新疆昌吉回族自治州乡镇干部“走读”问题调查思考

高　江

（中共昌吉回族自治州委党校，新疆昌吉市831100）

新疆昌吉回族自治州乡镇干部“走读”问题调查思考

高江

（中共昌吉回族自治州委党校，新疆昌吉市831100）

近年来，随着新型城镇化进程的加快发展，昌吉回族自治州乡镇干部“走读”问题日益突出。干部“走读”既有客观原因，也有主观原因。解决乡镇干部“走读”问题要从内容的针对性、途径的有效性和制度建设等方面建立起长效的制度支撑体系：开展扎实的教育活动，构建务实的管理模式，谋划合理的“住读”办法，完善可行的保障政策，实施严格的督导措施。

新疆昌吉回族自治州；乡镇干部“走读”；调查；制度

近年来，随着新疆昌吉回族自治州（下文简称昌吉州）新型城镇化进程的加快发展，产业、人才、资源等要素日益向城镇聚集，随之而来的乡镇干部“走读”问题也日益突出。“走读”“住读”原指学生是否住校就读，这里引申为乡镇干部是否住在办公地点。为深入了解这一现状，进一步提高党的群众路线教育活动的针对性和实效性，通过调查问卷、开座谈会、走访农户等方式对昌吉州7个县市的21个乡镇的干部“走读”问题进行了深入的调查研究。

一、昌吉州乡镇干部“走读”现状调查

（一）乡镇干部“走读”现状

调查资料显示：有92.7%的乡镇领导班子成员家在城区或外地，乡镇机关及站所干部有86.4%家在城区或外地，“走读”现象较为普遍。由于离城区的距离、经济社会条件、道路交通状况的差别，乡镇干部“走读”的方式和频率差异也较大。距离城区最近的乡镇，干部“走读”的比例也最高，基本是早晨上班，傍晚回城；离城区较远的乡镇干部“走读”相对较少，通常是周末才能回家。这些干部中乡镇班子成员一般是公车接送，一般干部大多是乘坐接送干部的专用车辆或坐公交车，少部分开私家车。据查阅值班表和走访了解，21个乡镇都有较为严格的值班制度，干部一般都能遵守，特别是在敏感时期，三分之一左右的干部都能“住读”乡镇或下村维稳。（见表1）

（二）乡镇干部“走读”的负面影响

在调研中我们发现，乡镇干部“走读”主要造成了三个方面的负面影响：其一是影响乡镇工作的开展。少数干部早晨匆忙赶往乡镇，下午五六点就抽空回家，工作时间有限，走村入户的时间大为减少，群众的联系工作不便于开展。其二是影响矛盾纠纷的处理。干部“走读”问题可能使群众有事的时候找不到干部，使得农牧区群众同乡镇干部产生疏远感，有的矛盾纠纷问题就难以及时发现和化解，小事情容易演化为突发性的大危机。其三是妨碍乡镇干部自身素质的提高。乡镇干部长期“走读”，静下心来读书学习的时间大大减少，理论水平、政策水平和基层工作能力难以有效提高，易产生浮躁情绪，围绕长治久安抓发展的动力也减弱了。

表1　乡镇干部走读状况一览表

二、昌吉州乡镇干部“走读”的原因分析

（一）昌吉州乡镇干部“走读”的客观原因分析

通过问卷调查及访谈，客观上分析主要有7个方面的原因：（见表2）

表2　乡镇干部“走读”的客观原因统计表

1.乡镇交通条件明显改善。随着新型城镇化进程的加快，昌吉州各乡镇交通条件大为改善，城乡之间的时空距离大大缩短，城乡间都开通了公交车，乡镇干部很多都购买了私家车，为“走读”提供了便利条件。

2.乡镇居住条件较差。在调研的21个乡镇中，只有10个乡镇的干部周转房已建成投入使用，乡镇中两人以上共用办公室兼干部宿舍的现象较为普遍，很多乡镇缺乏文化娱乐设施，干部住下来晚上无事可干，不愿“住读”。

3.乡镇干部子女就学和居住环境的变化。昌吉州农村小学全部并往乡镇，各乡镇中学全部并入城区，很多乡镇干部想为子女读书创造更好的条件，在城区买房居住，不得不“走读”。

4.下派、交流干部力度加大。相当多的乡镇领导干部是从州、县（市）机关下派来的，他们的家在城里，配偶、老人在城里工作、定居，子女在城里上学，他们一般不愿意把家搬到乡镇。随着公务员、事业单位人员考录工作的不断深入，乡镇干部中非本乡镇干部明显增加，很多人难以在乡镇安家，只能城乡两头跑。

5.干部考核机制的影响。乡镇一级经费主要来源于上级的财政转移支付，向上跑项目、跑资金、招商引资成为乡镇干部的重要考核指标，服务群众等项目的考核指标所占权重较小；对乡镇干部工作政绩的考核评价，上级有关部门起决定作用，基层群众的作用有限；这些都促使乡镇干部往上面跑得多，在乡村呆得少。

6.站所管理体制不顺。各乡镇站所是县市政府职能部门的派出机构，原有的“七站八所”现在留归乡镇管理的只剩下3个，其余全部划归上级职能部门管理，但平时日常工作还归当地乡镇领导。在工作上易出现推诿扯皮现象，常出现管理上的空隙。上级主管部门往往只重视业务上的管理和指导，乡镇政府则认为这些站所有上级主管部门负责管理，从而忽视对其教育管理，客观上为站所干部“走读”创造了条件。

7.组织管理不到位。有的领导干部认为8小时以外的时间是乡镇干部自由支配的时间，不应过于严苛；有的认为乡镇干部工作辛苦，家庭负担重，平时也要求他们“住读”，实在说不过去；有的喜欢当老好人，对乡镇干部“走读”或时紧时松，或视而不见。虽然制定了一些管理制度，但执行难度大。

（二）昌吉州乡镇干部“走读”的主观原因分析

通过问卷调查及访谈，主观上分析主要有4个方面的原因：（见表3）

表3　乡镇干部“走读”的主观原因统计表

1.部分干部感到迷茫和焦虑。乡镇从来都是农村各种热点、焦点矛盾和问题的交汇之地。“上面千条线，下面一根针；哪根拽得紧，就跟那根转”。据统计，目前对乡镇考核的档案资料项目就有26大项、126小项，让乡镇干部穷于招架，苦不堪言。而工资福利待遇又非常低，现在发放的乡镇干部补贴，月补贴正职400元、副职200元，普通干部只有100元；多数乡镇干部升迁的机遇非常少。“劳碌生涯”和“尴尬境遇”形成鲜明反差，容易陷入迷茫和焦虑，许多干部始终找不到全身心投入农村工作的感觉。

2.部分干部事业心、责任感不强。一部分干部不负责任，满足于按点上班，到时下班；有一部分干部认为“走读”是《劳动法》规定的权利，只要在8小时以内完成任务，在维稳值班期间能呆在乡镇，正常情况下的“走读”天经地义；还有的干部服务意识淡薄，缺乏群众观念，不愿意“住读”联系群众。

3.部分干部对自己要求不严格。一部分干部耐不住农村的寂寞和相对艰苦的环境，吃不惯乡村食堂的粗茶淡饭，总想着小家庭的安乐窝；一些干部思想僵化，工作无激情，缺乏积极性、创造力，“住乡不下村，下村不办事，办事不高效”，导致群众对“住读”干部产生抵触情绪，这正好又给一些干部“走读”找到了理由。

4.部分干部存在“过客”思想。一些干部认为到乡镇工作就是镀镀金罢了，不愿意长久扎根乡村，一有机会就会离开，来乡镇工作只是权宜之计，是退而求其次的无奈选择，今后终究是要回城的，不能把家搬到乡镇来，存在“第一年看、第二年干、第三年走”的想法。

三、解决乡镇干部“走读”的对策建议

在调研中我们发现，一些县市为解决乡镇干部“走读”问题采取了一些措施，但成效不佳。究其原因，主要有两方面：一是管理机制不完善。一些地方制定的政策措施还是停留在“枝叶”的修补上，没有从“根子”上找准问题，缺乏顶层设计和长远规划。二是政策措施不到位。一些领导干部还没有摒弃习以为常的下达指标、开会发文件等思维定势，对乡镇干部和农牧区群众的所想、所盼、所需了解不多，没有从乡镇干部关心关注的问题中寻找着力点，工作很难落到实处。

我们认为，在新型城镇化条件下解决乡镇干部“走读”问题必须配套与整合相关环节，构建制度支撑体系。（见图1）

图1　乡镇干部“走读”问题的制度支撑体系

（一）开展扎实的教育活动，构建务实创新的管理机制

1.加强思想教育。作风问题是根本性的问题，作风上出的问题必须通过加强作风建设来解决。要结合党的群众路线教育活动，把解决“走读”问题作为加强乡镇干部作风建设的专项任务，加强乡镇干部公仆意识、宗旨观念和艰苦奋斗精神教育，深入查找工作上、思想上、作风上的差距。“引导干部深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，真心实意为农牧民群众做实事、办好事、解难事”。［1］39在党和人民的事业面前不斤斤计较个人的升迁进退、荣辱得失，在思想感情上更加贴近群众，更多地走进群众，切实增强做好群众工作的事业心和责任感。

2.注重舆论宣传。要让媒体成为宣传基层干部正面形象、传递基层正能量的主渠道。如开展最美乡镇干部电视访谈、最美乡镇干部事迹报告等活动；大力开展“十佳乡镇干部”“群众满意的基层标兵”等评选活动，表彰一批德才兼备、实绩突出、群众公认、社会反映良好的优秀乡镇干部，增强乡镇干部的荣誉感和使命感。要重视加强乡镇干部队伍的心理疏导工作和心理调适能力建设，使乡镇干部保持积极、乐观、向上的精神状态，激发爱岗敬业的工作热情。

（二）构建务实的管理模式

1.合理划分“走读”界限。在新型城镇化进程加快发展的条件下，要求所有的乡镇干部都“住读”在乡镇，搞一刀切，是不现实的。一方面无法长久坚持，另一方面还会加重乡镇的财政负担，加大管控难度。应该合理地划分“走读”边界，调研组建议对于处在15分钟经济圈内的乡镇（该乡镇最远村离城区20公里以内）可以安排四分之一的乡镇干部“住读”；30分钟经济圈内的乡镇（该乡镇最远村离城区20～40公里以内）可以安排三分之一的乡镇干部轮流“住读”；30分钟经济圈外的乡镇（该乡镇最远村离城区大于40公里），安排三分之二的乡镇干部“住读”，三分之一的干部轮休调班。

2.拓展干群联系的平台。可以在乡镇、中心村建立两级为民一号通服务体系，以此搭建干群联系的新载体，弥补乡镇干部“走读”的空隙。可以制定“民情小超市”“民主恳谈会”“干部夜访夜谈”“干部定期下访接访”等工作制度，确保群众利益诉求有人应、有人管、有反馈、有结果。让乡镇干部主动融入到农牧民群众之中，让乡镇干部在深入群众、服务群众的过程中增进对农牧民的感情，增强做好农村群众工作的责任心，真正把群众工作做实、做深、做细。

（三）谋划合理的“住读”办法

1.重视“住”的问题。要制定乡镇干部“住读”的管理规章制度，明确规定“住读”的人数、“住读”的时间、每星期开展理论学习的时间、分析讨论的时间、乡镇领导与分管机关站所干部、村干部和群众开展谈心谈话的次数、走访群众的人次等内容，做好建章立制的工作。要明确乡镇干部的职责定位，乡镇干部要做什么、做到什么程度，要心中有数。

2.着重解决“读”的问题。“住读”不是目的，只是手段。既要重视“住”的问题，更需着重解决“读”的问题，要围绕制约基层发展的瓶颈问题和当前急需解决的热点难点问题开展“住读”。只有群众满意了，“住读”才会收到实效，才能更好地实现围绕长治久安抓发展的战略目标。（见图2）

图2　乡镇干部“住读”应该干什么

（四）完善可行的保障政策

1.改善乡镇干部工作生活条件。应结合新型城镇化建设，加大各乡镇小食堂、小阅览室、小活动室、小浴室、小花园等“五小工程”建设的力度，加快干部周转房建设的进程。定期开展文体娱乐活动，下力气解决干部工作、学习、生活中存在的实际困难，使干部能静下心来干事。

2.提高乡镇干部的待遇。应制定全州统一的补贴制度，提高补贴标准，并根据划分的“走读”界限确定补贴数额。对于不同发展情况的乡镇，如城郊乡镇、边远乡镇等因工作任务、环境繁杂程度的不同应给予不同的经费划拨。在安置大中专毕业生、复转军人就业时，要向长期扎根乡镇的干部家属子女倾斜。

3.增加编制，完善评比机制。可以考虑收回州直及县市部门的空岗指标充实基层，适当增加乡镇干部的编制，以缓解一人身兼多职的现象。要逐步建立“去形式化”的检查评比机制，将乡镇干部从繁重的档案资料整理中解脱出来，让干部真正走下去，联系群众，巩固基层。

4.理顺站所管理体制。要建立分类管理的乡镇站所管理体制，将有执法职能的基层站所的人、事、物权隶属上级主管部门，但要增加乡镇、街道在人员日常管理、年度考核中的权重；对于没有执法职能的基层站所的人、事、物权应隶属乡镇、街道，由乡镇、街道对站所人员进行年终考核、任免及奖惩等，其中人事任免要征求上级职能部门意见，站所人员调配权归口党委组织部，上级职能部门负责对基层站所的业务指导及业务考核。只有理顺基层站所的管理体制，才能解决好站所人员“走读”问题。

5.树立重视基层的激励导向机制。解决乡镇干部“走读”现象，关键是要解决内心“走读”的问题，要让乡镇干部从内心深处热爱基层、安心基层。这就需要树立重视基层的激励导向机制。一要注重政治激励。应对乡镇干部在政治方面高看一眼，厚爱一层，坚持乡镇领导多从乡镇干部和村支书中提拔使用。二要注重乡镇干部的晋升激励。建议增加乡镇非领导职务职数。在职称晋升中，应增加乡镇干部的职数和职级，缓解乡镇干部职称晋升的难题。“切实使乡镇干部政治上有盼头，事业上有奔头，经济上有想头，工作上有劲头，真正实现奋斗在基层，奉献在基层，发展在基层”。［2］28

（五）实施严格的督导措施

1.加强对乡镇领导干部的管控力度。明确乡镇党委书记是治理乡镇“走读”问题的第一责任人。明确因干部“走读”而造成群众集体上访、越级上访或重大公共危机事件的，将追究有关领导的责任。要加强财务和公车使用管理，严格按制度规定办事，降低“走读”的诱因。要建立乡镇干部包村联户制度，密切与基层和群众的联系。

2.加强督促检查的力度。要把乡镇干部“走读”的情况与年度考核挂钩，“实行‘基本目标+激励目标+单项目标’的考核办法，把考核结果与目标奖励、工作津贴、考核评优、晋升职务挂钩”，［3］10让坚持“住读”的干部得到实惠。建议采取明察暗访的形式，对乡镇干部在岗情况进行不定期抽查，发现不在岗的，第一次通报批评，第二次进行诫勉谈话和公开曝光乃至更严肃的处理，促使乡镇干部坚守岗位，认真履职。

［1］聂照熙.如何夯实发展型党组织的基层基础［J］.党建与党校论坛，2011（4）.

［2］吴坚.乡镇公务员队伍的现状分析与优化对策［J］.台州论坛，2012（2）.

［3］陶延飞.领导干部要善于抓落实［J］.乌蒙论丛，2013（2）.

D262.3

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.06

2014-08-18

高江，新疆昌吉回族自治州州委党校高级讲师，研究方向：党建理论、区域经济。