芬兰食品安全监管体系的特点及其对我国的启示

周宁馨，秦 明，王志刚

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

食品工业是芬兰第四大产业，2005年，芬兰国内生产的农产品及食品约有85%在本国消费，仅10%的食品出口国外［1］，这表明芬兰的食品产业高度趋向于国内市场，且消费者更倾向支持本国产品。芬兰食品之所以一直保有如此大的市场份额的原因之一就是其对食品安全的重视。20 世纪90年代后期，芬兰就成立了国家食品管理局(National Food Agency，NFA)，负责指导全国范围内的食品监控，主要任务包括监督和监测区域与地方当局，作为专家机构参与欧盟和其他国际项目，撰写和发布研究报告以及服务于工业、商业和消费者。同时，NFA 每年会举办一个年度食品监管会议，规范食品安全监管操作流程和标准，并在《动物源性食品卫生法》、《健康保护法》和《食品法》等法律框架下指导实践措施。此外，芬兰植物生产检验中心(Plant Production Inspection Centre，PPIC)作为控制监管种子和饲料安全的当局实施对植物和饲料的检验检测。国家兽医和食品研究学会(National Veterinary and Food Research Institute，NVFRI)则负责指导动物源性食品及兽药的检测与标准制定。三个部门形成有机整体，共治芬兰食品安全问题。

1 芬兰食品安全监管体系的历史沿革

欧洲一直以来有着较为严格的食品立法制度，作为部门集中式监管食品安全的代表，芬兰有着严格的食品检验检疫标准，其监管体系值得借鉴。基于此，本文将从历史沿革、现状特点和运行机制等三个方面来分析芬兰的食品安全监管体系特点，并总结其对我国的启示。

为应对突发的食品危机和严峻的食品安全形势，芬兰政府于2006年对农林部、贸易工业部和社会事务卫生部三大部委有关食品安全的职能进行整合，在农林部下设立芬兰食品安全局(Finnish Food Safety Authority，芬兰语简称EVIRA)，全权负责“从农田到餐桌”整个食品供应链的安全监督工作，加强各职能机构之间的交流与合作，提高食品安全监管效率。同时，作为最初的15 个欧洲申根国之一，芬兰早在1995年就加入了欧盟。如今，欧盟已经成为欧洲国家政治、经济和科技发展不可或缺的共同体，其中，确保食品安全也是各成员国必须达到的要求，因此，欧盟食品相关法律也被列入芬兰的法律体系之中。欧盟的食品安全监管法律体系十分完善，早在20 世纪80年代就颁布了《欧盟食品安全卫生制度》。进入21 世纪以来，欧盟的食品立法以公共健康的高度保护、内部市场的自由流动、欧盟食品企业的竞争实力、科学证据与风险评估的立法基础、企业的第一责任、一致公开的立法保障这六点为依据，陆续发布了《食品安全白皮书》、《通用食品法》、《食品卫生法》等多部权威性法律，并在各成员国得到有效实施。为应对接连出现的食品安全问题，欧盟还于2002年设立了“欧盟食品安全局”(EFSA)，专门负责食品的安全检测任务和应急处理等事项。通过与各成员国相互合作，EFSA 参与欧盟境内所有上报食品问题的风险评估、风险管理和风险交流，及时通报与处理，并建立实验室评估系统，为各成员国的食品安全提供强有力的支持与保障。

2 芬兰食品安全监管体系的运行机制

2.1 法律法规

芬兰食品法律对食品安全的基本要求、食品监管的性质以及有关当局的权力义务等做了相关规定，涉及的内容较为全面，在标准法规和监管制度方面尤为详细。芬兰在国家层面的食品法规主要包括《食品法》、《健康保护法》及其条例、《动物源性食品卫生法》及其条例等。芬兰第一部国家《食品法》颁布于1995年，并于2006年作了最新修订，其核心是任何企业必须在确保产品无害的前提下处理食物。该法明确规定了食品生产、运输及销售过程的监管要求和卫生标准，并赋予国家食品管理局(NFA)监督和控制食品企业自我审核的权利，搭建强制性食品安全实验室检测体系，也为食品监管和相关事务的机构执行奠定了坚实的法律基础。另外，这部核心法律的改革也将欧盟食品法令(89/397)的条例纳入其中。与此同时，许多法律共同构成了芬兰动物源性食品供应链的安全管理框架。例如，《传染病法》(583/86)和《健康保护法》 (763/94)都对人员在灌木、渔船和生产农场中处理动物源性食品的卫生要求做出了相关规定。《动物疾病法》(55/80)对打击和预防动物疫病作了规定，《动物医药法》 (402/90)规定了动物用药治疗的条例。《动物源性食品卫生法》及其实施条例规范了奶制品、蛋制品、肉类、禽类及鱼类的生产，为动物源性食品的安全生产提供了保障，而芬兰关于水果蔬菜、婴儿食品等方面的立法则充分结合了欧盟相关法令的质量要求。除此之外，芬兰在食品标签、营养品质和销售等方面也有具体的规定。依照欧盟指令(2003/89)建立的1084/2004 号芬兰指令就对食品标签做出了具体的规定，囊括了包装食品上诸如生产商、净重、成分表、保质期等信息，并要求以芬兰语和纳维亚半岛语言标识。

虽然芬兰的食品安全相关法律在很大程度上与欧盟接轨，但也存在明显的例外。比如芬兰(与瑞典一起)在三文鱼的捕捞上就实施了更为严格的控制，升高了鱼类二噁英在欧盟规定的限值，在三文鱼的贸易上也加强了相关举措。同时，EVIRA 总部科研人员的研究成果也被视为政府决策层讨论食品安全标准和修改立法的重要依据。相关部门会及时在网络上更新法律标准，使所有食品安全法律法规都能在网上实现信息共享。

2.2 机构设置

2006年以前，芬兰的食品安全由国家部级、中央行政级、省级、市级四级机构从上至下垂直监管。国家部级层面主要负责食品安全法规的制定与完善，其中农业与林业部(简称农林部)主要负责肉、蛋、奶、鱼等动物源性食品的卫生和初加工，参与动物药品和残留物控制，以及兽医国境检查;贸易工业部则主要负责包括食品质量、营养标签在内的食品市场监管;社会事务及卫生部主要对非动物源性食品卫生及零售业、餐饮业的所有食品卫生进行监督。与此同时，三大部委都有权对食品法规提出改进意见。中央行政级则分为国家食品管理局和国家兽医及食品研究所两部分，共同指导和监督省市级食品安全监督机构的相关工作［2］。其中，动物源性食品的生产、加工和出口主要由国家兽医及食品研究所负责，除此之外则由国家食品管理局承担监管职责。省级区域管理主要包括6 个省级政府，负责规划和指导区域内的食品监控。省级机构的重要任务就是支持各市通过咨询、培训来改进工作方法，同时监测、评估和报告不同城市开展的各种项目。市级机构一般在省级机构的管理下各自执行具体工作，包括实施检查、指导企业和审批有关室内食品的控制计划。省市镇食品主管机构只能在各自的领域内履行相关职责，而国家食品管理局和国家兽医及食品研究所可在全国范围内开展工作(图1)。

图1 整合前的芬兰食品安全监管机构设置

芬兰实行的两级行政体制赋予了各级市镇政府充分的自我管理权力，中央政府除了行使法定权力外，区域内大量日常的事务和监督工作均由市镇政府开展执行。基于这种行政体制，2006年经过三大部门权利整合，最终农林部只需负责食品及农业相关立法的制定，而新成立的EVIRA 负责大部分食品安全相关工作，包括条例实施、开展科研、巡检指导、风险评估、宣传教育等政策层面的职能，其核心任务是从生产源头保障食品安全、建立安全监管规章制度，而食品安全的日常检查、食品企业监督等具体工作则由市镇政府相关部门实施。因此虽然负责官方食品监控的权力机构是芬兰食品安全局，但具体到市镇层面的食品监控则由市级部门负责组织和实施。除了屠宰场现场会有EVIRA 的工作人员巡视以外，其他设施均由市级部门负责。由于芬兰宪法保障每个直辖市的自治权，当地机构可以依照立法要求独立计划与实施食品监管，包括执行兽医、卫生督察等日常市镇食品检查(图2)。

图2 整合后的食品安全监管机构

EVIRA 内部的机构设置具体可分为两大类:一是沟通联络组、风险评估组及动物疾病中心等3 个办事机构;二是农产品部、食品和兽医部、动物疾病和食品安全研究部、后勤部等4 个内设部门［3］。沟通联络组负责对公众及本局内部各部门的宣传与协调工作;风险评估组则按照欧盟指令对风险性食品进行检测及其他相关的研究;动物疾病中心的技术员工则分散在农产品部;食品和兽医部履行日常的巡查工作。除了芬兰本国政府的调控之外，欧盟的统一监管也不可或缺，其中最具代表性的当属EFSA。一旦欧盟境内发生任何突发性的食品安全事故，EFSA 能通过完备的食品与饲料快速预警系统(RASFF)快速收集有效信息，对可能存在的危机做出迅速反应，并告知欧盟委员会及所有成员国。欧洲预警体系的成熟运作使得许多存在安全风险的食品得以控制。

2.3 进口食品的监管

芬兰对进口食品的监管根据食品的来源地而有所不同:对于来自欧盟以外第三国的进口食品，海关将进行严格检测，并由边境兽医局对食品进行卫生控制;对来自欧盟成员国的食品，在其安全性不受质疑的前提下可予以放行，使其自由进入芬兰市场。芬兰国家海关主要负责第三方非动物源性食品的放行与监管，而进口动物源性食品则由EVIRA 进行管理。《动物源性食品卫生法》所规定的肉、蛋、奶、禽、鱼的卫生质量标准，为进口食品进入零售市场前的海关检测与监控提供了依据。除此之外，海关在负责来自欧盟以外国家进口食品监管的同时也为企业提供实验室检测的技术支持，还会开展国内食品监管程度的市场调查。

3 芬兰食品安全监管体系的现状特点

3.1 预防在先，防治结合

芬兰食品安全监管涉及“从农场到餐桌”食品供应链的所有环节，从食品生产的源头抓起，以预防为主，重点监察关键控制点，及时发现可能存在的安全隐患，环环相扣，保障消费者餐桌上的食品安全。芬兰法律只对食品安全的基本要求做出了相关的规定，其他都依靠食品企业自身的质量安全体系进行补充。

3.2 重在质量，避免农药

受饮食习惯的影响，目前芬兰市场上销售的食品多采用原料、现场加工或短期预包装的形式，加之食品公司对于产品的加工较为自律，因此食品加工环节并非芬兰食品安全局关注的重点。与此同时，自1980年起，芬兰的农药使用率大大降低，芬兰人通过耕种防虫植物、农作物轮作及选择最佳耕种技术等方式来避免农药的使用［4］。冬天寒冷的环境也有效降低了病虫害的发生率。因此，如何利用水土资源和生产技术养育出更高品质的初级农产品等生产环节才是芬兰食品安全监管的重点。

3.3 联合欧盟，共同监管

作为欧盟成员国之一，芬兰在欧盟规定的食品安全相关问题上必须遵照其统一指令。以EFSA 为例，其主要负责建立和完善食品安全的风险预警体系。其中，RASFF 对欧盟境内食品安全风险监控与防范有着极其重要的作用，其成员之间的食品安全信息能够共享，并提供24 小时信息服务，以确保紧急通知有效地发送、接收和回复。根据RASFF 的年度报告，2013年共有3 205 起食品及饲料通报，其中19%为预警通告、14%为信息跟进通告、22%为信息注意通告，而边境拒绝通告的比例高达46%［5］。因此，若RASFF 发布风险信息说明某类食品的安全问题时，芬兰也会共同跟进，这在一定程度上减轻了芬兰政府对于食品风险控制和管理的压力，对于欧盟境内发生的食品危机也能有及时、全面的了解。

3.4 公民自律，事故鲜见

完善的社会福利制度使得芬兰人具有高度的自律性，因此，政府在食品安全方面的监管以制定被大众认可接受的法律法规为主，在结合从业者按章自律、自我管理的基础上，辅以必要的日常检查监督。在政府充分的信任机制下，包括生产、加工、流通、销售等整条食品供应链涉及的大多数企业都能自觉地遵守安全规章。因此，芬兰食品企业较少出现重大的食品安全事故，而芬兰食品安全局的使命亦非打假，而是致力于通过研究更先进的生产技术和引导教育更多从业者采用更高效环保的生产手段，旨在为国民提供健康和营养的食品。

4 对我国的启示

芬兰在食品安全的保障和治理方面的成功经验，对于我国食品安全监管体制建设具有重要的借鉴意义。

4.1 完善食品安全预警系统

我国亟待建立与RASFF 类似的风险评估预警体系，并加快食品安全危害分析与风险评估专家队伍建设。在部门风险管理的基础上完善现有的预警系统，可以建立如欧盟食品预警网对外窗口“RASFF window”等信息共享平台，实现食品安全信息的高效传递与有效共享，确保公众从官方平台获知可能存在的食品安全风险的权利，并对潜在的食品安全问题行使举报权。

4.2 健全食品安全法律标准

若芬兰的食品被质疑有危害健康的风险时，相关食品监管机构有权依法对涉及企业采取罚款、没收食品等措施，并对食品质量上存在的问题予以曝光。若负责人还出现逃避、犯罪等严重行为，将面临更严厉的惩罚，包括最多6 个月监禁的处罚［6］，对食品管理当局的决定持有异议的企业也有权向法院提起上诉。2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过《中华人民共和国食品安全法》，新法建立了严格的全过程监管制度，对农药使用、婴幼儿配方奶粉、网购食品等热点问题做出了回应，并强调严惩重处食品安全违法行为。因此，如何开展食品领域的公开执法，及时打击与曝光违法行为是我国面临的新挑战。

4.3 整合食品安全机构资源

经过整合后设立的EVIRA 是芬兰政府专职食品安全的技术研究及质量管理的一个部门，在选择人员时要求其必须有相关的技术背景，这样做的好处不仅在于精简机构队伍，也有利于提高强了整体的专业能力和职业素养。对于芬兰公众来说，在享受到同样服务的基础上，政府工作的效率有所提高、政府的公共开支有所减少，这都有利于提高工作效率和节省工作成本。我国在2013年也实施了大部制改革，整合三大部门的权力，设立了国家食品药品监督管理总局，实现新部门的高效运作。

4.4 完善食品安全信任体系

在芬兰开设餐馆或食品企业的程序十分简单，这体现了芬兰政府对于本国企业的信任。80%以上消费者相信芬兰的产品比国外产品具有更高的品质和安全性［6］，可见，芬兰的食品安全程度与其企业的自觉性和国民的信任度密不可分。另一方面，芬兰于2006年新修订的《食品法》中规定，所有食品相关企业必须制定严格的内部监督计划，以确保能够及时发现与控制自身的食品安全隐患。因此，如何通过政府管控与市场调节，促使食品企业完善内部的监督计划，为公民重新树立良好企业形象，增加公民对于本国食品的信任度十分重要。

4.5 强化食品安全宣传教育

如何深入开展普及食品卫生常识，提倡理性的消费方式，加强国民的维权意识和监督积极性，培养食品企业的自律性，都是我国现阶段亟待解决的问题。我国也应加强食品安全教育的力度，同时，建立企业食品安全教育培训机制，在企业内部抓好食品安全法规知识的普及工作，逐步培养食品生产经营者的自觉性及守法意识，为我国食品安全问题的改善奠定坚实的基础。

［1］Niemi J.and Ahlstedt J.Finnish Agriculture and Rural Industries 2005.MTT Economic Research，2005.

［2］施惠祥，郑剑宁.芬兰的食品监管体系［J］.中国国境卫生检疫杂志，2000，5:310-312.

［3］浅谈芬兰食品安全有关情况［EB/OL］.佛山食品安全网，2012-06-01.http://www.fsfood.gov.cn/zjjd/201206/t20120601_3582140.htm

［4］Ministry of Agriculture and Forestry.Food safety in Finland.2009.http://www.mmm.fi/attachments/mmm/julkaisut/esitteet/5mWaDKYCu

［5］RASFF Annual Report 2013.European Commission.2014.http://ec.europa.eu/food/safety/rasff/docs/rasff_ annu al_ report_ 2013.pdf

［6］徐艳文.芬兰食品实现从农场到餐桌的全程监控［J］.中国畜牧业，2013，19:64-65.