美国2014 年农业法案调整对我国粮食补贴政策的启示

费文俊，王秀东

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

美国从1933 年《农业调整法》出台以来，每隔5～6 年就出台一项农业法案，以保证强化农业国内支持政策。2014 年2 月7 日，奥巴马总统签署了美国历史上第17 个农业法案— 《食物、农场及就业法案》，新农业法案涉及了很多重大调整，包括取消了近20 年的直接补贴政策，增强了农产品价格和农民收入保障，并新增了诸多可供农户选择的农业保险项目等。

我国粮食补贴政策对粮食增产和农民增收的效果并不明显，钟甫宁［1］等的实证研究表明，农业税减免和粮食直补政策的主要作用是提高地租，两项政策财政支出并不直接用于提高农民收入;黄季焜［2］等通过实证分析发现，粮食直补和农资综合补贴并没有扭曲市场，对粮食生产和农资投入没有产生影响。我国目前的粮食补贴政策亟需调整，研究美国农作物补贴政策调整对完善我国粮食补贴政策极具现实意义。

1 美国2014 年农作物补贴政策调整主要内容

美国2014 年农业法案改变了农产品支持项目，新增了农作物保险选项，保留了环境保护项目，修改了补充营养援助计划，扩大了对特色农产品、有机农产品、生物能源、新型农场主和牧场主的支持等［3］，本文仅限于农作物补贴政策调整方面的研究。

1.1 增强农产品价格和农民收入保障水平

新农业法案新增了两项农作物补贴内容，一是价格损失保障项目、二是农业风险保障项目［4］，生产者可以选择其中一项。

1.1.1 价格损失保障项目 该项补贴提供给小麦、饲用谷物、水稻、油籽、花生以及豆类的生产者，当市场价格低于参考价格时，该项补贴启动。从表1 中可以看出，新法案规定的农产品参考价格高于2008 年以来的目标价格生产者也可以基于历史棉花种植面积1 级称为“通用基数面积”)来获得该项补贴，生产者所种植的农产品必须被该补贴所覆盖。

价格损失保障的具体计算方法是:

价格损失保障总额=价格损失保障支付率× (基数面积×85%) ×支付单产。

价格损失保障支付率与反周期支付率的确定方法类似，是参考价格与全国平均市场价格或市场援助贷款率的差。生产者可以选择要加入该项补贴的农产品，一旦确定，该农产品补贴将会在农业法案生效期内(2014—2018 年)保持不变。

可以看出，价格损失保障项目与反周期支付类似，是反周期支付的一种新形式。

1.1.2 农业风险保障项目 该项目包括县农业风险保障和个人农业风险保障，生产者可选择其中一种。生产者获得县农业风险保障的条件是:县农作物收入1县农作物收入等于实际县平均产量乘以全国农产品价格。低于县基准收入2县基准收入等于五年县奥林匹克平均产量乘以五年全国奥林匹克平均价格和参考价格的较高者。其中，五年奥林匹克平均值的计算方法是:去掉近五年县平均产量的最高值和最低值，求剩下3 年历史单产平均值。由于这种计算方法与奥林匹克运动会中裁判评分方法类似，所以叫做奥林匹克平均值。的86%。县农业风险保障的具体计算方法是:

表1 2008 年以来美国年农业目标价格和参考价格单位:美元/kg

县农业风险保障总额=(每英亩基准收入－每英亩实际收入) ×基准面积×85%

个人农业风险保障基于个人农场收入而不是县农作物收入。生产者获得该项农业补贴的条件是:实际个人农作物收入低于个人农业风险保障基准收入。个人农业风险保障的具体计算方法是:

个人农业风险保障总额=(个人农业风险保障收入—个人实际农业收入) ×基准面积×65%

个人农业风险保障收入是农场个人基准收入的86%，农场个人基准收入的计算纳入了所有被该项目覆盖的农产品，每项农产品的收入等于个人风险保障价格3个人风险保障价格等于全国奥林匹克平均价格与参考价格二者较高的价格。乘5 五年奥林匹克个人平均产量。个人农业风险保障的基准面积纳入了全部被覆盖的农场作物。

可以看出，农业风险保障项目与农作物平均收入选择项目类似，是农作物平均收入选择项目的一种新形式。

1.2 完善农作物保险项目

新农业法案保留了一些原有农作物保险方面的内容，还新增了农作物保险项目。在联邦农作物保险项目下，私营保险公司向农户提供保险服务，美国农业部风险管理机构批准保险费率，管理保险费和补贴，并支持保险公司的保险产品，对保险公司进行再保险。新增农作物保险项目有补充保障选择、累计收入保护计划和未保险农作物援助项目。

1.2.1 补充保障选择

该项目给生产者提供基于县平均产量或收入的保险，并与传统农作物保险项目相结合。该项目给生产者提供65%的保费补贴，并且选择了农业风险保障项目或者累计收入保护计划的生产者不能再选择该项目。

1.2.2 累计收入保护计划

该项目给高地棉生产者提供收入保险，而在新农业法案以前，高地棉生产者获得的补贴来自反周期支付项目。该项目可以作为补充保险项目，也可以作为农户单独购买的项目，联邦政府给农民提供80%的保费补贴。在该计划下，由于高地棉的保险基准价格是当年预期价格而不是之前的固定目标价格或多年平均价格，该项目将对市场变化做出更快反应。

1.2.3 未保险农作物援助计划

该计划针对没有被保险项目覆盖的农产品，补偿这类农产品因天气造成的损失。这项计划在原有基础上继续扩展，对于遭受灾难性损失的农作物给予全部损失保障，每个人在一个作物年度内获得的未保险农作物援助计划补贴不得超过12.5 万美元。

1.3 取消农民直接收入补贴

新农业法案取消了直接支付、反周期支付和农作物平均收入选择项目等补贴项目，终止了1996 年以来每年约50 亿美元的农民直接收入补贴。其中，直接支付是政府以预先确定的补贴面积、补贴产量以及补贴率，对具体商品提供的一种固定补贴［5］，是农场主的直接收入补贴，属于世界贸易组织《农业协定》中规定的“绿箱”政策;反周期支付和农作物平均收入选择项目与当年农产品平均市场价格和农产品实际收益相关，属于世界贸易组织《农业协定》中规定的“黄箱”政策。

2 美国农作物补贴政策调整的影响

美国政府对农业调控的手段更趋市场化主导，市场化改革趋势将会对美国农业甚至世界农业产生影响。目前来看，美国农作物补贴政策调整的影响，主要包括美国农业生产、农产品国际贸易和财政等方面的影响。

2.1 增加部分农作物播种面积和产量

尽管新农业法案取消了直接支付、反周期支付和农作物平均收入选择项目等农业补贴，但实际上新农业法案用价格损失保障和农业风险保障分别替代了反周期支付和农作物平均收入选择，真正取消的补贴项目是直接支付。农作物补贴政策的调整将会对补贴政策覆盖农作物的播种面积和产量起到促进作用。

第一，由于直接支付是不与实际种植面积和产量挂钩的脱钩补贴，直接支付补贴并不会对农户生产决策行为产生较大影响;第二，价格损失保障和农业风险保障是与市场价格和实际收入相关联的挂钩补贴，并且新农业法案规定的参考价格高于2008 年以来的目标价格，因此，这两项补贴政策将在很大程度上提高农户种植补贴政策覆盖农作物的积极性;第三，新农业法案新增了很多保险产品，并给予很高的保费补贴，大大降低了农户农业生产的自然风险、市场风险和政策风险，提高了农户生产补贴政策覆盖农作物的积极性。

2.2 可能引起新的国际农产品贸易摩擦

直接支付补贴是与历史面积和产量挂钩的脱钩补贴，本质上属于世界贸易组织《农业协定》中规定的免于削减的“绿箱”政策。而价格损失保障和农业风险保障是与当年市场价格和实际收入相关联的挂钩补贴，属于世界贸易组织《农业协定》中规定的受削减承诺约束的“黄箱”政策。此次美国新农业法案的调整实际上增加了“黄箱”补贴，却相应减少了“绿箱”补贴，将会对农产品国际贸易产生更大的扭曲作用，违背了公平贸易和反国家补贴的基本原则，很有可能产生新的贸易摩擦和争端。

2.3 可能引起国际部分农产品价格下降

农业补贴是当今世界许多国家普遍采取的农业支持政策，是为了促进本国农业发展和提高本国农产品在国际市场上的竞争力。在农产品供过于求的背景下，美国补贴政策的目标是提高农场主抵御自然风险和市场风险的能力，保持农产品在国际市场上的竞争力。

第一，新农业法案中新增补贴项目和农作物保险项目促进了部分农作物播种面积和产量的增长，农产品市场供给量增加，美国将出口更多的农产品，国际市场上农产品供给量的增加将导致国际农产品价格下降;第二，一旦主要补贴政策覆盖农产品如小麦的价格低于参考价格，美国农民将获得大量补贴，甚至超过被取消的直接支付补贴，使得美国农民能够接受较低的农产品国际市场价格。

2.4 缓解美国财政赤字压力

近年来，美国财政赤字状况较为严重，2009—2012财年的财政赤字均在1 万亿美元以上。新农业法案取消了多项农业支出，将缓解美国财政赤字状况，如新农业法案取消了每年约50 亿美元的直接支付，一定程度上减轻了财政负担。据美国国会预算办公室预测，2014—2023 年，新农业法案将会减少166.08 亿美元的财政赤字，财政赤字的减少主要来源于商品项目和营养项目，其中，商品项目支出将减少143.07 亿美元，营养项目支出将减少80 亿美元［6］。

3 美国农作物补贴政策调整对我国粮食补贴政策的启示

由于我国粮食补贴政策与美国农作物补贴政策相似，此次美国农作物补贴政策的市场化改革对于完善我国粮食补贴政策具有十分重要的借鉴意义。

3.1 粮食补贴更加精准化，积极探索补贴与粮食生产挂钩机制

第一，粮食补贴政策要更加精准化，实行与实际种粮面积、粮食产量、粮食市场价格或实际种粮收入等相关联的挂钩补贴，充分利用“黄箱”政策的空间，形成类似于美国价格损失保障和农业风险保障的目标价格和目标收入补贴体系，构建种粮农户收入安全网，提高农民粮食生产积极性，第二，逐步削减以计税面积为发放依据的粮食直补和农资综合补贴，提高粮食补贴资金的使用效率，加大粮食主产区农业基础设施建设和农业科技投入;第三，补贴新增部分向粮食生产规模经营主体倾斜，加大对种粮大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的补贴，扶持粮食规模化生产，提高生产效率。

3.2 以法律形式确保粮食补贴政策实施，加强预算管理

1933 以来，美国每隔5～6 年都会出台一项农业法案，另外美国政府还会出台各种农业专项法、补充条款或是调整法案，形成了完善的农业补贴体系，有力确保了国家农业补贴目标的实现。而我国粮食补贴政策还没有形成完整合理的体系，只是颁布了一些规定、办法或是临时性文件，并没有完善的粮食补贴法，从而在一定程度上阻碍了政策目标的实现。因此，要加强粮食补贴立法，明确粮食补贴政策目标，确立粮食补贴的基本原则和具体实施细则，明确合理地制定粮食补贴预算支出，提高资金使用效率。

3.3 继续完善粮食品种保险，加大保费补贴力度

第一，要积极探索多种粮食品种保险产品，给农户提供更多选择，例如探索区域内平均产量或平均收入等指数保险，充分满足农户对风险保障的多层次需求，有效降低自然风险和市场风险;第二，要充分考虑各新型经营主体对粮食品种保险的不同需求，开发新的粮食品种保险产品，逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保;第三，适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例，减轻农民参保负担，并且政府要加大对农业保险公司的补贴力度，联合农业保险公司加强农业保险的宣传力度，提高农民参保意识，充分发挥农业保险分散风险、保障农民收入的作用。

尽管我国粮食生产实现了“十连增”，但粮食自给率却开始下降，国内粮食供给仍处于紧平衡状态，在此背景下，我国粮食补贴政策的目标是增加粮食产量、保障国家粮食安全和增加农民收入，尤其是保障粮食产业安全，应对国际市场对粮食产业的冲击。美国的农产品国内供给处于过剩状态，农业补贴政策的目标是提高农场主抵御自然风险和市场风险的能力、保持农产品的出口竞争优势。因此，我国粮食补贴政策的调整不应完全照搬美国模式，要始终坚持保障国家粮食安全和增加农民收入的政策目标。

［1］钟甫宁，等.农民角色分化与农业补贴政策的收入分配效应——江苏省农业税减免、粮食直补收入分配效应的实证研究［J］.管理世界，2008，5:65-70，76.

［2］黄季焜，等.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响［J］.农业技术经济，2011，1:4-12.

［3］Effland A.USDA Economic Research Service-Crop Commodity Programs ［EB/OL］.http://www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-2014-highlights-and-implications/crop-commodityprograms.

［4］彭超.美国2014 年农业法案的市场化改革趋势［J］.世界农业，2014，5:77-81.

［5］彭超，潘苏文，段志煌.美国农业补贴政策改革的趋势:2012 年美国农业法案动向、诱因及其影响［J］.农业经济问题，2012，11:104-109.

［6］Douglas W.Elmendorf.H.R.2642，Agricultural Act of 2014 ［EB/OL］.http:// www.cbo.gov/publication/45049，2014-01-28.