郑永年：新一轮改革的逻辑

改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。啃骨头就要有权力，但要发挥社会的活力还是要还权于社会。这也符合中国上世纪80年代改革的逻辑，顶层设计师是邓小平，但最终还是通过分权创造了活力。只有分权，才会把束缚活力的东西拿掉。

分权给社会

中国改革开放30多年，虽显现诸多问题，但已在30多年间从贫穷国家一跃成为世界上第二大经济体，从购买力平价来看已经第一，这是了不起的成绩。

一个国家大规模转型肯定面临问题。然而此前，中国在问题面前放慢了改革的脚步，导致“无改革”成为常态。为此我曾认为既得利益和寡头已经初步成形，悲观于中国仍然没有动力打破“无改革”的状态。

但我没想到十八大后的中国会发生如此大的转型。

十八大才过去两年多，新政府下的中国却已有焕然一新之感，改革这潭死水被搅开。为了改革，权力和制度上进行了大幅度调整，从思路和方法的改变也能看到新政权动了真格。

过去中国曾出现过“无改革”或者说改革不动的局面。“无改革”指的是一种没有改革的客观局面，它并不是说执政党领导人和政府或者社会不想改革。想改革而没有执行或者执行得很差，就导致“无改革”局面。自改革开放以来，改革、发展和稳定一直是中国3个互相关联的政策领域。通过改革而得到发展，通过发展而达致稳定，稳定本身又反过来有助于进一步改革和发展，这是一个良性的循环。而过去多年，中国总体局势的发展态势在很多方面表明这三者之间又进入了一个恶性循环的风险，即无改革、高发展和不稳定。

十八大以来，无论是三中全会还是四中全会，主题都是改革，确立了宏大的改革计划，老百姓对改革的期望也越来越大。顶层设计已经具备了，那么改革的动力在哪里？主体是谁呢？改革的主体显然不仅仅是中央政府。中央政府是顶层设计者，在有些方面是改革的主体，比如财政体制、税收、货币改革，但在更多的方面并不是主体，改革的主体还是社会。社会活力无非来自两个方面，企业和社会组织，他们也是创新的主体。

这也符合中国上世纪80年代改革的逻辑，顶层设计师是邓小平，但最终还是通过分权创造了活力，无论是早期的个体户、民营企业还是特区，都是把社会活力激发出来的手段。90年代邓小平南方谈话以后，改革走得那么快，也是因为大规模的分权运动。只有分权，才会把束缚活力的东西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危机以后，国有企业大扩张；另一方面是维稳系统即社会控制系统的发展，影响了社会活力的发挥。

就像习近平总书记所说的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨头。改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。啃骨头就要有权力，但要发挥社会的活力还是要还权于社会。把权力从既得利益手中拿过来，但不能拿过来以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

中央全面深化改革领导小组实际上也是在探讨怎么分权，首先就是如何把行政审批权下放。比如上海自贸区试验，意在发挥地方的积极性，负面清单也是一个很好的概念，但是这个清单过长的时候，跟没有下放一样。

深化改革和反腐败运动，使得一些地方都不做事情，一些地方成为“空转”政府。道理很简单，法律规定的权力还是在政府手中，但这些政府已经不作为。下一步中央政府要做的是，有足够的权力从官僚手中下放到社会中去。所有的官僚集团、地方政府不会主动放权，需要中央政府的权力去推动，要利用上层的权力使得各级政府、各级官僚去分权。

衡量改革进展得如何，不在于有多么宏大的改革设计，而在于如何让三中全会出台的336项改革方案、四中全会出台的180多项改革方案实施下去。我认为四中全会之后要走向放权，前一个阶段是整治“乱作为”的政府，反腐败运动一定程度上遏止了官员的“乱作为”，下一步的目标则是要把政府从“不作为”转向“作为”，否则三中全会、四中全会的改革设计只会停留在纸面上。权力如果牢牢掌握在官僚系统手里，不向地方、企业和社会放权，改革还是不会发生。

依法进行“政社分开”

社会的活力很大程度上取决于党的活力。群众路线在中国共产党所主导的政治中，占有绝对重要的地位。然而在经济建设过程中，群众路线在共产党的政治生活中，曾经被边缘化了，结果造成了执政党越来越官僚化。

很多国家要处理的是国家与社会、政府与人民的关系，但中国有一个特殊性，就是要处理党与社会的关系。改革要诉诸社会的活力，但问题是用什么方式。以社会运动的方式激发活力很危险，现在四中全会提出了依法治国，通过法的形式诉诸社会活力，就会有效得多。

但是不管怎么样，首先要给社会权力。一方面必须向社会分权，另一方面需要规制社会的行为。不过，规制不等于社会控制，而是建立在法律基础上的治理。为什么社会活力释放不够，首先是社会空间不足，转型先要向社会分权，另一方面，还要把党对社会的关系转化成为基于法律之上的领导。这两点都很重要，光有分权，没有秩序，社会也会乱。但是，分权和秩序也要有优先次序，向社会分权应该成为主体。秩序当然是需要的，但现在的秩序不是法治秩序，更多是维稳秩序。维稳秩序不仅不能释放社会活力，还让执政党与社会出现了一种紧张关系。

现在，这种维稳思维在减弱。比如“社会管理综治委”复名“社会治安综治委”，回到了2011年以前的名称。“社会管理综治委”本质上是社会控制。社会治安的含义就小多了，就是一个维持公共秩序的问题。上世纪80年代成立政法委的时候本来就是要推进法治的。所以，它现在的功能也要变化，要回归原位，重新走上推进法治的道路。

十八大报告中提到了“政社分开”，这一概念首次见于党的最高层次的纲领性文献中。中国以前一直讲“政企分开”，没有讲“政社分开”，也不是完全没有道理，因为社会力量也是近年才成长起来的，早期社会力量不是很强大，这个概念也不太相关。处理政府与社会的关系，可以从政企关系中学到很多教训。“政企分开”的早期就是政府把权力还给企业，让它们成为真正的企业，但是分权的时候忽略了对企业的行为进行法律基础上的规范，因此出现了生产安全、大规模的食品安全和破坏环境等等的问题。所以，在分权的同时，必须进行规制。社会也是一样，首先是分权，分权肯定会出现问题。但是如果不分权，担心出问题，社会永远成长不起来。所需要的是在分权的同时考虑如何规制社会。

新加坡的启示

中国经济最大的风险是不改革。从上世纪90年代开始的企业制度改革可以说只完成了一半，朱镕基实行“抓大放小”，把很多国有企业民营化、组建了很多庞大的企业集团，但是法人化、企业化只走了半步，国有企业跟政府的关系到今天还是很密切。学习新加坡淡马锡模式也没有到位。

2008年之后，国有企业大扩张，挤占了民营企业的空间。从理论上来说，民营企业的投资空间是很大的，甚至可以进入军工领域，但实际上民营企业并没有多少空间，仅有的空间只有前几年的房地产、后来的IT业之类，也就是国有企业空白或者不强大的地方。而且现在实际上的对外开放的程度也不如以前了，尽管其中有全球贸易保护主义的影响因素，但另一方面也表明，利益集团壮大之后就不想开放了。早期那些新生的利益集团对中国的改革开放起了很大的作用，但现在他们长大了，就开始阻碍改革了。

本届政府已经做了两件好事，一是国有企业扩张被遏制住了，一是地方债被遏制住了。这两方面与民营企业都是有关系的。国有企业扩张被遏制，至少在理论上民营企业的空间增加了，中央也有意识在金融和互联网领域放开了一些。不过，幅度还是不够大，因为权力还是在官僚系统手中。

再者，有些地方政府的态度也发生了变化，以前大量发展房地产，但是现在房地产在一定程度上被遏制下来，地方政府感到财政紧张，他们就得想改革的办法，比如深圳开始小产权房改革，上海把企业卖给央企或者民营化。但总体上看，现在很多官僚机构还是没有感到有压力。

释放社会的活力还涉及能否壮大中产阶层。财富外流、高端的中产跑掉了，说明生存环境不好，对社会的保护不够。亚洲“四小龙”用了二三十年就培养了一个庞大的中产阶层，经济起飞之后，中产阶层就已经占到了70%～80%，中国的中产阶层只有20%多一点，以至于中国社会缺失稳定的基础，只有依靠高强度的维稳机制来谋求稳定。

新加坡的基尼系数也很高，但是没有社会不稳定的问题，原因就在于其“保底不封顶”的模式，既“亲商”又“亲民”，既重视资本的作用，又注重向社会提供公共服务。一方面壮大中产阶层队伍，从而使社会更加趋向稳定；一方面加大公共财政投入，提供基本政府服务。新加坡也不是一个很公平的社会，但是社会保护得很好，大多数人居住在政府提供的住房，底层受到保护，能够维持人的基本尊严和体面的生活。中国的问题尽管跟人均GDP有关，但最主要还是跟社会公平有关，就是底盘没有保护好。也就是说，问题不在于富人太多，而在于穷人太多，并且没有被保护好。

找到“社会”来帮政府

本届政府将简政放权作为改革的“先手棋”，取消和下放共600多项行政审批权。每一届政府上来都会简政放权，从计划经济向市场经济过渡，政府的审批权下放了很多。但是思路还是没有搞清楚，企业、社会能做的，政府应该下放，这方面还做得不够。很明显，在有利可图或者社会控制的方面，政府还是牢牢掌握。

但另一方面，政府应当做的事情比如教育、医疗、公共住房、社会保障是不应该完全放的。从社会服务领域来看，中国的政府还是负担得太少。十八届三中全会《决定》里提到的“市场起决定性作用，政府发挥更好的作用”，我认为，“市场起决定性作用”应当在经济领域，社会领域也可以运用市场机制，但跟经济领域的市场机制是两回事。“政府发挥更好的作用”，主要是社会领域。以前的改革中就是没有把经济领域的改革和社会领域的改革分清楚。

社会改革一方面是提供公共服务，一方面是社会治理方式。社会服务是社会治理的基础。如果光有社会服务，那就变成了“收买”社会，成本就会变得不可持续，西方的福利社会也出现了很多问题。政府可以根据经济发展的水平，提供越来越多的社会服务。不过，是不是由政府直接来做，则是另一个问题。有些地方，社会能做的，可以向社会购买服务，这样可以控制官僚机构的规模。

社会参与更为重要，社会建设好了，政府就可以把好多事情交给社会，现在好多地方政府要向社会采购服务，但是找不到“社会”，因为政府不让社会成长起来，当然就无法帮助政府。

培养“新利益”

我觉得这一轮改革与上世纪80年代改革的逻辑是一样的，就是要通过培养新利益克服老利益。仅靠中央集权克服不了既得利益的阻碍。上世纪80年代的改革并不是没有既得利益的阻碍。例如在经济改革方面，邓小平的思路是不先进行国有企业改革，而是让国有企业外部长出一个非国有部门，内资改不动就引入外资。现在，道理是一样的。比如想把金融做好，那就要在金融领域培养新的利益。现在的问题，还是不相信新的利益。向既得利益做一点妥协是可以理解的，但问题是如何更有效培养新的利益。要相信新的利益。上世纪90年代中期朱镕基进行大规模的国有企业改制，产生了3000多万下岗工人，为什么国家还是稳定了？就是因为新的利益，即非国有部门已经长出来了，大部分下岗工人被它们吸收消化掉了。所以，正是新的利益帮助了执政党，帮助了改革者。