浅议精准化水利扶贫的实现途径

刘智超，孙 辉

（1.水利部海河水利委员会海河下游管理局，300061，天津；2.水利部太湖流域管理局水利发展研究中心，200434，上海）

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号。”一般认为这是“精准扶贫”的首次提出。2015年6月18日，习近平总书记在部分省市区扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上指出，扶贫要“注重精准发力”，建立精准扶贫机制，强调“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。

精准扶贫是指对贫困户、贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实的基础。实现“精准扶贫”，体现党中央扶贫开发方式创新转变的新思想和新思路，是我国现阶段扶贫开发的重大创新，对于进一步解放思想、开拓思路、突破体制机制障碍、增强贫困地区的内在动力和发展活力、加快贫困地区群众脱贫致富和全面建成小康社会具有重大意义。

一、水利扶贫是中央大扶贫格局的重要组成部分

习近平总书记提出“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局”。水利扶贫属于行业扶贫范畴，是中央 “三位一体”大扶贫格局的重要组成部分，在国家扶贫开发战略中具有重要的地位和作用。

贫困地区普遍存在着生态脆弱、资源环境承载能力低、水土流失严重、抵御水旱灾害能力不足等突出问题。水问题成为贫困地区经济社会发展的主要瓶颈制约性因素之一。以集中连片特殊困难地区为例，乌蒙山区、秦巴山区、大别山区、滇桂黔石漠化区等南方片区降雨多且集中，工程性缺水、石漠化问题突出，塌方、泥石流、洪涝灾害频发；吕梁山区、燕山-太行山区、大兴安岭南麓山区和六盘山区等北方片区降雨时空分布不均，资源性缺水问题突出，供水保障能力明显不足。农村饮水安全、农田水利建设、病险水库（闸）除险加固、中小河流治理、农村水电和水土流失综合治理等都是新阶段扶贫开发目标任务的重要内容。大力推进水利扶贫，加快推进水利基础设施建设，着力解决人民群众最直接、最现实、最迫切的民生水利问题，是支撑贫困地区经济社会加快发展、实现扶贫开发总体目标的客观要求。

二、水利对加快贫困地区脱贫致富的支撑和保障作用

1.饮水安全保障

“十二五”期间，共安排832个贫困县中央水利投资481亿元，通过农村饮水安全工程建设累计解决10 068万农村人口和1 521万农村学校师生的饮水安全问题。这不仅极大改善了贫困地区群众生活卫生条件，提高了农村居民的健康水平，同时具有显著的经济效益。一是降低了介水疾病发病率，进而降低了医药费用支出。依据《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，按照农村居民人均减少医药费支出50元计算，年减少贫困群众医药费支出57.9亿元。二是降低了取水成本。按照规划效益计算，每年可为贫困地区群众省工31.9亿元。三是增加了居民收入。工程实施解放了劳动力，为发展生产创造了条件。据测算，通过外出打工、发展庭院种植等可以增加居民收入13.9亿元。此外，工程所需建材、处理设备、消毒设备等购置，拉动了当地经济需求，创造了就业岗位。

2.防洪安全保障

“十二五”期间，贫困地区共完成7 700多座病险水库（闸）除险加固，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河长1.45万km，建成700多套山洪灾害监测预警系统，新建水雨情自动监测站1.9万个、简易监测站7.4万个，配备报警设施设备37万台套。贫困地区的山洪灾害死亡人数降低了60%以上，有效解决了5 000多万人次因旱临时饮水困难问题。通过防洪工程基础设施建设，提高了贫困地区防洪抗旱能力，为贫困地区经济社会发展提供了安全保障。

3.农田灌溉保障

“十二五”期间，贫困地区累计新增、恢复耕地灌溉面积1 300万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），改善灌溉面积4 000万亩，新增节水灌溉面积3 400万亩，较大幅度提高了贫困地区农田灌溉保障水平。以水利部对口支援地区贵州铜仁为例，人均保证灌溉面积从2005年的0.24亩增加到目前0.41亩，增长了约71%。由于增加了灌溉面积，提高了粮食单产量，也使得农民有条件在稳定保证基本口粮田的基础上，调整和节约更多土地发展商品农业、现代农业。铜仁市思南县唐头现代化农业园区2014年实施了涝能排、旱能精准灌溉，吸引了大批企业入园投资，促使土地流转资金提高，贫困群众可在家门口打工，不但增加了收入，还有效解决了留守儿童问题。

4.水源供给保障

贵州松桃县县城河道整治和防洪堤工程

“十二五”期间，广西驮英水库及灌区、贵州夹岩水利枢纽、西藏拉洛水利枢纽、尼尔基水利枢纽下游内蒙古灌区工程等一批贫困地区多年期盼的骨干水利工程开工建设，与此同时，中央加大投入力度，开展了一大批中小型水源和引调提水工程建设，显著增加了贫困地区水源供给能力。如位于滇桂黔石漠化区的安顺市平坝即将完工的石朱桥水库，总库容1 264万m3，不仅可以解决 96 300人（其中贫困人口21 077人）的饮水安全问题，还可以解决下游5 100亩农田灌溉用水，为当地产业扶贫提供了重要的水源保障。位于秦巴山区的白河县因地制宜，建设了近5万座集雨水窖，在应对2013年冬季以来特大干旱中发挥了重大作用，保障了15万亩农作物的抗旱用水和5.9万人的生活用水，有效解决了中高山地带抗旱难的问题。

5.生态环境保障

“十二五”期间，国家累计安排贫困地区水土保持中央投资104.8亿元，治理水土流失面积近3.8万km2，重点工程覆盖459个贫困县。治理区生态环境明显改善，生产生活条件明显提高，有效促进了农民增产增收和当地经济社会可持续发展。通过中小河流等河道治理项目建设，形成了水面，催生了一些湿地景观公园，成为群众休闲娱乐锻炼的好去处，大幅度提升了居民幸福指数。

6.农村用电保障

“十二五”期间，共安排贫困地区中央补助投资68.77亿元，新增农村水电装机和代燃料装机749万kW，解决44万户农民的生活燃料问题，农村水电装机容量和年发电量分别比改造前增加20%和40%以上。贫困县农村水电装机达到3 224万kW，开发率约为45%。通过小水电建设，改善了农村贫困人口生产生活条件，创造了就业机会，增加了农民收入，实现了小水电“造血”脱贫、可持续脱贫。

三、水利精准扶贫的实现途径

1.开展需求调查，摸清水利发展需求

精准扶贫，关键在于靶向瞄准。水利扶贫必须弄清贫困地区贫困村、贫困户的水利需求，因地因人精准施策。结合扶贫部门建档立卡识别成果和全国农村贫困监测调查主要结果，以农村饮水安全、防洪除涝、农田灌溉、水源供给、生态保护、农村水电保障等为重点，认真开展贫困农民水利需求调查，系统收集贫困地区经济社会、资源环境、农业生产、水利基础设施建设和改革管理等现状资料，深入调研、分析、评价水利基础设施、水资源开发利用与保护、农业生产、水利管理等现状水平，找出制约贫困地区经济社会发展的突出水问题，为实现“对症下药，精准滴灌，靶向治疗”奠定基础。

2.科学制定规划，精准确定建设布局

深入贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针和扶贫开发工作的系列重要讲话精神，紧紧围绕全面建成小康社会和扶贫攻坚的总体要求，把夯实水利基础同扶贫开发工作结合起来，以保障和改善贫困地区水利发展需求为出发点和落脚点，以提高贫困地区水利服务与保障能力为主要目标，根据贫困地区经济社会发展和“十三五”扶贫攻坚规划有关产业发展布局、农业产业开发、易地扶贫搬迁等重点领域对水利的需求，分析水土资源承载能力，提出加快贫困地区水利改革发展的思路，合理制定目标。按照“确有需要、生态安全、可以持续”原则，组织编制《“十三五”全国水利扶贫专项规划》，科学规划贫困地区水利发展规划布局，确定建设项目和建设重点，做好顶层设计。

3.加强项目储备，扩展受益覆盖范围

水利扶贫项目是水利扶贫开发工作的重要载体。要充分利用“水利工程带扶贫”优势，按照项目效益到贫困村、贫困户的原则，以县为单位建立水利扶贫项目库。水利扶贫项目库要以已经批复的片区区域发展与扶贫攻坚规划、水利工程各类专项规划以及《全国水利扶贫规划》《“十三五”全国水利扶贫专项规划》等水利扶贫相关规划为依据。各级水行政主管部门要将水利扶贫项目库内的项目作为重点，扎实开展项目前期工作，在编报年度投资建议计划时予以优先考虑。设计单位在进行项目前期经济评价时，认真核实贫困受益人口，科学论证增加工程覆盖受益人口的可能。

4.加大投入力度，加快水利设施建设

建议国家继续把水利作为国民经济重要投入领域，把保障和改善贫困地区民生作为水利扶贫的出发点和落脚点，突出加强贫困地区水利薄弱环节建设，改善当地群众生活和生产条件，为贫困地区脱贫致富、全面建成小康社会提供水利支撑和保障。一是实施农村饮水安全巩固提升工程，进一步提高农村自来水普及率、供水保证率和水质达标率；二是加强农田水利建设，提高人均旱涝保收农田面积；三是加快防洪抗旱减灾工程建设，保障人民群众生命财产安全；四是在保护生态环境和协调上、下游用水需求的基础上，推进水资源开发利用和保护工程建设；五是开展坡耕地综合整治等重点地区水土流失综合治理，以及生态脆弱河流和地区水生态修复、农村河塘清淤整治工程，保护和改善水生态环境；六是继续开展农村小水电建设，进一步增加小水电受益人口和范围。

5.完善统计制度，科学评估帮扶效果

破除水利瓶颈制约是加快贫困地区扶贫攻坚和脱贫致富的基础性和先导性条件。由于水利扶贫规划跨度大、实施周期长，如何约束水利扶贫资金的分配和使用，保障规划项目的顺利实施，确保顺利达到规划目标，进而保证水利扶贫开发效果，是贯彻落实水利扶贫规划的核心工作。随着规划的实施及水利扶贫工作的深入开展，应同步开展水利扶贫统计，跟踪扶贫规划实施进度，把握水利扶贫规划建设动态及趋势，及时发现水利扶贫开发工作中存在的问题，及时评估和调整规划目标。

6.开展扶贫考核，切实提高工作成效

为确保如期完成规划任务和建设目标，增强各级水行政主管部门推进水利扶贫工作的责任感和紧迫感，调动参与水利扶贫工作的主动性和积极性，切实提高水利扶贫工作成效，依据“公开、公平、公正”原则，按照《水利扶贫工作考核办法》开展扶贫考核，并强化考核结果运用，奖优罚劣，为工作决策和资金分配提供参考。

四、结 语

在水利精准扶贫实践中，要不断创新体制机制，以工程带扶贫，通过摸清贫困地区群众水利需求，科学规划水利发展顶层设计，扎实做好项目储备，积极加大投入力度，扩大工程覆盖贫困地区受益人口范围，为加快贫困地区群众脱贫致富和全面建成小康社会提供支撑和保障。同时，不断完善扶贫统计制度，科学评估规划实施效果，认真开展水利扶贫考核并强化结果运用，与使用中央水利投资额度挂钩，确保水利扶贫工作取得实效。

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