地方国库开展现金管理可行性情况的调查

中国人民银行乌海市中心支行 贺谦

近年来，我国多数省级国库部门加大了地方国库现金管理改革的力度，其中部分省份已通过设立专项资金积极探索结余现金的管理，并建立国库现金流收入和支出的省级数据库，开展对国库现金流的初步预测和分析工作。而对于市、县等地方政府而言，是否开展以及如何开展国库现金管理，仍然是一个悬而未决的问题。现结合某地级市2008年至2013年经济和财政运行的现实状况，深入探讨在现阶段开展市级国库现金管理的有利条件，以引起有关部门的高度重视并尽快制定相应的政策规定，保障地方国库现金管理的可控有序开展。

一、开展地方国库现金运作的有利条件

近年来，该市地方财政收入水平逐年提高，特别是国库存款实行计息和不断深入的国库单一账户制度改革，使原本滞留在预算单位的闲置资金逐步集中到国库部门，地方国库库存现金规模日益壮大，因此，开展地方国库现金管理就已具备了一定现实条件。

(一)国库单一账户制度改革的深入推进，为实现地方国库现金管理提供了有利条件

自2005年起，该市就逐步开展以建立完善国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主的国库单一账户制度的改革。从2005年该市参加会计集中核算管理的单位有市本级和二级预算单位184个，到2013年增加到555个，市、区两级的所有预算单位全部纳入了国库集中收付改革。对2009年至2013年市本级一般预算支出情况进行分析（如附表所示），实拨资金在2009年为48,518万元，占当年一般预算支出的21.77%，经过2010年至2012年的调整，2012年实拨资金为78,884万元，占当年一般预算支出的16.65%,而2013年实拨资金支出则略有上升。单一账户拨付的资金在2013年占到当年一般预算支出的70.37%，其中直接支付资金408,618万元，占当年一般预算支出的61.9%，授权支付资金为55,886万元，占当年一般预算支出的8.47%。

附表: 某市市本级2009年-2013年一般预算支出情况单位：万元

可以看出国库集中支付的上线运行，从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，减少了拨付环节，资金到位时间可提前3-5天，提高了财政资金使用效益。

(二)不断增长的国库现金规模，为地方国库现金管理提供了现实基础

进行地方国库现金管理的首要条件是财政库款余额稳定、持续增长。从对该市近五年国库及其他财政专户库存余额数据的分析来看，地方国库库存余额呈现出以下特点：

1、国库库存余额逐年大幅增长

近五年来，在经济发展持续放缓的背景下，市级财政存款也经历了由快到慢的一个过程，2009年年末市库存余额为8.1亿元，2012年为16.01亿元，相比增长97.65%，2013年为8.21亿元，相比增长1.23%，增长幅度基本持平。市级国库库存余额大幅增长的原因主要有四个方面：一是地方财政收入的大幅增长直接增加了国库现金流入，2009年该市一般预算收入为23.22亿元，2013年为68.5亿元，相比增加45.28亿元，增长195%；二是随着市级国库管理制度改革的推进，预算单位的账户逐步取消，原来分散在各预算单位银行账户中的现金集中到了国库；三是预算支出的集中支付模式推后了预算支出的支付时间，使财政资金在国库的滞留时间延长;四是中央财政不断加大对中西部的转移性支出，一般性转移支付规模持续扩大，使国库库存余额得到快速增长。2009年至2013年该项市一般转移性支付收入分别为44.01亿元、38.42亿元、63.41亿元、52.18亿元和69.01亿元。

2、年度内库存余额变动具有规律性

2009年—2013年五个年度内，月末库存的变化呈现一定的规律性。一是大体保持由低到高、向上发展平稳趋势；二是年度内，除个别月份外，各月末库存余额的增长率呈现一定幅度的波动，主要是受财政收支季节性的影响；三是2009年和2010年年度末库存余额有小幅回落,而2011年和2012年则上升明显。

二、地方国库现金管理的模式选择

根据《中央国库现金管理暂行办法》，目前我国国库现金管理方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。从可操控性来看，商业银行定期存款是目前最适合地方国库现金管理的模式。具体操作可由地方财政部门和当地人民银行组成专门工作小组，负责制定运作方案，组织实施和协调相关工作。

三、加强地方国库现金管理建议与对策

(一)随着地方库存的快速增长，其现金管理对货币政策的影响将日益明显

由于地方国库现金管理的目标和出发点均与货币政策有所不同，其操作势必会不同程度地影响到货币供应和市场利率，进而影响到财政政策与货币政策的协调配合，这就要求地方国库现金管理操作必须考虑到国家货币政策的目标。建议建立专门的财政部门与央行工作协调委员会或联席会议制度，加强双方信息交流与共享、磋商与合作，有助于提高财政政策与货币政策协调配合的效率。

(二)提高国库现金流的预测分析水平

通过建立涵盖宏观预测、预算规划及预算执行等设施的统一的政府财政管理信息系统，设计完善国库现金预测模型，并以预测分析为基础条件，积极探索把国库资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，不断提高国库现金收支流量的预测准确性和控制国库现金余额的能力，为积极的地方国库现金管理创造条件。