昌九公共服务一体化困境与对策研究*

郑则文　张成华

(1九江学院政法学院；2九江职业大学思政教学部　江西九江　332005)



昌九公共服务一体化困境与对策研究*

郑则文1张成华2

(1九江学院政法学院；2九江职业大学思政教学部江西九江332005)

摘要：区域公共服务一体化有助于改进区域内公共服务的生产与供给，昌九一体化发展进程中加强推进公共服务一体化具有促进基本公共服务均等化、实现资源优化配置、提升要素聚集能力和改进公共服务效率的意义，是实现增进福利、改善民生、增进发展潜力，构建和谐社会的有效途径。当前，昌九一体化面临着区域内经济发展不均衡、公共服务整体水平较低和一体化基础薄弱等问题。因此，建议昌九一体化应以实现公共服务一体化为目的，建设整体性政府，加强府际治理与协作，将推进新型城镇化发展与实现公共服务均等化结合起来，共同推进。

关键词：昌九一体化，公共服务一体化，公共服务均等化

随着我国城市化进程的加速发展，城市间，特别是以一个大城市为主导联合周边一个或数个城市，进行一体化或同城化发展成为一种战略选择的趋势。2013年7月，江西省委十三届七次全会对全省区域发展布局提出“做强南昌、做大九江、昌九一体、龙头昂起”16字新方针，将按照“三化一补”(即“规划一体化、基础设施一体化、公共服务一体化和产业互补对接”)的总方向，推进南昌、九江城市一体化。国内外“同城化”“一体化”先行区的经验也告诉人们，在促进区域市场一体化、产业一体化同时应加强推进公共服务一体化。因此，如何推进昌九公共服务一体化成为人们思考的问题。

1区域公共服务一体化的理论依据与现实意义

在治理地方公共经济理论看来，公共服务生产与供给具有区域性和层次性，而现代社会利益主体多元化又给地方政府带来了更多的挑战，“地方政府的主要职能就是以恰当反映地方情况和地方选择差异的方式提供服务”，[1]在地方公共服务的生产与供给过程中需要建立不同的组织规模和创新治理模式，以实现公共资源的优化配置。“城市的治理能够而且也确实可以在高度分割性的城市地域得到体现”，一方面通过“地区层面的规则来配置地方政府之间的权威”；另一方面由“一个市民社会去整合一个跨越多重辖区的城市”，其中“市民通过集体选择来构建地方公共经济的供应方面”，这种治理方式在“与高度分化性的地方公共经济相对应”的同时，可以实现“解决地区的全局性问题”，如“不平等的缓解和破旧基础设施的更新”[2]。其观点虽然没有明确地支持政府辖区一体化的合并，却主张建立一个政府间自愿联合的治理地方公共经济单元，一个地方公共服务供应和生产的网络。可以说治理地方公共经济理论为我国当前城市发展中的“同城化”“一体化”趋势提供了一个可接受的理论支撑和解释，也明确了“同城化”“一体化”过程中区域公共服务一体化的意义与作用。区域公共服务一体化，具有以下现实意义：

1.1促进基本公共服务均等化，构建和谐社会

党的十八届三中全会提出要“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。公共服务均等化一般理解为政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。区域公共服务一体化突破相邻城市行政区域壁垒和城乡二元体制，整合城乡与区域间的公共服务资源，对区域内的基本公共服务进行一体化的制度安排，将有利于消除区域内由于经济、行政、历史原因造成的公共服务的不公平与不公正，从而促进公共服务的均等化，实现一个基于平等价值的地方性平等社会。由于“机会平等、条件平等往往不是由个人来决定的，它们在很大程度上要在执政党和政府的社会控制与资本整合的过程中实现，”[3]因此，推进区域一体化进程，实质上是政府在治理地方经济社会中，通过对公平条件与公平机会的设定来促进公共服务均等化的方式。公共服务领域的“公平优先”，不是对“效率优先”的否定，而是通过公平价值的伸张，实现平等性社会，从而为经济领域的效率提供保障，达到构建社会主义和谐社会的目标。

1.2实现公共资源优化配置，增进福利改善民生

在交易费用理论视角下，同城化可以理解为两个或几个相互没有行政隶属关系的相邻城市，在区域制度变迁下形成的共享区域优势资源、降低区域交易成本的一项制度安排，是相邻城市之间基于更低交易费用诉求的利益博弈与利益共享的动态制度变迁过程[4]。相邻的城市往往存在着资源禀赋的差异，公共服务资源分布不均。在区域公共服务一体化的背景下，行政区域间的区域性梗阻因素影响将大大降低甚至不复存在，区域公共服务和公共产品一体化生产与供给使要素流动成本和商品交易成本降低得以实现。区域公共服务一体化在优化公共资源优化配置，改进区域公共服务供给水平的同时，还将增强区域产业整合，经济总量的增长有利于进一步增进福利，改善民生。

1.3提升生产要素聚集能力，增进发展潜能

同城化的一个重要意义就是要实现要素的聚集，进一步释放区域经济社会发展的潜能。同城化的集聚效应就是生产要素在实施同城化发展的相邻城市聚集所产生的结果，其表现形式为集聚经济和范围经济[5]。同城化使得区域内部生产要素充分地自由流动，通过对产业布局的规划引导，实现区域内的产业聚集与产业间的协同发展。而人无疑是生产要素中最重要的一个要素，区域内的公共服务一体化，一方面将有利于区域内的人员流动，另外一方面公共服务一体化的优势也将对外来人才产生吸引力。人力要素流动与聚集带动其他生产要素的聚集，要素的聚集性将成为区域协同发展的一个有力促进因素。

1.4改进公共服务效率，构建服务性政府

由于经济全球化、区域一体化、市场无界化、城市快速化和社会信息化等五种力量的全面推动，引起了我国各种公共服务在时空上的重组与集聚，使许多原先属于行政区内部的社会公共服务问题变得越来越外部化和无边界化，演变成为跨行政区的公共服务，导致了我国行政生态环境由传统上的单向封闭向互动开放的转变。[6]区域公共服务一体化是一个地方经济社会发展的一个必然趋势，这将倒逼地方政府行进行政体制改革和社会管理能力创新。因为“区域公共服务一体化要求各层次、各领域公共服务主体”“克服以往为公众提供公共服务的分散性、封闭性，协调各服务主体的行动，全面地、多方位地满足不同层次的社会公众对公共服务不同层次的需求，最终，在各区域间提供无隙缝的公共服务”[7]。提升公共服务能力是当前深化行政管理体制改革的重点问题，也是政府有效履行职能，提升政府公信力的主要途径，更高效更具有回应性的区域性公共服务机制将源自于服务型政府的构建。

2昌九公共服务一体化现实条件

南昌与九江同处于赣北地区，20世纪90年代初即提出打造“昌九工业走廊”。2009年，鄱阳湖生态经济区正式上升为国家战略又将两个城市更加密切的联系在一起，因此，昌九一体化实际上是有着深厚基础和现实依据的一个区域战略。在当前，推进昌九公共服务一体化进程需要思考以下现实问题：

2.1区域内公共服务整体水平较低

虽然统计数据表明，近年来南昌与九江两市GDP总量已经占到全省的1/3略强，而同期常住总人口占全省22%左右，总体上看其他各项经济社会发展指标也优于省内其他地市 ，应当说是江西省境内发展较好的区域。但应当认识到江西省是一个中部欠发达省份，公共服务服务投入长期不足，欠债很多。根据南昌、合肥、武汉和上海四市2013年的统计年鉴数据分析可以发现，南昌市在基本公共服务领域普遍落后于同为中部省会城市合肥市，与中部特大城市武汉市及发达地区上海市进行相应比较时更是差距明显 。如图1所示，南昌市在每千人拥有医生数、每千人拥有医疗床位数、每百位学生拥有教师数等方面均落后于其他城市。九江市同口径数据也表明九江市在公共服务领域水平不高，但例外的是在住房保障领域九江市近年持续加大投入，水平显著提高 。

图1　南昌、合肥、武汉、上海公共服务水平比较

2.2区域内经济发展水平不均衡

经济实力决定公共服务水平，区域间经济发展水平不均衡往往是区域公共服务不均衡的根本原因，而公共服务又要求体现公平正义，实现公民对公共服务的均等共享。从2013年统计数据来看，南昌市年末常住总人口518.42万人，九江市为478.94万人，南昌市比九江市多8.24%，但如表1所示，南昌却在国民生产总值、财政收入和人均生产总值等方面超过九江市接近一倍甚至更多。南昌市在财政支持公共服务方面比九江市显然具有绝对地优势，鉴于当前的政绩考核体制，以及地区本位主义思维背景下，如何突破行政壁垒，化解两市间的利益冲突，避免出现公共服务碎片化，实现区域公共服务“底线均等”和“无障碍享有”将是一个及其棘手而又非常现实的问题。

表1　2013年南昌市与九江市经济实力比较

资料来源：2013年南昌市、九江市国民经济和社会发展统计公报

2.3区域内公共服务一体化基础较弱

2010年9月20日昌九城际高铁开通运营；2013年5月1日，南昌和九江实现基本医疗保险省内异地就医双向互通即时结算。“昌九一体化”战略实施以来，南昌、九江两市之间移动电话与固定电话分别于2014年4月1日和7月1日实现了“通讯一体化”；2014年10月8日实现了“公积金一体化”。据悉还有包括“昌九城际公交”、昌九高速小车免费通行及新建“昌九大道”等一系列公共服务一体化措施即将出台或实施。但应当看到长期以来两市之间更多地还是从各自的发展需要，习惯地从行政区划范围进行公共服务规划与供给，公共事务管理与公共服务供给机制也是仅在有限的领域进行了对接，区域内公共服务设施、服务内容、服务标准等方面一体化因素薄弱，长远看还需要建立城市间协同发展机制来有效促进公共服务一体化。

2.4区域内公共服务需求的复杂性与多样性并存

昌九两市之间虽然均为地级市，但南昌市是省会城市，在政策环境与政策资源方面优于九江，同时包括经济资源要素在内的其他要素聚集程度以及优势程度也是要强于九江的。如从两市的市本级财政支出执行数占全市财政支出执行数比重就存在着明显的差异，2012年九江市这一比值是20.06%，南昌市是34.04%；2013年分别为17.79%与35.93%，南昌市政府显然比九江市政府在市本级预算方面更加宽裕，那么必然造成两者在城乡公共服务供给方面会存在着显著的差异性。 在考察两市2012年和2013年全市财政支出主要支出项目执行情况时发现，两市在社会保障与就业、教育、医疗卫生等项目方面支出占全市财政支出执行数比重相当，而在农林水事务、保障性住房、交通运输等领域差距较大。九江市更加注重农林水事务和保障性住房等公共服务的投入，而南昌在交通运输一项上支出比重远高于九江市，如图2所示。这一情况的出现，一方面可以理解为两市各区域内公共服务需求差异带来政府决策行为的差异，一方面也说明地方政府的决策偏好会带来区域内公共服务供给历史性积累，导致区域间的公共服务水平差异非常显著，形成区域间公共服务需求复杂性与多样性并存的局面。

图2　　昌九两市2012年、2013年财政支出项目执行数

资料来源：《关于九江市2012(2013年)市级总预算执行情况和2013(2014)年市级总预算草案的报告》，《关于南昌市2012(2013年)市级总预算执行情况和2013(2014)年市级总预算草案的报告》

3推进昌九公共服务一体化建设的建议

在当前推进城市之间或区域内的“同城化”“一体化”，应该结合我国当前“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”的任务来进行思考。因此，昌九一体化的过程在实质上表现为昌九区域内市场化、工业化、城镇化与公共服务均等化的共同发展，而且最终将由区域经济的发展落实到区域公共服务的发展。

3.1增进府际治理与政府协同化

20个世纪90年代以来，新公共管理改革领域出现了以“协同政府”(Joint-Up Goverment)为标志的改革新浪潮，1997年新上任的布莱尔工党政府将“协同政府”作为重要的改革举措以处理涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题。“协同政府”后被冠以“整体政府”，被认为是传统协作理论新的进化阶段。其基本观点“是公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的‘超级部门’，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作”。[8]推进昌九公共服务一体化将涉及到以下几种政府间的协作问题：南昌与九江两个市级政府与江西省省政府之间；南昌与九江同级市政府之间；昌九两市辖区内不同层级政府之间；同级政府内部部门之间等。当单个政府无法完成政府职责——公共服务与公共物品的有效供给时，政府间的合作便成为有效途径。[9]显然，昌九公共服务一体化不是单靠省政府行政推动或是南昌与九江某一个市政府单方面主导就能够实现的。因此，构建昌九一体化进程中的整体性政府，形成府际统筹决策机制、目标整合机制、协作治理机制成为一种必然的选择。而如何突破政府间的行政藩篱、消除狭隘与短视以及固有的行政理念，成为了江西省省政府以及昌九两市市政府面临的挑战。目前，我国提出同城化发展战略的城市基本都成立了相应的领导协调组织。在推进昌九同城化进程中，江西省省委、省政府也成立了由省长担任组长的领导小组。但是应当明确的是，推进昌九公共服务一体化还需要更多地实现政府在不同层级，不同部门之间的目标整合与治理协作。

3.2强化区域内公共服务均等化

各界对于政府有实现公共服务均等化的责任已经达成共识，有学者还提出实现公共服务均等化是在短期无法实现缩小区域经济差距的条件下，通过公共服务均等化来缓解地区发展矛盾，实现可持续发展的必然选择[10]。从这个角度出发，越是区域经济发展不均衡，基本公共服务均等化需求越是迫切。应当说一个地区没有实现城乡基本公共服务均等化，那就更谈不上实现公共服务城市间的一体化。因此，公共服务一体化涵义本身具有克服不均衡、消除差异、结果大体相等的均等化要求，昌九公共服务一体化过程中要求现实区域间基本公共服务均等化及城乡二元社会间的均等化。但公共服务供给的水平提高很大程度上是依赖于地方政府财政的，而城乡公共服务均等化则取决于地方财政投入在城乡之间的均衡水平。如前文所述，昌九两市在经济水平和财政实力以及政策资源等方面有着较大的差距，历史性积累带来的区域间公共服务水平差异较大；同时两市都有着广阔的行政辖区包括农村地区，而且南昌市对于周边农村地区的公共服务辐射表现也显著强于九江市。因此，建议由省委、省政府出面支持与协调，做好以下三个方面的工作：一是南昌市要从一体化的大局出发，加大对九江市公共服务的共享力度；二是将两市公共服务共建共享提升到发展战略的高度予以对接，协调推进；最后两市都应该加大对周边县乡地区的公共服务财政倾斜力度，并提升市级优质公共服务资源对周边地区的辐射能力。

3.3确立公共服务发展规划战略化

昌九两市经济发展水平相对落后，两市间公共服务存在着发展不均、一体化水平低、需求多样化等问题，推进公共服务一体化将比公共服务水平基础较好的地区更为困难。因此，如何在现有的基础条件下更多更好地实现昌九公共服务一体化，需要两市以战略思维来对昌九公共服务一体化发展进行规划。一是要强化理念引导，明确长远利益，树立各方大局意识，从观念上增强两市对公共服务一体化发展规划的认识，以规划保障公共服务一体化的实施；二是要统筹发展、突出重点，因地制宜、逐步推进，在现有的条件下优先发展有利于资源要素更加流转顺畅的基本公共服务，培育形成公共服务一体化中的激励因素；三是要在规划中注重机制创新，如创新资源整合机制、利益协调机制、区域对接机制、部门协作机制等，一方面促成公共服务资源优化配置机制，实现公共服务效益最大化，一方面形成有效的公共服务一体化激励与约束机制，促成共建共享。

3.4公共服务发展与城镇发展同步化

城镇化水平低与城乡公共服务不均衡实际上是一对相互掣肘的问题，一方面低水平的城镇化，使得大量的农村居民因地域或身份等原因无法享受市民同等的公共服务；另一方面农村地区由于在教育、公共卫生、就业等领域公共服务的欠缺，现代化进程缓慢，最终成为城镇化的一个制约因素。新型城镇化的政策导向应借助于基本公共服务均等化政策协同效应彻底摒弃“二元”体制、经济和社会结构，打破地域和身份限制壁垒，构建统一的市场体系，形成城乡两大经济系统间的资源流通和有效配置机制，促使城乡间资本、信息、经济资源和劳动力等双向流动、公平交换。[11]昌九辖区目前正处于工业化发展上升时期，推进城镇化快速发展是也两市共同面临的一项基本任务。因此，有必要在推进昌九公共服务一体化进程注重将公共服务均等化与新型城镇化建设从规划层面结合起来，由城镇化催生“内生”的均等化，促进公共服务资源在城乡之间的双向流动与优化配置，形成具有内生优势的城乡公共服务一体化格局。激活新型城镇化与基本公共服务均等化的政策协同效应，走出一条以区域公共服务均等化促进新型城镇化，以新型城镇化提升公共服务均等化水平的新型发展道路。

3.5明确公共服务一体化是一体化发展的目标

穆勒的功利主义正义观和罗尔斯的自由主义正义观都认为，制度必须平等、公正地对待每一个社会成员，如果资源有限，不能实行“按需分配”，或不能保证每一个人“结果平等”，那就应优先保证处于社会劣势地位或最不利者的最大利益。[12]因此，享有均等化的公共服务是公平与正义原则在公民基本权利方面的体现；而实现公共服务均等化是则是现代政府不可推卸的责任以及政府威信与合法性的一个重要来源。公共服务一体化是以政府为主导的公平与正义在政府职能与社会治理领域的创新性实践。在昌九一体化发展的初期，应将公共服务一体化视为整个一体化进程的基础，公共服务一体化服务于内容的一体化，如产业对接等，所以重点领域将是那些利于资源要素更加流转顺畅的基本公共服务；而在一体化中期，稳定的一体化格局基本形成，公共服务一体化也进入了更加广泛和深入的进程，两者表现为相互促进；在一体化后期，随着经济互补、产业对接、基础建设等一体化的完成，政府的公共职能更多地向提供公共服务转变，公共服务一体化是一体化的重点内容，最终体现为昌九一体化发展的落脚点和终极目标。

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(责任编辑胡安娜)

A Study on Straits and Suggestion about the Integration ofNanchang-Jiujiang Regional Public Services

ZHENG Zewen1，ZHANGChenghua2

(1PoliticsandLawSchoolofJiujiangUniversity; 2IdeologicalEducationDepartmentofJiujiangVocationalUniversity,Jiujiang332005,Jiangxi,China)

ABSTRACTThe integration of regional public services can help to improve regional production and supply. During the integrative development process of Nanchang-Jiujiang regions, enforcing the integration of public services would be a meaningful way to promote the equalization of basic public services, to optimize the distribution of resources,to advance the ability of aggregate essential productive factors and to boost the efficiency of public service, as well as an effective way to increase society welfare, improve the people's wellbeing, enhance the potentials of development and promote social harmony. At present, processing the Integration of Nanchang-jiujiang was facing regional problems such as economic imbalance, low level public services and weak basic of integrative public services. The authors made suggestions such as focusing on integrating regional public services, building whole of government, intensify inter-governmental governance and cooperation, combining the equalization of public services promotion with the new-style urbanization development and advancing them together.

KEY WORDSthe integration of Nanchang-Jiujiang, integration of public services, equalization of public services

中图分类号：D 035.5

文献标识码：A

文章编号：1674-9545(2015)04-0017-(06)

通讯作者：郑则文(1981-)，男，江西上饶人，讲师，硕士，公共管理教研室主任，研究方向为地方治理与区域经济社会发展。Email：zhengzewen99@163.com。

收稿日期：2015-9-15

*基金项目：2014年九江学院昌九一体双核发展研究招标项目“政策变迁理论视角下的昌九城乡基本公共服务均等化研究”。