协商民主：推进政府治理现代化的一种路径

王梅琳

（中共重庆市委党校，重庆九龙坡区400041）

协商民主：推进政府治理现代化的一种路径

王梅琳

（中共重庆市委党校，重庆九龙坡区400041）

推进政府治理现代化，是我们当前面临的一个重大问题。由于政府治理和协商民主具有共通性——它们既依托于方兴未艾的治理理论，又植根于多元社会的现实，充分表现了民主协商这一价值内核，因此，在打破政府治理面临的限制因素，如民主政治基础薄弱、公民社会发育不足、公民文化尚未成型等方面，协商民主具有独特的优势。由此，从协商民主这一关键路径入手，可以通过扩展协商民主的实践空间，完善协商民主的制度构造，塑造协商民主的协商文化来推进政府治理的现代化。

政府治理；协商民主；治理现代化；路径选择

党的十八届三中全会明确指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”［1］16这是中国共产党在重要文献中首次使用“政府治理”这一术语，政府治理由此进入我们的视野。现阶段，推进政府治理现代化存在多种路径选择。

一、路径选择的理论依据：政府治理与协商民主的共通性

作为一种新型公共管理模式，政府治理与传统的政府管制有着天壤之别。它强调在现代政治活动中，政府与多种不同的行为主体，如社会组织、企事业单位、社区以及个人等相互合作，通过多种手段和方式，规范和管理国家的经济、政治、社会、文化等事务，最终实现和增进公共利益。

而“所谓协商民主，指的是这样一种治理形式：平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”［2］102从定义可以看出，政府治理与协商民主存在着高度的契合。

（一）共同的理论基石：治理理论

作为一种理论范式和社会管理方式，伴随着新公共管理运动，治理理论在西方国家兴起。在很长的一段时间内，人们总是将它与“统治”一词交叉使用。20世纪90年代，西方学者将二者区分开来，自此“治理”成为一个具有现代意义的政治词汇。治理的定义纷繁复杂，其中最有代表性的是联合国全球治理委员会对其作出的定义：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”［3］23

政府治理内含着治理的特征，它强调了包括政府在内的多元主体平等、协调、持续地参与公共事务的过程，追求的是一种共享式的治理。同样，协商民主无论是作为一种理论还是作为一种实践，都是包含着治理的关键要素的。就过程而言，协商民主与治理一样，都强调互动的持续性。就行为方式而言，协商民主与治理理论都强调交流、对话、辩论、说服，而非强制压迫的方式。就目的而言，二者的内容都关涉公共事物和公共问题，旨在达成公共利益。就主体而言，协商民主并不对参与者的性质作出硬性规定，政府不是唯一的参与主体，只要与公共利益相关，参与者可以是多元的，这点与治理理论也是相同的。因此，政府治理和协商民主都是植根于治理的基础之上的。

（二）共同的现实基础：多元社会

改革开放以来，我国经济加速发展，社会稳步变迁。我们生活的社会日益成为一个具有多元性的复合体。具体而言，社会的多元化表现在以下几个方面：第一，多元化的政治主体要求多样化参与权利的实现。改革开放以来，多种所有制结构和多样化的分配方式，使政治主体日益多元化，为了实现自身多样化的利益诉求，人们的参与意识普遍增强。第二，多元化的利益诉求要求多样化公共服务的提供。在全面建成小康社会的新阶段，“不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求已经成为人们社会行为的一种强大的推动力”。［4］6伴随着不同阶层和群体间的利益诉求分化进程的加快，国家在多样化公共服务提供上也愈发捉襟见肘。第三，多元化的社会管理形式要求社会管理体制的创新。改革开放以来，我国农村和城市的社会组织管理形式发生了巨大变化，传统封闭的棋盘式社会管理模式日渐失效。同时，伴随着人口流动程度的增加，社会管理也出现了一些新的棘手问题，迫切需要我们在管理问题上采取新思路。第四，多元化的社会思潮要求政府治理能力的提高。当今时代，新兴媒体风起云涌，各种新的社会思潮层出不穷，人们的思想日益多元化，传统一元化的管理方式已不能适应人们思想多元化的诉求。

政府治理和协商民主的出现，都是在多元化的历史背景下，或者作为一种重构我国政府职能的改革思路，或者作为一种完善选举民主的路径选择，进入到我们的视野。

（三）共同的价值内核：民主协商

民主协商作为一种协调制度，强调的是一种民主式的协商。它的特点在于：其一，民主协商的目的在于凝聚共识。在多元化社会的背景下，要求社会全体成员在所有问题上达成一致，这几乎是不可能的。民主协商为我们提供了一个妥协与合作的平台，在这个平台上，参与者能够相互理解，换位思考，进而达成一个容纳每个人观点的协商结果。其二，民主协商的过程要求公开合理。在政治共识和公共意愿形成的过程中，民主协商追求的是一种严密、理性、公开的规范化、制度化程序，它要求协商主体在熟悉协商议程、内容和相关规定的前提下，在公共空间中公开地表达和证明自身的立场和观点。其三，民主协商的原则强调直接参与。民主协商“旨在追求一个人的人格受到尊重，每个人的声音及其理性观点得到尊重的公正社会”。［5］17因此，民主协商致力于使每个参与者直接参与其中，在交流、对话与论证过程中表达自己的真实偏好，从而保证协商结果真正代表参与者的价值诉求。

对于政府治理而言，其目的是最终达成公共利益，而达成公共利益需要使各方面利益诉求充分表达，通过协商的方式凝聚民意、达成共识。在运作过程中，政府治理追求的是一种建制化程序，强调主体在规范化的制度运作下，公开公正地参与公共事务的运作过程。在运行原则上，政府治理强调单一主体不能垄断全部权力，多元主体应直接参与、自主表达。由此可见，政府治理的价值内核在于民主协商。同样，协商民主虽然更多的是一种民主形式，但在其运行过程中，协商也是不可忽视的要素。而这种协商，契合了民主协商所包含的目的、过程和原则等。因此，协商民主也是以民主协商为价值内核的。

二、路径选择的现实依据：以协商民主打破政府治理面临的制约因素

我国正处在社会转型时期，新的矛盾和新的问题层出不穷。在全面深化改革的大潮中，政府扮演着重要的角色，因此，政府职能转变、政府治理现代化的推进迫在眉睫。但是，在政府治理变革的宏大实践中，要建立和完善适合广泛公共参与的制度框架，实现从一元封闭管理到多元开放治理的转型，从而形成多元主体共同参与的政府治理新机制，我们仍面临着诸多制约因素。在应对这些牵绊因素方面，协商民主具有独特的作用。

（一）民主政治基础薄弱对政府治理现代化的约束

毋庸置疑，政府治理本身蕴含着多种权威和多种责任的交相叠加，蕴含着政府与公民社会之间积极而有效的合作以达成共识。因此，民主政治所内含的民主、协作和妥协的精神是政府治理的前提和基础。

但是，“在传统的权威主义理念中，政府是无所不知、无所不能；政府的权力和权威来自于理性的授予，是绝对的、至高无上的，政府扮演的主要角色是对社会实施控制；政府是一个社会的唯一权力中心，社会必须受控于这一中心，公民必须服从政府的管制。”［6］23长久以来，在社会管理这个问题上，我国政府一直坚持“全能政治”与“权威政治”相结合。改革开放以来，虽屡次改革，但政府仍未摆脱管制思维的窠臼。这主要表现在：第一，政府权力过分集中，出现角色缺位、错位、越位现象。在这种情势面前，人们往往习惯于把政府视作社会管理的唯一中心，在公共事务上消极被动，缺乏主动参与精神。第二，政府在公共政策制定上缺少透明性。很多政府部门奉“民可使由之，不可使知之”这一传统观念为圭臬，运用其掌握的行政权力垄断和封锁信息，认为信息公开与社会稳定是相对立的。这就造成了人们无法对政府进行有效的监督。

针对上述困境，协商民主可从以下几个方面推进民主政治发展：第一，协商民主激发了公民的民主意识，“公民参与是民主的希望”［7］186。协商使普通民众在参与公共决策的过程中获得了平等的和自由的话语权，减少了人们对于权力中心的疏离感，激发了人们的参与意识，从而使民主成为一种普遍的生活方式。第二，协商民主提升了政府决策的透明性。协商民主为公民政治参与提供了合法化的制度渠道，从而把政府置于人们的监督和制约下，减少了公共决策系统的独断性和封闭性，提升了政府决策的民主性和公共性。第三，协商民主推进了民主化进程。巴克拉克曾指出：“如果民主在整个社会中充分扩散权力，使得每个行业的人们都感到自己有权参与社会公共生活中影响他们的决策过程，特别是那些他们工作和花费时间最多的地方，这些地方的民主化将推动民主扩展到整个政治体系”。［8］92可见，协商民主可加速民主的扩散，推动民主化进程。

（二）公民社会发育不足对政府治理现代化的制约

政府治理意味着政府和公民社会均以主体身份参与合作和对话这样一种机制和模式，而非传统的以政府为主导的机制和模式。毫无疑问，一个在国家和政府之外、由各种社会组织和个体构成的、健康有序的公民社会，是政府治理在多元化社会中的灵活触角，是政府治理实现的必要条件。近年来，我国在培育市场经济的同时释放出大量的社会空间。借助于非政府组织的生成和发展，以及网络媒体的普及，我国公民的力量正在逐渐形成并壮大。但是，由于长期的全能政府模式所形成的思维定势，我国公民社会的发展面临着制度性的障碍与困难：第一，很多社会组织社会化程度低，资金来源主要依赖政府，在其形成、运作过程中没有剥离开政府的扶持，缺乏独立性。第二，因对社会组织缺乏合理的定位，政府往往对社会组织管理过严。这就造成了我国社会组织发展空间狭窄，难以成为促进公民组织化提高的有效力量。

对此，协商民主可从以下两个方面推动公民社会的成长：第一，推动公民广泛参与的实现。“协商是一个话语过程，并且具有公共性——所有公民都参与的共同性的社会活动。”［9］16一旦缺失了公民参与，公民社会的成长必然止步不前。协商民主为公民创造了充分的自治环境，推动了公民参与的实现。“当代中国的经济与政治的规定性表明，协商民主的决策模式有利于实施最广泛的政治参与，能够最大限度地包容、吸纳各种利益诉求，在民主政治决策的‘多数’与‘少数’之间开辟出缓冲地带，寻找到利益平衡点。”［10］44第二，构建相应的制度机制。协商民主为公民提供了一条进入决策体系的正规渠道，从而使多元社会中不同背景的公民能够进行平等开放的交流，在这一过程中，建立起公民间长期、广泛、友好的联系，进而形成相互交错的关系网，最终推动我国民间力量的壮大和公民社会的成长。

（三）公民文化尚未成型对政府治理现代化的限制

政府治理的实现，不仅需要从制度框架上进行引导和规范，而且需要政治文化的内在支撑。“一个稳定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府结构和政治结构，它依靠人民所具有的对政治过程的取向——政治文化。除非政治文化能够支持民主系统，否则，这种系统获得成功的机会将是渺茫的。”［11］546但是，与自然经济和建立于其上的封建专制相适应，传统中国形成了安守本分的臣民文化。传统文化的强大惯性和政治发展的路径依赖性对当今社会影响不容小觑。受其影响，广大民众不愿意参与政治，甚至有意识地规避政治行为，在政治生活中习惯于扮演被动接受的臣民角色，而非具备理性精神、积极参与的公民角色。马克思指出，“他们不能以自己的名义来保护自己的利益……他们不能自己代表自己，一定要别人代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高地站在他们之上的权威，是不受任何限制的政府权力，这种权利保护他们不受其他阶层的侵犯，并从上面赐给他们雨露和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响，表现为行政权力支配社会。”［12］693在这种臣民型政治文化影响下，公民无法真正实现自己的权利，更谈不上积极地参政议政。

面对依附性政治文化的制约，协商民主致力于从公民美德入手，为公民文化的形成构筑基础。公民美德是一种归属感，这种归属感将关注的焦点从个人利益转向公共利益。在协商民主的运作过程中，协商民主的前提假设是：“合理多元主义事实——人们的价值观截然不同、互不相容，每一种都是合理的，人们在适当的环境中据此运用其实践理性”。［13］168在协商过程中，作为协商主体的公民，受制于共同利益，不仅要对自身需求有所节制，还要学会表达自己和尊重他人意见，从而有利于理性公民的形成。同时，这样的参与过程使协商参与者认识到自己是政治共同体的一员，从而容易形成集体责任感。总之，协商民主塑造了公民宽容、妥协、理性等美德，推动了公民文化的形成。

三、路径选择的可行性：加强协商民主建设推动政府治理的现代化

政府治理现代化的推进，不可能是一蹴而就的。在现阶段，协商民主为政府多元治理目标之达成提供了一种全新的视角。因此，政府治理创新呼唤协商民主，协商民主是推进政府治理体系和治理能力建设的重点选择，我们要大力加强协商民主建设。

首先，积极扩展协商民主的实践空间，推进政府治理的空间扩展。政府治理内含着政府要处理好党政关系、政府内部关系、政府与社会组织的关系、政府与公民个人的关系等，这就要求在政府治理现代化推进中，扩大协商民主的实践空间。党的十八大报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。［14］26具体而言，应把协商民主运用于多层级、多领域的公共事务治理。按照十八届三中全会的部署，“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”［1］26

其次，积极完善协商民主的制度构造，推进政府治理的制度完善。政府治理现代化不是一种乌托邦式的思想试验。在多元化的现代社会，政府治理既体现在正式的公共领域，又体现在非正式的公共领域。这就要求协商民主在制度设计上，应该既包括正式的政治协商，也包括非正式的社会协商和公民协商。具体而言，正式的建制化的政治协商，存在于政治系统领域，它要求在诸如执政党、人大、政府、政协这些领域中，针对国家公共事务，以公开合理的方式进行交流、对话、论证以达成共识。非正式的社会协商和公民协商，则存在于公民社会领域，它要求通过诸如民主恳谈会、座谈会、听证会、民意调查等制度安排，吸纳政治共识和公众意愿，从而为正式的政治协商准备充足的基本原料。

最后，积极塑造协商民主的协商文化，推进政府治理的理念创新。依附性政治文化是制约政府治理现代化推进的障碍之一。协商文化的塑造，对于依附性政治文化的重塑具有重要作用。因此，推进政府治理现代化，要注重协商文化的塑造。第一，协商文化的前提在于承认社会价值和利益分歧具有广泛性和必然性。唯有如此，理性对话和偏好转换才能有效展开。第二，协商文化的基础在于发展参与性政治文化。我国传统依附性的臣属型政治文化不利于政治系统中民意的有效输入，更难对政府的政策输出产生有效影响。参与性政治文化则不然，它提供了个人和群体影响政治系统的平台，而协商文化能够在这一平台得到充分发育。

大力推进政府治理变革，提升国家治理能力，作为我们党改革开放事业的重大战略构想，折射着历史发展的进步。这对于发展经济、推进民主、改善民生，对于进一步探索中国特色社会主义发展道路，对于丰富人类社会现代文明成果具有极其重要的意义。协商民主作为推进政府治理变革的关键路径，其发展将有效推动政府治理现代化的实现。

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D621

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.13

2014-06-15

王梅琳，中共重庆市委党校政治学理论专业硕士研究生，研究方向：政治学基础理论与方法研究。