也谈深化农村信用社改革

孙润华

农村信用社改革不是一套客观理性、严谨规划的科学理论，而是一个纷繁复杂的长期实践过程。在此过程中，只有渐进试错、动态调适才来得更加有效。本文就孙双伦同志的《深化农村信用社改革四问》（下称《改革四问》，发表于《银行家》2014年5期）提到的农信社深化改革问题谈些看法。

加快深化改革不“等死”

当前不论是外部环境的变化、农村金融体制改革的架构设计还是金融市场竞争格局的衍变等，都反映出一个不争的严峻现实：留给农信社深化改革的政策机遇越来越少、抉择时间和腾挪空间日益有限，加快农信社深化改革已经没有犹豫和迟疑的资本。

外部环境变化进一步挤压农信社的政策红利和腾挪空间。首先，经济新常态催生金融新常态。经济增速的回落必然带来金融增速回落，靠“跑马圈地、扩量增容”的外延式扩张发展已难以为继。而且随着农村经济结构的优化和市场化改革的推进，相对于农村金融服务产品诉求的日益多元化，农信社传统的存、贷、汇“三板斧”式的业务模式越来越显得捉襟见肘。其次，利率市场化的推进对农信社有着更大的冲击。利率市场化虽不致于大幅压窄存贷款利差，但利差空间的变小却是毋庸置疑，靠扩规模吃利差的盈利模式将难以维系。最后，存款保险制度的影响。存款保险制度的推出往往给社会大众释放的直观信号是“银行特别是小银行可能倒闭，存款不再安全”，一些存款人为自身资产安全着想，可能会将在包括农信社在内的中小金融机构存款转存大型银行或其他投资，存款“搬家”流失现象不可避免。

我国农村金融改革不可能持续把农信社作为关注的焦点和改革的“宠儿”。诚如《改革四问》所讲，自2003年《国务院关于印发深化农信社改革试点方案的通知》出台以来，10余年的以农信社为重点的农村金融改革取得巨大成就，农信新体制全面运行并逐步完善，股份制改革方向确立，股权改造深入推进，农信系统已成长为拥有县域金融市场资源主要份额、支持“三农”的金融主力军。但是，由于金融本身的特性，农村金融作为金融体系中最薄弱的环节，农村金融供给不足的现象依然长期存在。

为拓展农村金融服务的广度和深度，推进农村金融服务缺失和服务水平低下问题的改善，农村金融改革的方向逐渐走向建立更加开放包容的竞争性农村金融体系。2006年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好地支持社会主义新农村建设的意见》，鼓励村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构发展;2013年11月，党的十八届三中全会提出“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”“发展普惠金融”，要求通过公平准入和监管、鼓励创新，加快中小金融机构的发展，建立多种业态和中小型机构并存的金融体系;银监会2015年监管工作会议对推进普惠金融发展和扩大民间资本进入银行业做出进一步安排，提出扩大民营银行试点范围，鼓励商业银行下沉機构网点，支持评级良好、管控能力强的城商行发起设立村镇银行，支持农业银行扩大“三农”事业部试点。虽也提出鼓励民间资本参与高风险农信社的重组改造，但农信社改革显然不再是“关照对象”和“关注焦点”。

农村金融市场竞争激烈程度显著提升，农信社（农商行、农合行）的市场地位越来越受到挑战。首先，多层次、竞争性农村金融组织体系的形成带来的压力。农信社（农商行、农合行）的竞争对手除了固有的农业银行、邮政储蓄银行、农发行外，一些城市商业银行和股份制商业银行也纷纷将服务重心下移，在县域设立营业网点，大量新型农村金融机构如村镇银行、民营银行、社区银行、小额贷款公司等等也纷纷成立和发展壮大。其次，传统银行业对现代信息科技的普遍应用和基于互联网的金融创新，通过ATM机、手机银行、电话银行等自助渠道可以不设立网点就能到农村地区开展业务、抢夺客户资源，农信社点多面广的物理网点资源战略传统优势大大削弱。此外，为了满足对正规金融服务难以覆盖领域的金融服务需求（主要是融资需求），各类理财咨询、投资顾问、投资担保公司等“灰色”和“黑色”融资机构及类似贫困村互助资金试点、农民资金合作社、农村资金互助合作会等带有民间性质农村信用合作组织的设立和发展，都给农信社的地位带来不小的冲击。

总之，目前农信社的政策优势日渐减弱，固有市场正被蚕食鲸吞，改革的最佳时机正渐行渐远，我们已经不能再用“不怕慢，只怕站”来进行自我安慰，不论面前什么样的困难和阻力，农信社深化改革的步伐只能加快推进，不敢再有迟滞，因为我们实在等不起。等，只能“等死”！

服务对象之问：继续姓“农”不脱“农”

支持“三农”是农信社深化改革应坚守的立身之本、发展之基。农信社一定要对自己的现状有充分的认识，对自己的优势和潜力、短板和缺陷有客观、理性的判断，这样才能够根据改革的深入、市场的变化，对自己的市场定位、发展战略做出因应调整和动态变化。“事欲善其终，必先固其始”。扎根农村、服务“三农”是农信社的固有生存根基和竞争优势所在，农信社服务“三农”的市场定位既是自身发展的必然要求，也是历史的必然选择。我国农信社60多年的发展实践表明，农信社只有顺应金融服务实体经济的本质要求，坚持服务“三农”的市场定位和发展方向，顺应农业农村经济发展的要求，持续加强和改进农村金融服务，才能实现和保持自身的持续、健康发展。那些一度“脱农”“离农”“去农”甚至“弃农”的行径都是舍本逐末、目光短浅的，只会使农信社的发展遭受挫折和倒退。

国家金融改革政策一再强调要坚守农信社服务“三农”的角色定位。2003年国务院提出要“以服务农业、农村和农民为宗旨，按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责’的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。银监会尚福林主席2013年6月27日代表国务院在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上报告我国农村金融改革发展工作情况时提出，“在保持县域法人地位不变的前提下，继续稳步推进农信社产权制度和组织形式改革，加快处置高风险机构，进一步提高对‘三农’的服务能力”。银监会在历年的农村中小金融机构监管工作会议上一再强调农信社服务“三农”的改革宗旨不能动摇，周慕冰副主席在全国农村中小金融机构监管会议上多次要求“农村中小金融机构要始终姓‘农’，绝不能再造一个农村资金的‘抽水机’”。

从金融竞争的现状和发展趋势看，随着城区金融竞争的加剧，银行业机构的“坐商”观念日渐淡化，“行商”意识越来越强，业务重心逐渐下沉，服务触角向县域地区、农村金融市场延伸，与农村中小金融机构抢市场、争客户的现象越来越多。如果农信社在自身综合经营管理水平和风险管控能力没有质的提升，不能充分满足自身具有绝对竞争优势的农村金融市场需求的情况下，却将更多精力投入自己不熟悉、竞争更加激烈、对金融创新产品和服务能力要求更高、具有更大不确定性的城区市场，且不说地方政府、监管部门、社会公众的意见和态度若何，其发展前景和竞争结果可想而知。“九层之台，起于垒土。”目前，农信社自身深化改革的重任在肩，农村金融服务的主力军地位日益受到挑战，还是先在狠练内功、提高自身综合竞争能力的同时，把当地市场精耕细作，将自身发展的根基打牢为好。

关于“三农”概念和内涵，个人认为应该用发展的眼光、实事求是的态度分析看待，而不能囿限于传统的“三农”范围自缚发展手脚。当前和今后一段时期，我国新型城镇化和城乡一体化已经进入加快发展的阶段，以人的城镇化为核心，产业和城镇融合发展，县域小城镇建设力度加大，农民市民化进程加快，工商企业向农村地区转移加速，以及伴随着这些变化需相应增加的公共服务和社会保障。这些都应该是农信社的支持范围，为农信社在当地的基础设施、产业支撑、住房保障、居民消费等方面提供了巨大的市场发展空间。农信社的信贷资金实力、产品创新能力和服务水平难以满足当地对信贷资金和金融服务产品的现实需求。至于文中所担心的“很难保证其不将资金投放大、中城市”，如果没有外部力量从“更高角度、更宽视野、更大市场”的立场考虑进而干预或影响农信社的经营决策，这方面的问题是不会出现的。

法人地位之问：稳定县域法人，发挥两级法人优势

目前不管是学术界还是实务界，相对一致的看法是：大银行不应光支持大客户，也应该支持小客户;小银行想攀富贵、找大客户，但大客户未必瞧得上小银行，小银行还是先做好小客户。实际上，随着金融市场的发展，企业融资方式选择正发生明显变化：“大集团向国际融资、大企业向市场融资、小企业向民间融资、新企业向私募融资”。使得传统的银行信贷受到挤压，正是迫于企业融资方式的多元化、金融脱媒和市场竞争加剧等因素，大银行才纷纷放下身段，挖掘培育中小企业和开拓农村金融市场。因此，各银行业机构中小企业金融业务取得快速发展固然与监管部门的号召有关，但更多是其自主决策、自主选择的市场行为。

中央要求，深化农村金融改革，要以服务“三农”为根本方向。2008年10月党的十七届三中全会提出“改善农信社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。”银监会强调保持县（市）法人社独立地位，“是提升农村金融服务水平的客观要求，更是深化农信社改革的基本底线，不能动摇”。为什么一定要保持县（市）法人地位的稳定呢？这是因为只有保持县（市）农信社的法人地位，才能切实把改革发展的重点放到县域法人機构上，从机构和业务两个层面做实县域。也只有确保其县域法人地位，才能更好地保障其真正贴近农民、贴近农村、贴近社区、贴近小微企业，做到对农村金融市场的精耕细作，综合推进面向“三农”的产品、客户和渠道建设，更好地支持农村产业经济发展，更好地支持城镇产业融合发展，更好地支持城乡一体化和城镇化建设。农信社深化改革的主线，应按照中央关于保持县域法人机构总体稳定的要求，积极推进股权改造，尽早完成县（市）级统一法人，加快经营机制转换，充分培育好、调动好法人机构改革发展的内生动力和活力。《改革四问》中提出的“农信社以更大区域为单位为法人服务‘三农’的力度会更大”与我国一些省市级农商行的发展事实恰恰相反（支持“三农”的力度不是增强而是减弱了），因为更大区域的法人机构“身板硬、眼光高”，决策层身处城区远离农村，农村金融市场业务笔数多、金额小、管理链条长、决策成本高，任何一个理性人都不会放弃眼前的城区经济而去专注于农村市场。我想，这也是高层为什么确定下一步农信社深化改革一定要“坚决保持县域法人地位稳定”和“坚持服务‘三农’的改革宗旨不动摇”。

不用担心农信社因资金规模受限难以满足企业资金规模的问题，因为企业如果真正处于良性循环、健康发展，随着其业务发展到一定规模和融资额度需求的增加，那时自然会有更多的城市商业银行、大型商业银行和股份制商业银行等闻风而动、群涌而至，争相提供融资服务。到那时，企业真正需要的也许是有银行朋友提醒它“保持头脑冷静，不要忘乎所以、冲动投资”。贷款利率高低问题，更多的是和风险程度以及信息不对称有关，从企业在不同银行信贷资金的可获得情况来看，与大型银行相比，恰恰是农信社决策链条短，贷款更易获得。

至于县域法人与大客户的对接、区域定位与开放式客户的需求、个体抗风险能力弱和信息平台建设等所谓小法人不能解决的问题，我想这应该是省级联社解决的问题。省联社应主动适应基层机构改革发展需要，从有利于防范化解农信社风险、有利于推动农信社改革发展、有利于提高农村服务水平的原则出发，“淡出行政管理职能，强化服务职能”，规范自身履职行为，加大资金融通、信息技术、产品研发等方面的服务力度，集中精力发挥好行业服务功能，通过专业化服务、企业化运作把自身改革成为利益联合、定位服务、专业高效的农信行业服务平台，使农信系统既拥有县域法人机构的机制灵活优势，又有省联社提供的大银行平台优势。

服务定位之问：继续当好农村金融主力军

是否将农信社打造成“社区银行”不应该成为讨论的话题。农信社还是要脚踏实地，继续发挥好农村金融主力军的作用。因为，目前我国对农信社的服务定位和西方的社区银行没有太多实质性区别。问题的关键不在于名字是否叫做“社区银行”，我们要“重实质轻形式”，把所谓社区银行的精髓吸收借鉴、融入实践，提升服务，真正达到“神似”而不是“形似”。长期以来，我们搜肠刮肚、苦思冥想，在词汇创造、概念创新等形式化方面的工作花费的精力、浪费的时间实在是太多了！不惟是近期较热的“社区银行”“影子银行”，还有诸如“科技银行”“文化银行”“流程银行”“智慧银行”等等不胜枚举，对各种概念领导、专家、学者争相给出专业解读、权威阐释，唯恐落伍掉队，一些专业监管机构、上级管理部门甚至在对一些词义的概念内涵没有完全弄清，就希冀“以己昏昏使人昭昭”，要求基层进行所谓试点创新，并且要尽快见到效果。到最后逼着基层不得不弄虚作假，做出一些创新型、概念式的跟风应景杰作，包装上档次、宣传升品位，实际上“新瓶装老酒”，一点新内容也没有。这种现象实际上只是官僚主义、形式主义在金融领域的作祟，其结果只能是折腾基层、取悦上层，于工作有害无益。

什么才是适合农村地区的金融产品和服务创新？诚如习近平总书记“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”。农村金融服务水平的高低、金融产品的得当与否，只有当地的消费者才有发言权。农信社是金融服务的神经末梢、营销前线，跟客户接触最直接、对市场的感受最真实——当然，其向上的信息表达未必准确完整。对基层如何对待上级指示，得当与否，我在此想引用一下吴官正同志在武汉工作期间到企业视察时讲的一句话，“领导到企业去，讲的话或作的指示，企业领导听一听，不要太当真，做主的还是你们自己”。盼望基层监管部门、银行业金融机构“莫为浮云遮望眼”，在各种媒体宣传、政策号召面前多保持一份冷静理性、淡定从容，不自乱阵脚，不盲目跟风。对任何的监管规定、工作要求，既不能不讲政治，“束之高阁，弃之不理”，也不能不加思考、盲目服从，被政策绑架、被上级束缚，到最后进退不得、无所适从。而是一定要吃透文件精神、把握政策机遇，融会贯通，改进工作，力求实效，让上级良好的工作意愿和政策初衷在基层得到充分体现。也建议央行、监管部门和作为行业管理部门的省级联社及派出机构等各方为基层金融创新提供宽松环境，鼓励探索、宽容失败，支持渐进试错、动态调试，保护和提升农信社自主創新的激情、活力和勇气。

推进道路之问：八音同奏筑合力

农信社的发展究竟是走政策性道路还是商业性道路，不应再有争论。目前不论是从宏观上国家对农村金融服务体系的规划设定、农信社经营的外部市场环境、还是农信社内部结构体系和经营管理性质，天时、地利、人和各因素，实在看不出农信社向政策性金融机构发展的可能性。至于解决贫困人口、贫困地区的脱贫问题，应该是各级政府考虑的事情，政策性业务的商业性代理按照有偿原则和市场规律交由商业性金融机构安排。

农信社改革是一项系统工程，牵涉部门多，挑战严峻、矛盾复杂，需要各方摒弃部门之见，淡看利益得失，齐心协力，八音同奏，方能达到期许的改革效果。但是，农信社改革近些年在一些地方进展不理想，主要是由于在改革过程中存在着激励不相容、信息不对称和责任不对等问题，导致形不成整体合力。比如一些单位对改革的不安全感重、抵触情绪大，要么敷衍塞责、推托不前，要么设卡使拌、掣肘阻挠，导致政令不畅、推进不力，出现“中梗阻”“肠梗阻”;一些部门跳不出固有的思维定式，不愿放弃部门权利和在位利益，认为改革最后“圆了别人的梦，革了自己的命”;一些单位和部门在推进改革过程中，彼此沟通不够，各行其是，各走其道，导致部门文件冲突、政策打架，基层无所适从;个别地方故意从部门利益出发理解甚至曲解农信社改革，导致改革偏离方向或者停滞不前。

要形成改革的合力，各方应加强沟通协作。银监会应及时向省级政府通报改革进程，提出意见建议;银监局、银监分局应加强对改革工作的监管推动，主动向当地政府汇报政策并出谋划策、建言献计，并与省级联社及其派出机构加强联系沟通;省联社应主动向监管部门汇报情况，积极协调地方政府出台支持政策，帮助基层机构制定改革规划;作为改革具体实施者的农信社，要增强改革的自觉性和主动性，做好基础性工作，争取各方理解和政策支持;作为地方政府，从维护一方社会稳定和区域性金融平安着想，理应虚心听取各方意见，全力支持农信社改革。

尤其需要指出的是，不论是银监局还是省联社，对农信社而言，既是监管者也是服务者，作为监管者的功能是给农信社设定改革不能逾越的政策底线和经营管理不能踩踏的风险红线，作为服务者的义务在于提供政策咨询和信息服务。总之，两者与农信社的关系不是上下级关系而是平行关系，作为监管部门的银监局和服务主体的省联社，应摒弃发号施令的做法，以平等身份积极为农信社提供服务，用自己的行为赢得基层农信社的尊敬。

农信社改革任务艰巨，除作为当事人的农信社自身的努力之外，更需要地方政府、监管部门、省联社及其派出机构等部门的积极支持。任何一个部门和组织，在农信社深化改革的过程中既不能漠然麻木、冷眼旁观，也不宜偏激贸然、随意解读，而应该保持冷静清醒、自爱自重，努力做一个敢负责任、勇于担当、理性务实、积极参与的建构者，多添加催化剂、多释放正能量，让农信社改革更加顺利畅达！

（作者单位：中国人民大学经济学院）