占道停车费去哪了

于潇 郭海平

日前，一则《广州市停车场行业协会回应停车费去向遭质疑》文章引发公众关注。据报道，广州停车场行业协会负责人在回应停车费去向时表示，每个停车泊位每日纯利润仅为1.1元。一时间，舆论哗然。

据“新华视点”栏目报道，北京、上海、广州等地，至少有一半收上来的停车费没进政府钱袋，天津地方财政的相关收入甚至是零。人们不禁要问：占道停车费去哪了？

公益变逐利

“道路停车位属于公共资源，为避免少数人占用公共资源造成的不公，才收取占道停车费用。”在接受媒体采访时，东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任、南京市城市治理委员会办公室副主任顾大松如此解释占道停车费的收费初衷。以江苏省为例，该省《道路交通安全条例》第31条规定，占道停车位在不影响行人、车辆通行的情况下，由政府有关部门施划。

“占道停车位是临时停车位，是对区域内停车位不足的一个补充。”北京金地停车服务有限公司董事长刘举这样界定占道停车位的性质。

既然城市道路属于公共资源，就具有公益性。公益性质的社会公共服务，为何还要收费？

在广东省鹏翔律师事务所律师梅春来看来，市政交通道路属于公共资源，严格来讲不能以盈利为目的进行生产性经营。有关行政主管部门之所以许可收费，其目的还在于满足公众利益所需，解决公众停车难问题。

“因停车费的收取是基于公益目的，收取的费用就应专款用于公益，如，用于扩建和改善公共停车场所设施等项目。”梅春来说。

作为业内人士，刘举认为，占道停车位的价格应体现交通管理需求，“收费不是目的，是调节交通的手段”。

但是，这种本质上服务社会公众的占道停车位，在现实中性质却悄然发生了转变。如在北京金融街，在有关媒体暗访时，收费人员说，他管着十几个车位，每个月都要完成1万元的任务，“收入超出的部分，与公司二八分成”。

有媒体先后走访了北京市海淀、东城、西城等地的占道停车招投标试点辖区，一连跑了3个相关部门5个办公室，对于如何才能承包停车位，仍然没有得到一个明确的回复。

“因经营权的取得没有经过公开的招投标，经营承包费和上交的费用都欠缺有效的公开，再加上目前这一类停车位收费忽视了城市交通道路公共资源属性和公益性，使得本来以公益为目的演变成商业盈利行为。”梅春来说。

谁有资格收费

顾大松认为，停车费在法律上属于行政收费，法律上的主体属于行政部门。道路停车泊位是交通管理的专属权限，一般由交警部门施划。根据江苏省《道路交通安全条例》规定，在机动车停车位不足的城市街区，市、县公安机关交通管理部门可以根据交通状况和公共停车场建设规划，在不影响行人、车辆通行的情况下，在城市道路范围内施划临时停车泊位。

“占道车位，属于公共资源，主管部门施划停车泊位要遵循相关程序听取市民意见，委托民事主体管理、收费也需要遵循公开程序，收支情况更应公开，接受监督。”顾大松说。

然而，媒体走访发现，停车位的设置并不“严肃”。以北京市为例，有记者在北京同仁医院附近的停车场发现，蓝色标识牌显示经营单位是北京公联安达停车管理有限公司，车位数是34个，但停车场管理人员称“实际上停放70多辆车，有时候码好了，能停80辆”。

在北京市西城区西外南路停车场，一位收费员说：“备案24个，实际施划45个，我们就指着另外的21个赚钱呢。”

“停车位收费，委托民事主体也是可以的。”顾大松强调，“但经营企业为了牟利，多划车位线的行为是违法的，应依法承担法律责任。”

梅春来认为，占道划线停车既然牺牲了公共资源，所得收益就应以公益为目的，停车费的取得和用途也就必须向社会公开，接受公众监督。

然而，实践中，却往往达不到公开的要求。来自北京市公安局公安交通管理局和交通委运输管理局的数据显示，截至2014年10月，北京市共有路侧占道停车位46538个，按照保守计算，北京市正规停车企业每年应向政府缴纳的占道停车费超过3亿元。但公开数据只有2009年的3372万元，2010年的2110万元，之后政府部门没有再公布。

在上海，根据规定，停车服务企业应将收费全部上缴财政，再由财政部门按50%左右比例向停车服务企业返还。但实际上至少有一半的费用没有落入政府口袋。在广州，仅有约3%的停车费最终收归财政。在天津，有的停车公司自2011年经营停车位以来，就没有向管理单位天津市国资委上缴过一分钱的利润。

“如果经营承包费和上交的费用都欠缺有效的公开机制，就容易忽视城市交通道路公共资源属性和公益性，最终演变成盈利行为。”梅春来说。

在西安政治学院副教授傅达林看来，不规范的停车收费行为之所以存在，还可能存在另一种原因，就是其背后有“后台”，或是摸清了执法不作为的“规律”。更有甚者，一些黑收费本身就有执法部门的默认与庇护，而执法者获得的相应报酬，则是从停车费中分一杯羹。

终结乱象有赖立法

根据《政府信息公开条例》，行政收费收支应属公开的政府信息。 在顾大松看来，依照条例赋予的合法权利，申请道路停车泊位收支情况公开，是有力促进这一问题解决的重要外部力量。

一些车主已采取了行动。2014年11月3日，来自北京、天津、上海、湖南、山东等14个省市的31名车主，委托律师分别向31个城市，寄出了政府信息公开申请表，要求对公共停车位的收费依据、收费标准、钱款去向等问题，进行信息公开。

舆论认为，因停车位收费产生的热议，一方面见证了公众法治意识和权利意识的勃兴，另一方面也凸显出目前我国行政立法还存在“短板”。

为了防止“收费最终进了部门和个人腰包”，傅达林建议，政府可以借助媒体进行公开。不过，最重要的还是加强司法监督，把行政诉讼作为一个最为重要的救济手段，将包括占道停车费在内的行政收费的规范性文件纳入司法审查范围，从源头上纠正违法的行政收费行为，并对因为违法行为造成损害的缴费人进行相应的补救。

一些评论指出，占道停车费作为行政收费的一种，涉及到公民私有财产、政府的职能、公民权利等问题，其中的利益博弈需要通过立法程序来均衡。

受访专家认为，我国法律对于占道停车费等类型的行政收费仅作了原则性的规定。比如在授权主体上，存在授权对象不明导致授权对象过于宽泛的问题。目前，对于行政收费的规范，主要是依据国务院或者财政部与国家发改委等发布的政策性文件或规章，规范性文件的位阶不高，而且缺乏统一性和全面性。正是因为缺乏法律规范的明确规定，使得行政收费制度在管理上十分混乱。并且，这些行政法规、规章和规范性文件大多隐含陷阱，部门利益倾向十分明显，对公民财产权利缺乏足够保护机制。

“几块钱的停车费，实质上折射出诸多公民权利缺失的现实境况。”傅达林强调。

梅春来也持类似观点：“应当专门立法来解决收费性质、许可方式、招投标程序、管理模式、费用收支方式、资金专项用途等问题，以此杜绝利用公共资源谋私利的现象。”

舆论指出，对于行政收费项目如何定价的问题，我国没有在立法上予以确认，收费标准通常由进行行政收费行为的主管部门制定。这种“谁收费，谁制定”的方式很难确保收费标准的制定过程始终处于阳光之下，公众也很难满意。因此，依靠立法解决停车收费管理问题，首先要解决的便是收费的范围和标准，这直接关系到收费权的大小和强度。

在德国、加拿大等国家，对收费标准制定的程序进行了严格的限制。“为制定统一的行政收费法，应当将程序作为专章内容，赋予行政收费主体应有的程序性义务，尊重行政相对人的各项程序性权利，以信息的对等性、程序的中立性、过程的参与性，实现对行政收费执法的流程控制，防止权力失范。”傅达林建议。                          蔡荣章  摄