资金互助组织如何不触犯法律红线？

程京京 辛文玉 杨伟坤

自十七届三中全会提出允许有条件的农民合作社开展信用合作以来，农民信用合作组织一路高歌猛进。然而由于存在监管空白、法律规范欠缺，农民资金互助组织发展乱象丛生，如有的互助组织高息揽储，资金链断裂后社长跑路，造成恶劣的社会影响。2012年至2014年中央一号文件一再强调，加强引导农民合作社规范开展信用合作，并尝试对新型农村合作金融开展监管。如何不触犯法律红线、防范政策性风险也成为农民资金互助组织关心的头等大事。

金融压抑下资金互助成为解决农民信用需求的重要出路

随著农村社会经济发展，农民资金需求日益增加。以农信社为主力的农村正规金融机构难以满足农村资金需求的重任。据调查，农信社小额信贷普遍缺乏灵活性、业务办理效率低，难以满足农户的信贷需求。相比正规合作金融组织，农户更偏好在熟人中开展资金互助。目前在外部金融机构“输血”动力不足的情况下，“三农”发展的资金供给只能诉诸于农户自我的“造血”机制——资金互助。作为合作金融机构，农民资金互助组织实质是以合作制的组织形式为社员提供金融中介服务。它在较小的范围内，以社员相互熟悉和个人信用为基础，开展信用合作。据各地开展情况来看，农民资金互助组织以较高的贷款效率、灵活的贷款方式、因地制宜的贷款管理创新，能更好地适应、满足农民的融资需求。然而，由于法律法规、监管的欠缺，目前农民资金互助组织鱼龙混杂，资金互助组织的合规状况取决于主导者的法律意识和金融知识水平，这是制约农民合作社资金互助健康有序发展的瓶颈。

以成功的农民资金互助组织运作经验引领行业规范发展

农民资金互助组织如何实现涅重生？现以运作模式先进、业绩优秀的明星合作社——河北省盛源农民合作社为例，探讨资金互助的规范发展。盛源农民合作社坐落于顺平县高于铺镇苏辛庄村，该镇以废旧塑料加工为支柱产业，该社许多社员都通过家庭作坊开展废旧塑料加工，并且时常有周转资金的需求，为此2011年4月29日该社11位社员用20.1万元资本金在合作社内部发起组建资金互助部。在杜晓山、何广文、王曙光、周立等知名学者的指导和支持下，该社运作甚好，截至2014年10月底，该合作社成立了7个信息服务处，受益户分布8个行政村，共发展社员671户，互助金规模达2987万元，累计放出互助资金6985万元，累计放出881笔互助金，有效地解决了农民的贷款难问题。

盛源资金互助部严格坚持封闭性原则，互助金全部来源于村落社员的股金。其股金构成包含资格股、借款资格股、投资股、固定股和流动股五种。入社社员必须缴纳100元的资格股。而借款资格股为社员借款前需缴纳的5%的保证金，主要为了实现利益共绑。投资股是发起人为了资金互助部正常经营及获取利润而投入的货币资金和保留在互助部的利润，这部分资金有分红的权利。固定股是社员在资格股金外进行投资而增加的股金，单个农民或自然人认购股金总额（包括资格股）不能超过股本金总额的10%。流动股可以随时存入或支取。在收益分配上，资格股、投资股、固定股和流动股年底享受分红，但固定股年底分红时拥有高于流动股1%的红利。总体来说，投资股类似于发起资本金，主要用于抵御经营风险;固定股主要用于吸收风险偏好型社员的资金，抵御信贷风险;流动股主要为社员提供便捷的存取款服务，吸收风险厌恶型社员的资金。这三类股份的结合在有效扩大互助资金规模的同时，缩小了风险责任的范围，减弱潜在风险的社会影响。

另外，盛源互助资金只用于满足村落本社社员的生产或生活性资金需求，即社员借款应向所在村的信息服务处申请。目前，合作社有7个信息服务处负责人，加上11位合作社发起人，共18位理事会成员分别在放款风险金中放入5万元，以此风险金做担保，每人分别拥有5万元及以下资金使用申请的审批权。信息服务处负责人凭借村级熟人社会信息对称，可以独立审批5万元以下资金使用申请。相应的，如果理事会成员想拥有10万元及以下的贷款审批权，自己必须放入10万元的放款风险金以此做担保。此外，合作社还要求履行“两双”制度，即双人借款和双人担保制度，具体为借款者必须为夫妻或父子两人共同借款，且拥有合作社认同的两名担保人。由于审批人对申请使用资金社员都知根知底，再加上资金互助部对贷款额与借款资格股的杠杆管理和审批人的风险金担保要求，有效防范了社员的道德风险和逆向选择问题。三年多来盛源资金互助部严格执行银监会的审慎监管标准，设计了比较完善的资金使用申请和审查制度，采用独特的电话收息收贷方式，达到资金百分之百放到社员手中，百分之百收回的良好放款记录。

农民资金互助组织如何开展自律

在监管空白、法律不健全的环境中，如何有效规避政策性风险？资金互助组织须从自律入手。下文结合相关法律条文以及盛源合作社的成功经验，从以下几点来分别探讨。

扎深农民资金互助组织的“根”——“三农”

资金互助组织只有以服务“三农”为根本宗旨，才会抗住各种“不正”之风。此类“根系”的发展体现在以下几个方面：

不脱离农民。农民资金互助要以服务农户社员为宗旨，谋求社员共同利益。在资金来源与服务对象上，不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务。2011年实行的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》指出，未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。例如，盛源农民合作社的资金互助业务严格限制在农户社员内部。为此，农民资金互助组织只要立足于社员内部，不向社会不特定对象吸收资金，就可以有效规避非法集资嫌疑。

需要强调的是，农民资金互助组织一定要严格控制股份的多元化和非农股份的发展。江苏盐城等地合作社正是由于房地产资金的进入，造成资金逐利性增加，稍有风吹草动便可酿成资金挤兑的恶劣事件。虽然“合作社法”提出，农民成员至少应占成员总数的百分之八十，那么对于最大占比20%的非农社员来说，在成立资金互助部时他们的股份占比该做如何限制呢？《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《规定》）虽然明确指出，单个农民或单个农村小企业的持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10%，但是未涉及对非农股份占比的阐述。建议在法律不明确的情况下，资金互助组织最好不要引入非农股份。如果在发展初期资金短缺时不得已而为之，在控制单个非农社员股份比例不超过10%的要求下，对非农股份的话语权做严格限制，防止资金互助组织的话语权和信贷权脱离农民，步入正轨后，资金互助组织可以通过股权置换、股权赎回等方式消化非农股份。

依托农业。农民合作社需要在农业生产合作的基础上开展信用合作。目前农民资金互助组织发展模式多样化，大致来说有三种：一种是银监会正式批准的农村资金互助社。从2007年试点到现在，此类资金互助社全国共有49家，相对于中国七十多万个行政村数量，此类新型农村金融机构只是沧海一粟。第二种是地方政府和民政部门批准认可的农民资金互助社。目前安徽凤阳等地政府鼓励工商部门和民政部门为农民资金互助组织注册登记。然而大部分地区政府担心农民获得权利太多会对社会安定增加隐患，而对资金互助社采取不作为或取缔化解的措施。三是在合作社内部开展资金互助业务。这类合作社内部自发设立的资金互助主要分布在吉林、江苏、河南、河北、山东等地，大概有5000多家，在一些地区几乎每个乡镇都有一家。可以说，在当政者犹豫不决、多方权衡的思考中，前两类资金互助组织发展难以独挡一面。而第三种是基于农业生产合作上的资金互助组织成为趋势选择。就盛源农民合作社而言，在成立资金互助部之前，合作社也积极开展生产合作，成立了农业技术服务部门、农机合作部门和供销合作部门，如聘请农艺师开展农业生产技术指导、购买大型玉米联合收割机为社员收割玉米、开展粮食收购储藏和农资产品购销服务等。从政策导向来看，政府鼓励农民合作社开展信用合作，也是现在许多专家提倡的两社合一模式。可以看出，基于自下而上、从内部到外部的发展动力支持，依托农业生产合作的资金互助组织是时代发展的最佳选择。

此外，依托农业生产可以有效防止互助资金的非农化运作。例如，盛源合作社是在产业运作基础上，为解决社员生产流动资金的不足，而开展资金互助业务。两者的有机结合，可以有效的把农民的闲散资金引向农业和农村的发展，防止出现类似银行“抽血式”的农村金融服务。

扎根农村。农民资金互助组织的经营区域立足于县域农村区域。为了防止农民资金互助组织在发展初期片面求大求快，《规定》在设立区域上做了更加谨慎的要求——农村资金互助社应在农村地区的乡镇和行政村以发起方式设立。总体来说，农民资金互助组织要秉承立足于县域农村地区的原则，在积极利用熟人社会做好信贷风险防范的同时，服务好农村社会经济。

盛源资金互助部随合作社设立于苏辛庄村，其在附近行政村落成立了7个信息服务处，信息服务处在合作社的指导下，以村落熟人社会信息对称的条件下分别开展资金互助服务。然而据调查，有的农民合作社出现社员跨地区甚至是跨省分布的现象，那么其面对社员开展的资金互助业务是否也可以实现跨区域运作呢？目前法律上没有做明确的规定，但是本着谨慎原则，资金互助组织要以村级熟人社会信用為基础，防止信息不对称现象的出现。

做好农民资金互助组织的“本”——健全的信用资金管理

农民资金互助组织为更好服务“三农”，必须实施健全、高效的信用资金管理，实现组织的可持续发展。

加强风险管理，特别是流动性管理。据调查，农民资金互助组织包括盛源合作社负责人最担心挤兑风险。为有效规避此类风险，资金互助组织需要做的第一层防火墙就是加强现金流动性管理。合作社可以建立准备金制度，准备金可按照大于信用资金总额的20%提取。例如，盛源合作社建立了备付金制度，备付金率为25%，目前其库存现金和信用社账户上共有747万元的备付金来抵御挤兑风险。第二层防火墙就是，在信用风险管理上严格执行银监会的审慎监管标准。农民资金互助组织可以遵从《规定》对其在资本充足率、单一社员贷款额度限制、前十大户贷款总额、资产损失准备充足率等方面要求。例如，盛源合作社执行《规定》中的风险管理要求后，从纯利润中提取10%作为放款风险金，以抵御坏账损失。同时又要求社员借款必须缴纳5%的借款资格股，以降低放款风险。第三层防火墙就是在行业联合的基础上进行同业拆借。众多资金互助组织无金融牌照不能从人民银行获得再贷款，为此区域资金互助组织应尽快形成行业联合协会，调剂资金余缺。如日本各级农协通过自下而上逐级入股成立基层、县级和全国的农协联合会，各自在保持独立法人的前提下，实现生产和信用的再联合。

严格的贷款要素控制。包括设计完善的资金使用申请、放款审查、担保、利率等管理制度。在担保制度上，盛源要求资金使用申请者需要有两名合作社认可的村民作第一担保人，并且要求理事会成员以其放款风险金作第二担保人，进一步督促借款人信用履约。借款利率合理定价也是资金互助组织比较关心的问题。《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中规定，借贷双方协商的民间个人借贷利率不得超过人行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍。超过上述标准的，应界定为高利借贷行为。《民法通则》也作了相应规定。为此，资金互助组织一定要严格控制资金使用费用水平。盛源合作社在严格遵从法律的同时，为支持和发展种养业，实行差别化的资金使用费率，即种植业、养殖业、农副产品加工五万元以下贷款利率为10‰（月息）;个体工商户企业贷款利率为12‰（月息）。其资金年使用费用最高约为17.5%，远低于银行同期贷款利率水平的4倍即22.4%。

为实现资金互助组织的健康可持续发展，化解不确定的法律、信贷等风险，资金互助一定要抓好抓牢这个“根本”——不脱离“三农”和高效的信用资金管理，在取得良好的社会效益和经济效益时，为政府排忧解难谋求“三农”发展，为自己赢得更好政策支持法律环境。

基金项目：河北金融学院科研基金项目（JY201502）、国家社会科学基金项目（13CJY125）、河北省社会科学基金项目（HB13JJ068）、河北省人才工程培养经费资助科研项目（A201400264）、河北省高等学校青年拔尖人才计划项目（BJ2014073）

（作者单位：河北金融学院，河北省科技金融重点实验室，河北省科技金融协同创新中心）