日本养老政策法规及老年居住建筑分类

（文/图）赵晓征 赛阳国际&金龄联合 总裁

日本养老政策法规及老年居住建筑分类

（文/图）赵晓征 赛阳国际&金龄联合 总裁

The Elderly Care Policies and Regulations and Classification of Senior Residence in Japan

政策法规

早在20世纪下半叶，日本政府已关注到人口不断老化，老人不仅是社会与国家的议题，也是个十分重要的世界议题。日本政府把老龄工作纳入社会经济发展规划，并以立法作保证。1959年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法，强制20岁至60岁的国民加入国民年金体系。1963年，政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老。日本主管福利事业的厚生省还将1970年定为“调适老龄化社会年”，并召开讨论老龄问题的国民会议。1973年由政府有关省、局组成“老人对策计划小组”。1983年制定的《老人保健法》在1985年正式生效，全面推广老人保健设施，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、居家看护的方向。

1986年日本内阁颁布《长寿社会对策大纲》，1988年公布《实现老龄福利社会措施的原则与目标》，1989年制定《促进老人健康与福利服务十年战略规划》。结合上述三项对策和战略规划，在1995年，订立了现行的《老龄社会对策基本法》。

另一方面，作为适应老人家庭护理要求的新形式，1997年推出， 2000年4月开始实施国家护理保险制度《介护保险法》，以40岁以上的国民为对象，用其保险费收入、税、使用费构成“财源”，以社区为主体提供护理服务。《介护保险法》规定，介护保险对象主要为65岁以上的老人，40岁以上的国民必须加入并缴纳介护保险金。按规定，享受介护保险服务必须等到65岁以后。对于参加介护保险但不满65岁的中老年人，如患有早期痴呆、脑血管疾患等15种疾病，可以享受介护保险服务。《介护保险法》明确表明护理照顾老人的责任在于社会，而不在于家庭，由此而规定子女照顾病卧的父母，可以依法领取一定的报酬。同时，改变了各地为政的倾向，实现全国统一，无论老人居住在何地，无论是在家里还是机构，都可以按照身体状况，评估后得到相应的护理服务和补贴。

2001年4月开始实施《高龄者居住法》，保障高龄者安定居住。2002年颁布实施《社会福祉士及介护福祉士法》，该法致力于培养社会福祉士和介护福祉士等各种服务等级的护理人才，重点探讨如何护理失能失智老人。日本政府担心现行的养老保险制度今后难以为继，于2004年修改“养老保险相关法案”，通过加大政府财政拨款、提高被保险者必须交纳的养老保险金额、减少养老保险金的支付额等措施，努力确保养老保险的“财源”，稳定养老保险体系。

日本的介护保险实行以前，介护服务是在医疗和福利互不相干的情况下独立提供的，但介护服务和老龄者的医疗、残疾人的福利都不能严格区分开。因此，把介护、医疗、福利有机地结合在一起，就构成了新的介护保险制度。从世界范围来看，无论是从医疗方面还是从福利方面，到目前为止，只有日本真正地建立了一个独立的介护体系。综观日本的养老政策法规（图1），首要的是从政府到民间都认识到照护老人的机构相当重要，老年人的生活也要过得有尊严、健康、幸福和有用武之地。日本在2000年开始实施介护保险制度，养老业发生了巨大的变化。由国家运营的介护保险代替社会福利，实现医疗、保健、福利三位一体，追求公平负担、合理、适用原则，养老设施趋于住宅化，由“收容”场所向居住场所转变，非“自宅”的居家养老。还有小规模多功能趋势，地方性地域化的趋势，离家不离街，增进地域间交流。充分利用民间资本和民间力量，追求人性化高品质运营和服务。

架构分类

在日本的养老政策法规以及老年人福利保障体系之下，老年居住建筑也清晰的做出定位（图2）。按照老人身体状况的不同，从自立（健康）逐步到依存（失能失智），都有相对应的居住建筑，根据老人及其家庭的经济条件不同，从福利设施、民营机构到面向老人的住宅、带护理服务的住宅，老年人居住环境不断得到改善。同时，根据高龄者的身体状况，明确了各设施中需要援助及治疗护理的程度。

图1 日本养老政策法规梳理（来源：笔者根据日本相关资料梳理并绘制）（注：年代中三个红色字体者表示当年推出对策和战略规划，而非立法，其余则为法律）

图2，日本养老设施的定位（来源：笔者所著《养老设施及老年居住建筑》一书P59）

图3，日本老年居住建筑分类（来源：笔者所著《养老设施及老年居住建筑》一书P57）

日本提倡老年人和家人住在一起，据统计，居住在普通住宅的老人近90%，入住面向老人的专用住宅约占5%，另外5%入住各类养老设施。日本的养老模式在参照西方发达国家的同时，又注重本国孝敬老人的传统，在实践中逐渐形成以社会保险、社会救济、社会福利和医疗保健为主要内容的养老保障体系。居家护理服务体系日益完善，面向老年人的专用住宅也随之兴起。

尽管随着政策法规的不断完善，特别是2000年开始实施《介护保险法》以及2001年《高龄者居住法》的实施，老年居住建筑也在不断更新变化，大致可以分为九大类（图3）。

1. 护理型老人福利设施（特别养护老人之家）

这是日本的《老人福利法》和《介护保险法》规定的老人福利设施。主要接收需要护理的65岁以上的老人入住，并提供饮食、洗浴等必要的生活服务，类似于中国的敬老院和公立养老院。这类设施几乎都是由日本的地方自治体和社会福祉法人经营，有介护保险的老人个人只负担10%的费用，其余90%的费用由介护保险支付。

作为公立的老人福利设施，以往的特别养护老人之家多为双人间和四人间。2003年重新修改法令后，规定新建护理型老人福利设施原则上必须为单人间的生活单元型老人福利设施。每个设施最低入住人数不少于20人，老人居室的使用面积不少于每人13.2m2（包含洗脸间、但不包含厕所的面积），双人间的净面积不低于21.3m2，可以与老人日间照料中心、短期入住、居家护理支援中心等并设。这类设施的平均规模为每个床位45～55m2，原则上10人为一个生活单元，每个设施不少于两个生活单元。（图4，特别养护老人之家）

2. 老人保健设施

这是1986年《老人保健法》修改后创设的高龄者设施，2000年4月伴随着《介护保险法》的实施而转向由介护保险负担。主要接收处于病情安定期、没有必要住院治疗、需要康复训练和护理的65岁以上的老人，为老人提供医疗护理和生活服务。这是以回归家庭为前提的一个介于医院及家庭之间的具有疗养功能的过渡设施。

规定每个疗养室要少于4个床位，使用面积在每人8m2以上（包含洗脸间和储藏空间、但不包含厕所）。入住者的平均入住期间为3～10个月，一般比上述的护理型老人福利设施的入住期间短。老人保健设施也是公立性质的设施，多由日本的医疗法人经营，也可以由日本的地方自治体和社会福祉法人经营。平均规模为每个床位35～40m2，老人保健设施没有人数的限制，大部分为50～150个床位。

3. 介护疗养型医疗设施

以需要长期疗养的患者为对象，经医疗机构确认，适用于介护保险的以治疗为主的设施。与上述两类设施相同，有介护保险的老人个人只负担10%的费用，其余90%的费用由介护保险支付。

病房的使用面积不少于6.4m2/人，每个房间内应少于4个床位。随着《介护保险法》的修改，可采用护理型老人福利设施的单人间生活单元型的设施标准建设。平均规模为每个床位35～45m2，介护疗养型医疗设施没有人数的限制。

4．护理院(Care House)

护理院是《老人福利法》规定的社会福利设施，作为特定设施，还要符合《介护保险法》的规定。主要接收因身体机能衰退而无法独立生活，家庭照料又有困难的60岁以上的老人（如果是夫妇共同居住，一方超过60岁即可申请）。护理院由日本的地方自治体、社会福祉法人、医疗福祉法人、财团法人、社团法人以及农业协同组合创立经营。护理院属于老人居住设施，入住费用由个人负担，但相对的收费比较低，其中一部分可以申请由介护保险负担。

按照规定，带有小型厨房及洗脸间的单人房使用面积为21.6m2以上，双人房（夫妇室）的使用面积在31.9m2以上（包含洗脸间、厕所、储藏及小型厨房的面积）。2004年修改为单人间生活单元型后，单人间的净使用面积为15.63m2以上，夫妇房的净面积在23.45m2以上，老人居室内面积略有减小，但增加了谈话、娱乐、集会以及餐厅等共用活动空间。

根据介护保险的新规定，当入住者因身体状况需要特殊护理时，需到特定的设施接受介护服务，或者接受在宅介护服务（介护度在3度以下），也可以选择转到特别养护老人之家及全自费老人之家。护理院的平均规模为每个床位40m2，每个设施最低入住人数不少于20人，如果与特别养护老人之家并设， 10人以上即可开设。

5．养护老人之家

养护老人之家只接收65岁以上的、由于身体上、精神上、环境上或者经济上的理由居家生活有困难的老人，提供日常生活上必须的服务。养护老人之家的收费较低，与过去的收容型、救济型养老院比较接近。由日本的地方自治体和社会福祉法人经营。养护老人之家的最低入住人数不少于50人，如果与特别养护老人之家并设， 则可以为20人。收费标准也比较低，还可以根据入住老人的支付能力降低费用，基本属于社会福利型。设施设备标准也比较低，每人的净使用面积以不低于3.3m2为下限。

6．生活援助小规模老人之家（Group Living）

这是一种与老人日间照料中心结合的小规模、多功能高龄者设施。以前称为“高龄者生活福祉中心”，1990年作为养老设施整备的一环，着眼于为老人提供安心的、健康的、愉快的、乐观的生活援助。1998年取消了对地域的限制，现在，在全国各地均可设立。2006年日本介护保险法修正案实施，将“小规模多功能型居宅介护”制度化，提倡“原居安老”在熟悉的社区中安享晚年。

图4，特别养护老人之家

图5，全自费老人之家

规模都比较小，建筑面积仅为200～1000m2，床位一般为5～15床，多为10人左右25人以下（包含日间照料的人数），类似于社区内的“托老所”，60岁以上的老人都可以申请使用。老人居室面积不低于18m2，全部是单人间，设有洗脸间、厕所、储藏空间及小型厨房。公共空间包括谈话、集会、生活援助等，是为设施周边居民提供交流和援助的场所。

7．全自费老人之家

前述特别养护老人之家以及护理院等设施，在建设及运营中以补助金的名义，可以得到国家的补贴，运营主体为日本的地方自治体和社会福祉法人等非营利法人，入住对象是从低收入者到中间层前后的老人。由于投入了国家税金，所以在建设和运营中都有一些强制性规定，必须遵守。而全自费老人之家没有国家的补助金，以具有社会信用的民间企业为经营主体，也可以由社会福祉法人或个人经营。入住对象虽然没有限制，但要支付高额入住费用，所以多为富裕阶层。

自上世纪90年代日本经济低迷以来，特别是2000年《介护保险法》的实施，一部分费用可由介护保险支付，全自费老人之家逐渐普及并向大众化发展，入住对象从富裕阶层延伸至中间层前后，逐渐形成护理产业，这一部分老年人的消费市场成为众多商家争夺的目标。自1963年颁布《老人福利法》至2000年的37年间，全国建成大约330所全自费老人之家，而自2000年《介护保险法》实施后的3年之间，就新建改建全自费老人之家约300所，2005年全国共有全自费老人之家达到1000多所。其经营模式、建设规模、收费标准都有很大的差别。既有比较简易的、小规模的、不收入住押金的设施，也有高档的、大规模的、高收费的设施，有些设施的入住押金甚至高达数亿日元（相当于人民币几百万元）。也有将自有房产作为抵押入住的，可以长期居住，由全自费老人之家为其养老送终，也称为“终身使用权方式”。

根据老人需要护理的程度，全自费老人之家又分为健康型、住宅型、护理型三种。相对而言，全自费老人之家要更舒适、更注重服务质量，因此对有支付能力、追求生活质量的老年人更有吸引力，而公立的养老设施则侧重于承担一定的社会责任。全自费老人之家的建设标准也相对较高，注重营造公共空间。（图5，全自费老人之家）

8．认知症老人之家（Group Home）

这是以认知症（老年痴呆症）老人为对象的小规模生活场所，以5～9人（大多为9人）作为一个生活单元，入住者自行洗衣、打扫卫生、帮厨等，营造温馨的家庭氛围，达到安定病情和减轻家庭护理负担的目的。可以想像为有5～9人的大家族共同生活，起居室、餐厅、厨房必不可少。居室各自独立，可以是3人为一组布局。有一些共用的谈话、娱乐空间，卫浴可共用也可分组使用。同时，还要根据认知症老人的特点，在空间和色彩上加以区分，设备设置要有所考虑。出入口的安全性也很重要，以避免老人擅自离开设施而找不到回家的路。

9. 面向高龄者的住宅

自1986年就出现了“面向高龄者的住宅（Silver Housing）”，伴随着2001年《高龄者居住法》的实施，“面向高龄者的优良租赁住宅”涌现，这是根据高龄者的身体特性建设的住宅，具备相应的建筑方法、材料及设备，并实施紧急时的对应措施。以60岁以上的单身高龄者或高龄者夫妇为对象，规定每户的使用面积不得低于25m2，每栋内不少于5户。由日本都道府县认可的民间事业团体提供的租赁住宅。1996年的《老龄社会对策大纲》将其制度化，2001年4月《高龄者居住法》又将其法制化。2006年日本政府将“高龄者专用租赁住宅”制度化，2011年又转化为“带护理服务的高龄者住宅”，这类专门面向高龄者的带有护理服务的住宅需求量不断增加，形成新的热点。（图6，带护理服务的高龄者住宅）

应当提出的是：许多养老设施都是综合型的，在同一栋建筑内分层设置不同类型的机构统一管理（图7），满足多样化的养老需求。除了共同住宅的形式之外，近年也常以集合住宅的形式出现。入住者必须由各地方自治体的所辖机关公开招募，有相应的高龄者对应设施的补助制度以及低收入者房租补助。另外，根据介护保险法，还可以提供“在宅介护服务”或者“认知症对应型共同生活介护服务”。

总结

要想深入了解日本的养老，必须从政策制度法规入手，老年居住建筑的设置均与之有关。在日本，养老业已发展成为极具活力和市场前景的巨大产业。

中国的养老业虽处于起步阶段，但其市场规模和发展潜力之大更是难以预估。特别是，快速老龄化的中国、如此庞大的老龄人口规模，如何养老已是无法回避的社会问题，关系到每个家庭、每个人的生活。

据预测，中国2040年65岁以上老龄人口占总人口的比率为21.8%，接近日本2012年的比率，也就是说，中国几十年后即将发生的养老问题在日本现在正在发生。中国2012年的老龄化率与日本1980年代相当，正是大量出台养老政策法规及战略规划的时期，而且，由于中国人口基数大、遗留问题多、复杂程度高，中国所面临的养老问题比日本还要严峻的多。希望中国抓住现在的时机，奠定基础。

研究日本养老业的目的，就是希望通过深入了解日本，借鉴日本在养老方面的实践和经验，探索符合中国国情的养老之路。从多角度看养老业，根本目的是希冀改善中国老年人的生活和居住环境。

赵晓征：1985年毕业于天津大学建筑系，1992年赴日留学。在日本国立名古屋大学专门从事养老设施及老年人居住环境的设计和研究，并在日本最著名的一流五大手建设会社中的两个（大林组及竹中工务店）工作逾10年。著有《养老设施及老年居住建筑——国内外老年居住建筑导论》，中国建筑工业出版社，2010年出版。2012年5月出版的《社会力量参与老年住区建设的模式和相关标准》一书编委并发表论文。

现任赛阳国际&金龄联合集团总裁，专业为中国老年社区及养老设施提供咨询顾问、可行研究、策划设计、经济策划、运营管理、人才培训等服务的养老项目整体解决机构。

图6，带护理服务的高龄者住宅

图7，综合型养老设施