山区精准扶贫的实践探索——以小水电代燃料工程建设为例

邢援越，邹体峰

（水利部农村水电与电气化发展局，100053，北京）

长期以来，我国大部分山区农民靠烧柴做饭、取暖，砍掉了大量林木，造成水土流失，生态环境恶化，严重影响了经济社会的可持续发展。为改善生态环境，国家相继启动了退耕还林和天然林保护等重大生态建设工程，但不从源头上解决农民生活燃料问题，退耕还林和天然林保护等重大生态建设成果就难以巩固和维持。为此，党中央、国务院从巩固退耕还林成果、解决农民生活燃料问题和脱贫致富的战略高度，作出实施小水电代燃料工程的决策，通过国家资金扶持建设代燃料电站，让电站周边农民用低价电做饭、取暖，替代烧柴、烧煤，保护森林植被和生态环境，增加农民收入，改善农民生产生活条件，提高农民生活水平，促进脱贫致富。

一、项目实施对促进山区扶贫开发发挥的作用

小水电代燃料工程历经试点和扩大试点，积累了丰富经验，取得了显著成效，受到广大山区农民群众的欢迎和拥护，得到国务院领导的充分肯定。国务院领导批示，小水电代燃料工程是一件一举多得的事，能够实现经济、社会、生态效益三赢，是山区解决 “三农”问题的一个有效途径。2009年小水电代燃料工程进入全面实施阶段。通过开展小水电代燃料建设，既解决了贫困山区农民生活燃料问题，巩固了生态建设成果，又改善了农民生产生活条件，促进了农民增收和地方经济发展，确实是一项利国惠民、一举多得的民生工程。

1.巩固退耕还林成果，促进贫困山区生态文明建设

小水电代燃料工程实施后，项目区农民家家户户用上了电饭锅、电水壶和电磁炉，替代烧柴烧煤做饭、取暖。2009年以来建设的320个项目，每年可减少薪柴消耗570万m3，减少和吸收二氧化碳1 600万t，有效巩固和保护退耕还林区、天然林保护区、自然保护区和水土流失重点治理区林草植被面积1 120多万亩（1亩=1/15 hm2，下同），减少大量有毒有害气体的排放，生态效益非常显著。小水电代燃料工程改善了农村能源结构，从源头上控制了砍树烧柴这一消耗森林资源、破坏生态环境的行为，项目区形成“以林蓄水，以水发电，以电护林”的良性发展机制，保护生态建设成果的效果明显，项目区山更青、水更绿、天更蓝、草更翠了。

2.促进增收减支，加快农民脱贫致富步伐

过去贫困山区农民为了砍柴翻山越岭，斧砍肩扛，劳动强度很大。许多农户家庭主要劳动力一直被砍树烧柴束缚，不能外出打工或从事其他劳动挣钱致富，阻碍了脱贫致富步伐。据项目区统计，平均每户一年砍柴和运煤花费工日近50个。如今，从砍柴烧火做饭中解放出来的农民，通过外出务工，开展手工编织，搞特种养殖，从事农副产品加工和开展特色旅游等，平均每户每年可增加收入5 000多元。农村集体经济组织和农民通过资源入股、征地补偿、参与工程建设和运行管理等途径，每年稳定增收10多亿元。小水电代燃料工程实施后，项目区农户用电平均可降低0.2元/kWh，按户均年代燃料用电量1 500 kWh计算，每户年均可减少电费支出300元，有效减轻了农民负担。

3.改善山区农村基础设施，促进社会主义新农村建设

各地在项目实施过程中与新农村建设、扶贫开发等有机结合起来，统筹规划，整合资金，发动农民投工投劳，在政府的扶持和指导下，自己动手改厨、改厕、改圈，通电、通水、通路，改善生产生活条件，使农村人居环境和农村面貌发生了巨大变化。吉林省长白朝鲜族自治县结合新农村建设，举全县之力，集中推进项目区配套建设，投入资金1 500多万元对项目区进行了改路、改房、改电、改厨、改厕、环境整治等配套工程建设，老百姓居住条件、生活环境得到极大改观，村民主动添置了电饭锅、电炒锅、电磁炉等现代化炊具，传统的火炕也由电热板替代了。项目区果园村成为省内知名的新农村建设小康示范村和全省小水电代燃料示范村，长白县也在全国率先建成小水电代燃料生态示范县。

4.有效拉动内需，促进贫困山区经济社会发展

小水电代燃料工程建设产业链长，既可增加建材、机电设备需求，又可增加就业机会和农民收入，促进家电下乡，繁荣农村市场。《2009—2015年全国小水电代燃料工程规划》实施7年来，累计安排中央补助投资35亿元，拉动小水电代燃料项目完成总投资90亿元，相当于中央投资1元钱，拉动社会投资1.6元钱。小水电代燃料工程实施后，项目区电价降低了，山区农民也敢用电了，各种现代家用电器也用起来了。通过小水电代燃料工程建设，新增农村水电装机容量90万kW，每年可实现发售电总收入8亿元，上缴税金1.2亿元，为地方财政提供了稳定来源，为贫困地区发展注入了活力。同时在项目实施过程中，积极引导项目业主优先培训使用农民工参与工程建设和运行管理，解决了部分贫困山区农民工就业问题。

二、主要经验和做法

1.科学规划，精心选点，在精准上下功夫

全国24个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团编制了《2009—2015年小水电代燃料工程规划》，水利部对各省（自治区、直辖市）上报的规划进行了认真审核，按照重点向中西部地区的退耕还林区、天然林保护区内水能资源丰富、生态脆弱、农民代燃料需求迫切的贫困地区倾斜的原则，着力在精准上下功夫，严格筛选水能资源开发条件好，覆盖贫困人口相对集中，项目区农民受益较大的项目，编制形成《2009—2015年全国小水电代燃料工程规划》。实施项目严格按照国家基本建设程序，认真扎实做好各项前期工作。

2.加强制度建设，规范项目建设管理

2009年，国家发展改革委和水利部联合印发了《关于加强小水电代燃料建设与管理的通知》，明确了小水电代燃料项目前期工作、工程建设管理、体制机制、资金筹措、项目监督检查和验收等方面的要求。水利部出台了《小水电代燃料项目技术进步和标准化管理指导意见》，明确了项目技术进步和标准化管理具体要求。2012年，国家发展改革委和水利部又联合出台了 《小水电代燃料项目管理办法》，进一步系统规范了项目管理。陆续发布了《小水电代燃料标准》《小水电代燃料项目验收规程》《小水电代燃料生态效益计算导则》等一系列技术标准。2014年，水利部又出台了《小水电代燃料建设项目绩效评价暂行办法》，强化了项目资金使用和绩效考核。各地也因地制宜出台了相应实施细则或管理办法，把中央的要求进一步落到了实处。

3.出台扶持政策，确保项目顺利实施

国家发展改革委和水利部明确了小水电代燃料建设的中央补助比例，对中西部地区给予重点支持。中国农业发展银行出台《关于做好小水电代燃料等农村水电建设贷款管理的意见》，要求各地分支行对纳入国家投资计划的小水电代燃料项目给予信贷支持，并实行优惠政策。财政部、国家税务总局联合出台《关于简并增值税征收率政策的通知》，将小水电增值税征收率统一下调为3%。云南、江西、湖北、河南、广西、吉林等省（自治区）先后出台代燃料政策，明确项目省级配套资金补助比例，对各级财政补助资金形成的国有资产及其收益的使用范围和管理作出明确规定，建立了代燃料电站上网电价激励机制等。重庆还专门出台了土地、税收、过网等一系列优惠政策。一些省份还把小水电代燃料作为全省水利建设目标考核的重要内容，建立激励补助政策。一些县也出台文件积极支持小水电代燃料项目建设。

4.完善体制机制，确保工程长期发挥效益

各地在小水电代燃料实施过程中因地制宜探索完善了 “国家所有、企业独立经营、农民低价使用”的所有权、经营权、使用权三权分设的管理体制和“政府主导、企业运作、农民参与、协会监督”的运行机制。一是国家出资部分形成的资产所有权属于国家，地方政府明确出资人代表，负责国有资产监管和代燃料公益目标的实现。二是企业独立经营。代燃料电站按政企分开的原则，实行独立经营，保本微利运行。项目法人具体负责电站的经营管理，依法行使自主经营权。三是项目区农户享有低价的代燃料电使用权，同时承担保护森林植被、不再砍伐森林的责任和义务。项目区与代燃料农户签订了协议，规定代燃料农户的权利和义务。通过完善的管理体制和运行机制有效保证了代燃料电站的公益性质不变，确保代燃料项目长期发挥效益。

5.加强监督管理，确保农民得到实惠

为确保小水电代燃料项目顺利实施，水利部每年都组织开展项目监督检查，建立了项目建设进度季报制度，实时掌握项目建设进展，分类提出整改建议，加快推进项目建设。为提高财政资金使用效益，还专门制定了项目绩效评价办法，定期开展项目绩效评价。为科学评估规划执行情况和项目实施效果，还先后组织开展了规划中期评估和项目后评价工作。在国家有关部门对项目的实施依法开展监督检查的基础上，项目区还建立了以代燃料用户代表为主体，项目业主、乡村和有关部门代表参加的小水电代燃料用户协会，对代燃料项目建设、运营和代燃料电量、电价以及森林植被保护等进行监督，维护代燃料用户的正当权益。项目法人还向代燃料农户发放用户证书，对部分特困户和五保户免费发放电炊具，在项目区定期张榜公布代燃料电价和代燃料用户的用电量，接受群众监督。

重庆武隆县实施农村水电增效扩容改造工程，提高了贫困群众的用电水平。图为白果水电站

三、结 语

党中央、国务院高度重视扶贫工作，党的十八大以来，对精准扶贫、精准脱贫提出了明确要求，要求因地制宜，扎实推进“精准扶贫”，多渠道增加农民收入，努力使贫困地区农民走上脱贫致富道路。中共中央、国务院印发的 《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》也提出要继续推进小水电代燃料工程建设。目前我国农村水能资源开发率仅为57%，未开发资源主要集中在贫困山区的832个贫困县，这些县区位优势明显，主要分布在退耕还林区和天然林保护区，与主要靠烧柴、烧煤做饭、取暖的农民区位分布基本一致。同时十多年小水电代燃料建设实践，为进一步实施小水电代燃料工程建设积累了丰富的经验，建立了保障工程健康发展和良性运行的管理体制和长效机制，完善了各项管理办法和措施。广大山区群众对小水电代燃料热切期盼，希望能早日实施小水电代燃料工程，保护好家乡的绿水青山，过上现代、文明、健康的新生活。相信在国家的大力扶持下，“十三五”时期小水电代燃料工程建设将不断扩大实施规模和范围，一定会为加快贫困地区经济社会发展、全面建成小康社会作出新的更大贡献。

[1]水利部农村水电及电气化发展局.全国农村水电统计年报[R].2015.

[2]水利部农村水电及电气化发展局.小水电代燃料建设与管理[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[3]水利部农村水电及电气化发展局.中国小水电60年[M].北京：中国水利水电出版社，2009.