上保障基站建设的顺利开展；只有完善基站建设的环评程序，增加公众的参与度，才能使公众走出基站辐射认识的误区。