底特律破产案对我国地方政府性债务管理的启示

陈伯明　裘华鸣

摘要：

中国的地方政府性债务始于1979年，随后地方政府性债务逐年增加，特别是2008年金融危机后，为了刺激地方经济，2009年的债务增速达到了60%。地方政府性债务对于地方经济的发展具有一定的积极作用，但是过快的增长也会给地方经济带来很大的隐患，特别是部分不当的投资非但不能给地方带来收益，反而给地方增加了还债的压力，而且也给中央政策调控带来了难题。从美国底特律申请破产的案例出发，通过剖析目前地方政府性债务的特点和形成原因，结合十八大三中全会提出的各项改革方案，探讨地方政府性债务的管理措施。

关键词：

底特律破产；地方债务；管理措施

中图分类号：

F74

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）02005002

2013年7月18日底特律因财政困难无法自救，根据美国《破产法》向联邦法院申请破产保护，这是美国历史上最大的市政府破产案件，底特律的破产原因主要由于其巨额长期债务无力偿还，这个案例让我们看到城市产业规划和债务对于城市发展的巨大影响。从我国经济来看，目前也到了转型升级的时候，虽然地方政府性债务对于当地经济发展具有一定的积极作用，但是过快的增长也成为威胁城市经济健康发展的隐忧。

1底特律破产案及原因

底特律是美国三大汽车巨头，通用、福特和克莱斯勒的总部所在地，被誉为“汽车之都”。在上世纪三十年代，底特律的汽车产量分别占美国和全球的80%和70%，到了五十年代，底特律位列美国第五大城市，全市约有90%的人以汽车工业为生，80%的财政收入来源于汽车产业。石油危机后，美国汽车业被日本汽车业赶超，同时由于经济全球化的发展所引起的汽车工业的产业布局的变化，导致底特律作为“汽车城”的逐步衰落。特别是2008年金融危机以后，美国汽车制造业遭到更严重的打击，克莱斯勒和通用都相继申请了破产保护，而福特也大幅裁员来渡过难关。汽车工业的衰落导致底特律的税收减少，而其他行业则因为政府决策失误，社会冲突等原因没有发展起来，终致底特律的经济状况一落千丈，城市长期债务难以偿还，走到了申请破产保护的地步。底特律破产案的产生原因包括产业的可细分为：

第一，产业的单一性。底特律80%的经济依靠汽车产业，产业的单一直接造成财政收入风险的聚集。第二，社会动荡和政府决策失误、腐败导致城市衰落。特别是1967年的暴乱导致了人才和资金的外流。第三，基础设施建设增加了负债，却没有得到相应的效果。底特律市政当局为了摆脱城市衰落的局面，也投入了巨额的资金进行基础设施建设和城市的更新改造上。但这些项目大多利用率低下，很多经营亏损，这些项目肥了开发商的腰包，为政治家创造了政绩，却没改善人们的生活，导致城市负债不断攀升。第四，养老金负债也是是底特律负债的一个重要方面。市政府对两个养老基金在退休金和退休员工医疗福利方面的欠款达到92亿美元。

2我国地方政府性债务状况和形成根源

中国地方政府性债务曾在弥补地方财政不足，推动地方经济发展中起到了重要作用。但随着地方政府过于追求GDP增长，严重依赖负债来进行投资建设，加上地方政府性债务运行中透明度不高，目前地方政府性债务占GDP的比重过高，给地方经济的进一步发展留下了严重的隐患。

2.1 中国目前地方政府债务规模

根据2013年12月30日审计署发布的全国政府性债务审计结果，截至到2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206，988.65亿元。其中，中央政府层级的是98129.49亿元，地方政府层级的是108，859.65亿元。另外地方政府还有不少或有负债，包括政府负有担保责任的债务26，655.77亿元，政府可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元。部分地方政府的债务率已经达到了一个非常高的比例，偿债风险极大。

2.2地方政府性债务的来源

地方政府性债务最早发生在1979年，有8个县当年举借了政府负有偿还责任的债务。随着经济的发展，各级地方政府都根据地方经济的需求陆续通过债务的方式来筹措资金，特别是1994年财税体制改革，分税制的推行和2008年全球经济危机时地方为了配套国家的四万亿计划，地方政府债务的规模日益扩大，增速加快。在2010年后由于国家对于地方债务的重视和警惕，地方债增速开始下降。

从地方债的来源来看，主要原因有三个：

第一，经济与社会发展需要。举借地方债的目的是为了满足地方经济与发展的资金需求，这是与地方经济的发展分不开的。从1979年起，中国经济经历了一个高速发展的阶段，在这个阶段中，由于地方基础设施建设等的需要，地方政府通过举债的方式来筹措资金，并通过从建设项目完成的收益和地方财政增长的收入中来归还债务。

第二，地方债快速增长是分税制事权与财权不匹配的产物。1994年中央为了解决中央财政收入不足问题，实施了分税制，重新划分了中央税，地方税，中央地方共享税，使中央取得更大的财源。分税制改革以后，财政收入占国民生产总值的比例上升，中央占财政收入的比重上升，中央财力得到了加强，保障了国家的基本建设的资金需求。但同时，由于在税制改革前，地方政府占了7成的收入，下降到了改革后的5成左右，导致地方政府的收入减少，而随着地方经济的发展，地方事权与财权不相匹配，地方政府通过土地财政和举债方式来解决这个难题。

第三，地方债务因地方政府政绩问题而恶化。在现行体制下，地方政府官员的政绩考核体系中，GDP增长占了很大的比重，这导致地方政府官员为了政绩等功利因素，来盲目追求GDP的增长。在我国GDP的增长主要是靠投资拉动，因此，地方官员为了GDP的增速，一方面靠招商引资来取得资金发展地方经济，另一方面，则通过举债等方式来求发展地方经济，刺激GDP增长，达到GDP短期快速增长效应。

从以上地方政府性债务产生的根源来看，这种债务的产生在拉动地方经济发展中起到过重要作用，但是，在目前地方债务增速过快的情况下，如果任由其继续膨胀，则有可能导致地方财政更加依赖土地财政，从而造成当地企业发展环境恶化，失业率上升，最终可能会导致财政收支缺口增大，影响到当地的社会福利和保障问题，严重的，可能会导致社会动荡。

3地方政府性债务管理措施探讨

3.1编制地方政府的资产负债表，建立透明的地方债务管理体制，提高地方债务管理的责任意识

要对地方政府性债务进行控制和管理，除审计署对债务问题进行专项审计以外，还必须建立一个长效机制来保证地方政府的债务问题得到规范。在专项审计的基础上编制地方政府资产负债表，将大量政府预算外收入，特别是土地出让金纳入预算管理，使地方政府的负债还款能力有一个客观的评判依据。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表”，为编制地方政府资产负债表的出台提供了政策保障。

3.2建立合理的政绩考核制度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。从十八届三中全会的决议来看，目前这种考核机制已经受到了中央政府的注意，也开始纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，并包括了新增债务等指标。但是由于目前地方政府性债务大多由地方融资平台等方式融入，而且地方在受到中央压力以后更注意采用隐蔽性的方式来融资，所以如何将隐蔽性的地方债务化为显性的地方债务，从而合理地建立考核指标，对于改善地方债务问题非常重要。

3.3加大采用直接融资方式，特别是债券方式来融资

目前可以参照国外市政债券的模式来发行债券解决地方政府负债问题。相对于银行贷款，信托等方式，发行市政债券比较透明，而且由于债券归还的约束比其他融资方式强，可以强化对于地方政府债务的约束机制。但目前新的预算法限制省级以下地方政府直接发债。

3.4建立事权和财权匹配的财政体制，解决地方收入来源问题

从中央和地方财政收入、支出来看，中央财政收入远高于支出，而地方则支出远高于财政，虽然中央通过转移支付方式来部分弥补了地方财政不足问题，但由于权力寻租等问题的存在，导致了中央财政收入的支出效率不高。2013年8月份开始，营业税改为增值税的“营改增”试点在全国范围内推开，导致地方财政收入可能会进一步下降。加上十八大三中全会更进一步明确要下放部分事权，如果不增加地方的财政收入，势必加剧地方财政收支的不平衡状态。因而，财税体制的进一步改革，改变目前地方和国家的分配比率，合理分配地方政府的财政收入，是解决地方政府性债务的关键。

4结语

从底特律破产保护案可以看出，产业单一，负债高企，城市缺乏与事权相一致的资金来源，是造成底特律破产的主要因素，虽然底特律也试图通过基础设施建设和城市的更新改造来改变城市的状况，但由于政府缺乏相应的规划及腐败，导致这些项目非但没有给底特律增加收入，反而导致底特律的负债进一步扩大。而我国目前新一轮的大规模的经济建设正在开展，由于建设所需的大量缺口，导致地方政府性负债急剧扩张，而前几年一直依赖的卖地模式由于地源减少，成本提高，并部分造成社会动荡，可能难以为继。因此，在十八大三中全会的指导下，通过打造透明的地方政府性债务支出，构建地方政府的资产负债表，在中央改革财税体制，使财权和事权相匹配的基础上，管理好地方政府性债务，使地方政府的负债状况与地方经济相匹配，促进地方经济的健康合理的发展，减少债务风险。

参考文献

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