强化教育财务管理内部审计职能的路径研究

阳永煊 赖浪涛

【摘 要】 针对当前教育系统内控意识薄弱、内审机制不健全的现象，建议采取如下路径强化教育财务管理中的内部审计职能：一要建立健全内部审计工作机制，保证内部审计工作卓有成效地开展;二要通过一系列的程序和方法对本单位以及所属部门的经济活动进行合法、合规、合理、有效判断，防止财务会计信息失真、失实;三要进一步发挥审计的保护与建设性作用，不断揭露经济活动中的违法乱纪行为，堵塞教育财务管理漏洞;四要建立健全内部审计人员培养考核机制，提升队伍综合素质;五要牢固树立“监督体现服务，制约体现促进”的科学审计理念，当好参谋助手。

【关键词】 内部审计; 财务管理; 教育系统

中图分类号：F239.45  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）06-0120-05

一、引言

内部审计是内部控制的一项重要内容。内部审计工作是对其所在部门及其所属单位的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行的一种内部监督。从1981年我国恢复审计制度至今，已形成了包括政府审计、民间审计和内部审计的强有力的审计监督体系，审计工作在维护财经法纪、促进改革开放、加强宏观调控等方面发挥了重要作用。教育是民族振兴、社会进步的基石。教育事业的良性发展是国家和民族发展的希望。然而近几年，广西教育系统的基本建设、大宗物品采购、重大项目投资、校办产业、后勤服务领域的乱收乱支、侵吞公款或小集体瓜分国有资产等违法违纪问题时有发生，并呈现上升趋势，严重影响了广西教育事业及教师队伍的良性发展。据广西区纪委《近年来我区查处的教育系统违纪违法案件概况》显示，2007年1月至2011年6月，全区各级纪检监察机关共立案查处教育系统违法违纪案件1 235件，涉及1 303人。其中违反财经纪律类案件328件，占立案数的26.41%;贪污贿赂类326件，占立案数的26.3%。究其原因主要是制度不够完善、管理不够严格、内控意识薄弱、内部审计监督弱化所致。因此，建立与财务管理需求相适应的教育内部审计机制，充分发挥内部审计工作在教育财务管理中的重要作用刻不容缓。开展相关研究，将对加强教育系统财务管理，提高资金效益，促进教育事业科学发展和教育系统人才队伍建设的健康成长提供坚强的政治保证。

二、内部审计的主要内容及职能

（一）内部审计的主要内容

在我国审计实践中，审计的内容基本上离不开财政财务审计、经济效益和财经法纪审计三个方面。一般来说，外部审计的内容较为规范，重点是对被查单位的财政、财务收支以及有关的经济活动合法性、真实性和效益性进行审查。而由于内部审计的目的是加强管理、提高效益，因此，内部审计的内容十分广泛，它涉及本部门、本单位以及所属单位所有的经济活动和经营管理等各方面。主要包括：内部会计控制、内部管理控制审查;财务收支的合法性、真实性审查;资金财产的完整性、效益的审查;经营方针、经营决策的正确性与可行性审查;计划预算的合理性和恰当性审查;合同协议的合法性与适当性的审查;市场环境、政策环境、技术工艺等影响效益的因素审查等。在教育系统内部设立审计机构，并由审计人员对本单位及所属单位的财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为，属于内部审计的范畴。

（二）内部审计的主要职能

审计可以从不同的角度进行考察。在我国，按照审计的内容和目的，可以划分为财政财务审计、经济效益和财经法纪审计。如果按执行者即审计主体划分，又可分为政府审计、民间审计和内部审计。相对于审计客体而言，政府审计、民间审计都是外部审计。所谓的内部审计就是由本部门或本单位内部设立的审计机构或专职人员实施的审计。从我国恢复审计以来，审计理论界对审计的职能展开了广泛的讨论，并取得比较一致的认识，即审计具有经济监督、评价和鉴证的职能。其中经济监督是审计最基本的职能。它通过对照有关法律法规标准审核核查被审单位财政财务收支及其他经济活动是否合法、真实、公允，监察和督促经营者履行经济责任，同时维护企业、单位的合法权益。经济评价职能，主要是在掌握被审单位经济活动实际情况的基础上，对被审单位经济效益的高低、经营者业绩的好坏等作出切实的、恰如其分的评价，在肯定成绩、找出问题的同时，对被审单位提出建设性建议。经济鉴证职能，主要是在对被审单位经济活动进行审查核实确认后，通过出具审计报告的形式，向报告的使用者证明被审单位提供的财务与其他信息的真实性和公允性。

三、教育财务管理中加强内部审计的必要性分析

（一）建立、完善内部审计机制是法制的基本要求

我国的《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》均对内部审计工作进行了明确规定，要求国务院各部门、地方人民政府各部门、国有金融机构和企事业组织要建立健全内部审计制度，其内部审计工作应接受审计机关的业务指导与监督。教育部《教育系统内部审计工作规定》（中华人民共和国教育部令第17号）也明确规定：教育系统应该按照依法治教、从严管理的原则，建立内部审计制度，规范内部管理，提高教育资金使用效益。同时规定了开展内部审计工作十一个方面的内容：对财务计划或预算的执行和决算;各项教育资金的拨付、筹措、管理和使用;与财务收支有关的经济活动;国有资产的管理和使用;企业单位、校办产业的资产、负债、损益和经济效益;建设、维修工程项目的招标、施工合同签订和预决算;大型设备、大宗物品的采购;国家财经法规和上级部门、本部门、本单位财经规章制度的执行;内部控制制度的建立和执行;有关负责人的经济责任;本部门、本单位负责人和上级主管部门交办的其他审计事项。同时教育部也出台了《教育系统内部审计准则》、《教育系统基建、修缮工程项目审计实施办法》和《教育系统企业内部控制制度评审实施办法（试行）》等内部审计工作的实施办法和细则，并明确规定各级政府和教育系统要重视教育系统内部审计工作，要建立独立的内部审计机构并配备专职的审计人员，积极组织好内部审计工作的实施。中共中央纪委、教育部、监察部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》对学校内部审计工作也作了明确：要加强学校内部审计，重视审计结果的运用。这些文件对开展教育内部审计工作提供了宏观性的指导作用和有力的政策保障。

（二）实施内部审计是加强自我管理的客观要求

近年来，国家对教育投入越来越大，中央、自治区拨入的教育专项转移资金、配套资金越来越多，与此同时，国家对教育财务管理实施监管的难度也越来越大。例如，一些单位内部会计控制失控、财务管理混乱，财务乱收滥支现象严重，基本建设、教学仪器设备采购、食堂物资供应以及教材采购暗箱操作，国有资产利用率不高，私设“小金库”及侵吞公款等违规违法现象屡禁不止，经济效益或经济效果、经营效率的实绩与当年计划目标和指标比较出现严重偏差，对内部控制制度的设置是否合理和执行是否有效等无法判断等。因此，在教育系统成立内部审计工作机构，专门承办与教育经费监管相关的事务性工作很有必要，它是教育系统内部实现自我约束、自我管理的客观要求。

（三）加强内部审计是提高办学效益的重要途径

目前，党中央、国务院专门出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《八项规定》等，积极推进节约型党政机关建设。这对于推进厉行节约、反对浪费工作的制度化、规范化、程序化，从源头上狠刹奢侈浪费之风，具有十分重要的意义。同时也将对公共财政管理下占GDP达4%的教育投入所形成的庞大国有资产中的教育资源如何使用、管理和保值增值产生深远的影响。然而，近年来，教育系统铺张浪费的现象十分严重。例如，资产配置不计成本，设备利用率低下，资源使用无定额限制和定额管理，致使资源消耗量过大、闲置浪费现象严重;另外，项目建设缺乏可靠性分析与评价，重复建设、重复投入现象增多。为使国家投入教育的经费取得最大最好的效果，办成人民满意的教育，加强教育内部审计、加强财务管理刻不容缓，它是提高办学效益的重要途径。

四、广西教育系统内部审计工作的现状

从2004年实施教育系统内部审计工作以来，十年时间，我国的教育事业蓬勃发展。内部审计工作促进教育财务管理改善和资金使用效率提高方面的作用得到广泛认同。特别是在公共财政制度改革的环境下，我国有针对性地在教育系统中开展内部审计工作，使中国庞大的教育资金得到有效使用，各类办学条件得到有效改善，从而进一步促进教育公平、提高教育质量。不过，与全国水平相比，广西教育系统的内部审计工作仍然存在许多不足，主要表现在以下方面：

（一）对内部审计作用认识不足，重视不够

从目前教育系统内部审计工作调查的情况看（如表1、表2所示，数据不含大专院校，下同），各级政府和教育主管部门对内部审计的作用认识不足和行动上不够重视。

一是审计人员偏少。2013年，梧州市共有各级各类学校1 464所、小学教学点858个;全日制在校学生627 917人、教职员工33 643人。目前，全市教育系统的财务人员502人，占系统内教职员工人数的1.5%;而全市配备的审计专职人员只有4人，几乎可以忽略不计。据了解，除岑溪市外，市本级及其所属单位至今未设置独立的审计机构和配备专职的审计人员。岑溪市虽然设置了机构，但一直未正常开展审计活动，形同虚设。财务审计人员偏少，主要是政府和教育主管部门对内部审计工作重视不够，导致教育内部审计工作的职能无法履行。

二是内部审计效用不高。从教育投入来看，2013年，梧州市教育投入377 751万元，占一般预算支出的比例为18.51%。但一年来，审计的项目仅有68项，分别为：财政、财务收支审计17项、修缮项目审计37项、经济责任审计9项、专项资金审计3项、其他项目审计2项;而一些项目，如预算执行与决算、基本建设、经济效益、内部控制及风险评估等均没有进行过审计。从审计的结果看，审计总金额27 951万元，仅占教育总投入377 751万元的7%，核减的工程额则只有56万元，节约率为0.2%。内部审计结果既没有发现有问题的资金，也没有提交纪检监察部门的经济案件。

三是内部审计工作被动。现有的内部审计基本上都属于被动审计，由上级或者单位领导安排，而非审计部门主动开展。通过调研，笔者发现：所审计的基建和修缮项目均为委托项目，送审金额只有1 261万元，审减率为4.44%;参与审计调查44项，其中上级部门安排2项，自己单位安排42项;制定修订各种内审制度仅5个。

四是后续教育力度较弱。从审计人员的培养看，由于后续教育力度相对较弱，内审人员的专业知识和业务能力无法得到保证。2013年，梧州市教育系统从未举办过任何有关审计岗位资格培训和审计专业知识学习，全年只有21人参与过会计学会组织的会计人员培训。据统计，全年未有人开展过审计课题的立项申请研究、审计论文撰写以及发表等。

（二）内部审计自觉性低、独立性弱，权威性不够

内部审计是根据本部门、本单位的经营管理需要，由本部门、本单位领导批准实施的。由于自觉自愿性不高，加上影响面小、独立性较差，因而权威性也不高。主要表现在以下方面：

一是实施内部审计的自觉自愿性不高。据调查，到目前为止，广西十四个地市大部分教育系统内部以及所属单位均未设置独立的审计机构，更没有建立健全内审制度;个别虽然设置了机构，但并未正常开展审计活动。一些单位的领导还认为设置内部审计机构是自找麻烦、自设门槛，是办学过程中的绊脚石，因而自觉自愿性不高。

二是内部审计结果影响面小。从审计目的和责任看，内部审计是对内服务，目的是保护资产、提高经济信息的准确性和可靠性、促进工作效率的提高。其审计工作质量只影响本单位、本部门，不需要对社会负责，与外界无直接关系，因而影响面较小。

三是内部审计的独立性较差。从审计的实践看，内部审计是由本部门或本单位内部设立的审计机构或专职人员实施的审计。其审计的结果只向本部门、本单位的主要领导负责。虽然内部审计组织独立于被审计的各业务部门，但由于是同级审计，其审计组织受制于本单位、本部门的领导，内部审计的独立性会受到一定限制。“审计难”、“执行难”、“处理难”的问题比较突出，因而其独立性也较差。

四是内部审计缺乏权威性。从内部审计监督的力度以及评价的可信度看，虽然国家对内部审计工作授予了一定的权力，提出部门、单位在设立内部审计机构时，应对内部审计的职责和权限进行明确规定，但由于内部审计机构受制于本部门、本单位的负责人，内部人员实施审计后，只向授权或提请审计的部门提出审计报告，甚至没有出具审计意见书和作出审计决定，因而权威性不高。

五、强化教育财务管理内部审计职能的路径设计

2014年1月21日，广西教育发展大会在南宁召开，会议提出要努力办好全区各族人民满意的教育，推进教育事业大发展大繁荣。在当前全区上下突出教育重要地位、全面振兴加快教育事业，努力实现教育事业蓬勃发展的大背景下，在教育财务管理中抓好内部审计工作越发显得重要。针对当前教育系统内控意识薄弱、内审机制不健全的现象，笔者认为，应从以下方面加强：

（一）建立健全工作机制，实现教育财务管理规范化

建立健全科学、合理、高效的教育内部审计机构，既是开展教育财务审计工作的组织保证，也是对教育主管部门及其所属单位的财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立审计、监督和评价的前提条件。为便于工作开展，教育系统要设立独立的内部审计机构，配备政治素质、品德素质与业务素质较高的专职审计人员，以适应审计专业性和政策性较强的特点。同时还要注意配备专业知识结构、业务水平结构和年龄结构合理的内部审计队伍，以适应审计工作的综合性特征。为确保有效完成任务，上级审计部门和教育主管部门要明确内审机构所拥有的权限，包括：有权检查凭证、账表、资金和材料，查阅有关文件、资料;有权参加单位内部的有关会议;对审计中的有关事项进行调查取证;对正在发生的严重违反财经法纪、损失浪费行为作出临时制止的决定;提出改进管理、提高效益的建议;对违反财经法纪的行为和有关人员提出追究责任的建议;对审计工作中的重大事项，有权向上级内部审计机构和审计机关反映;执行所在单位授予的经济处理和处罚的权限等。为了真正体现教育内部审计工作“一盘棋”的全局思想，充分发挥内部审计的整体全力，在组织机构、人员配备有了保证，权限得以明确之后，还必须要健全相关内部审计管理制度，有计划地组织开展各项审计活动，从而促进教育财务管理的制度化、科学化和规范化。

（二）实施经济活动全程内部审计程序，推动责任履行

内部审计程序是指审计项目开始到结束的整个审计过程的工作步骤，一般包括审计立项阶段、准备阶段、实施阶段、终结阶段和后续审计阶段。内部审计是按项目实施的。因此内部审计机构要根据内部审计不同阶段采取不同的方法对本单位及其所属部门的经济活动进行合法、合规、合理和有效性判断，从而防止会计信息失真、失实。例如，在审前准备阶段，要根据审计确定的项目采取审计调查、分析判断和沟通协调等方法，了解和搜集被审计单位及部门的基本情况、近三年财务收支情况和经营成果、内部控制制度、各项规章制度和岗位责任制的贯彻执行情况，并制定科学的审计工作方案，为开展审计工作打好基础;在审计的实施阶段，内部审计人员要根据审计项目计划确定的审计内容、重点、范围和审计方式，采取审计调查、分析判断、审计取证、逻辑推理和沟通协调等审计方法和技术，对本部门、本单位的财务收支和经济活动进行检查、取证、分析、评价，并据以形成审计结论作为编制审计报告的基础;在审计报告阶段，内部审计人员要根据审计实施过程中取得的成果分别采取审计协作、沟通协调方法对审计项目的情况作出客观评价，撰写审计报告，提交领导批准;在后续审计阶段，内部审计人员要在审计决定发出一定时期后，分别采取审计取证、分析判断、审计协作、沟通协调等方法和技术检查被审计单位是否严格贯彻落实了由外部专门审计部门出具的《审计决定》中列出的各个事项，以及是否实现了审计的预期目的、是否纠正了相关错误、是否采取了改正措施等。通过以上一系列的程序和方法对本单位及所属部门的经济活动进行合法、合规、合理和有效性判断，确保内部审计对经济的监督、评价与鉴证作用得以进一步发挥，从而防止财务会计信息失真、失实，不断提高办学效益。

（三）发挥审计的保护与建设性作用，提高办学效益

内部审计工作对本单位、本部门的经营活动和管理起制约、防护、鉴证、促进、建设性和参谋作用。充分发挥内部审计在教育财务管理中的保护与建设性作用，不断揭露经济活动中的贪污舞弊、违法乱纪行为，是从源头上堵塞教育财务管理漏洞的根本，也是预防和治理腐败、推进反腐倡廉建设的现实课题。内部审计工作要在国家审计等外部审计业务指导下积极开展各项工作，以提高内审工作的执行力度和可信度;要在财务上加强制度建设，做到财务各项工作有规可循、有章可依，使教育系统从根本上遏制腐败现象滋生和蔓延的势头;要通过对单位内部会计控制、内部管理控制的审查，督促本单位、本部门逐步改革机制缺失、管理疏漏、监督乏力等财务体制问题;要通过对单位财务收支的合法性、真实性的审查，不断提高财务信息的可靠性，从而促使各部门和各单位规范各种管理;要通过对单位资金财产的完整性、效益性的审查，纠正错误和维护财经纪律，推进单位可持续发展;要通过对单位经营方针、经营决策的正确性与可行性的审查，不断改善教育系统内部的经营管理、财务结构，防止因决策失误给单位带来直接的经济损失;要通过对计划预算的合理性和恰当性的审查，提高预算执行的约束力，防止资金重复安排使用分散的现象;要通过对单位所签合同协议的合法性与适当性的审查，避免审计部门与业务部门之间相互脱节的现象;要通过对教育系统预算执行审计，促进有效使用预算资金;要通过对重大投资工程项目实施重点监督，提高财政性资金使用效益;要通过教育专项资金审计，促进国家有关惠民政策落实到位;要注重审计结果的运用，对内部审计过程中发现的倾向性问题通过审、帮、促将其消除在萌芽阶段;要充分发挥内部审计对单位领导、部门领导经济责任审计的优势作用，对发现的一些重大审计问题，及时向上级审计部门报告，主动接受上级审计部门的指导和支持，从而有效促进被审计单位对审计决定的执行和落实。

（四）构建胜任力模型，打造高素质内部审计队伍

审计质量是审计工作的生命线。当前一些部门单位弄虚作假的情况比较严重，问题也较为复杂。因此，要真正发挥内部审计在教育财务管理中的作用，做到监督到位，就必须有较高素质的内部审计专业人才。建议构建内部审计人员胜任力模型，并基于该模型开展人员的招聘选拔、培训培养，着力解决人岗匹配、后续教育和绩效考评等问题。一要定期组织内审人员进行财务会计和审计知识学习，并根据经营环境的变化，组织内部审计人员学习与财务管理有关的法律、金融、税收、企业管理等知识，使其更有效地完成各项财务审计工作;二要通过制定内部审计工作机制，对内审工作人员进行政治理论、职业道德和相关政策学习，以提高其思想政治水平、执行政策水平和熟悉掌握财政财务会计理论、审计理论、审计方法、审计制度等观察、分析、处理问题的能力，使其成为熟悉业务的审计工作者;三要营造“人人岗位成才”的环境，采取多种方式多种渠道流动队伍，不断激发审计人员的工作积极性和活力;四要建立健全绩效考评机制，建立审计工作量化考核制度;五要根据个人岗位职位、性质，制定个人岗位目标细则。通过加强培训与考核，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质专业队伍。

（五）牢固树立科学审计理念，当好参谋助手

做好内部审计工作，能起到给部门、单位领导准确把握全局工作，调整全局经济运行的杠杆作用。加大审计工作的监督和处理力度，目的是为了更好地保护干部，维护经济秩序。因此，内部审计人员在工作中一定要牢固树立“监督体现服务，制约体现促进”的科学审计理念，切实发挥好内部审计保障教育事业健康发展的“免疫系统”功能，为部门、单位领导当好参谋助手。一要处理好审计监督与服务的关系。坚持监督关口前移，做到事前介入、事中监查、事后审计，保证所有的财务资金、所有的项目健康发展，而不能等到出了问题后才去审计。二要处理好全面监督与重点监督的关系。畅通信息渠道，对一些违规问题要及时发现、掌握，及时提醒，及时打招呼，避免工作走弯路，避免领导干部受挫折，减少重大问题的发生。对一些重点项目要重点把握，及时跟进审计，实事求是反映问题，为部门、单位把好腐败“关口”。三要处理好律人与律己的关系。要依法审计，也要严格要求自己，要教育好、管理好内部审计工作队伍。四要对被审计单位、部门一切从严，既坚持原则，又要注意工作方法，认真履行职责。另外，要多作沟通协调，争取审计、财政、税务、司法机关、纪检监察部门以及教育主管部门的支持和配合。

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