城乡发展一体化与“三农”发展的“四化”之路

漆向东

(信阳师范学院a.工商管理学院;b.中国农村综合改革研究中心，河南 信阳464000)

党的十八大报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。十八届三中全会进一步提出“要健全城乡发展一体化体制机制”，并指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。当前我国正处在经济社会转型发展的关键时期，在工业化、城镇化和农业现代化协调推进中，农业、农村和农民发展成为经济社会中的“短板”，面临着更加艰巨的发展任务。经过多年的理论与实践探索，“三农”发展已经积累了一定的经验，形成了初步共识，那种片面地强调就“三农”发展“三农”的思维和做法逐渐遭到摒弃，城乡发展一体化成为解决“三农”问题的一个大方向和总指针。在此背景下，具体而论，如何以城乡一体化思路引领“三农”发展?“三农”发展路径如何选择才能更好地朝向城乡一体化的目标呢?笔者认为，在城乡一体化战略下，农业现代化、农村城镇化、农民职业化及转移农民市民化是当前和今后较长时期我国“三农”发展的现实路径选择，也是“三农”发展的基本目标定位。农业现代化、农村城镇化、农民职业化和转移农民市民化(以下简称“四化”)是当前和今后较长时期我国“三农”发展的路径选择。走“四化”之路，标志着我国“三农”发展步入了一个新的阶段。

一、城乡发展一体化与“四化”的内在关联

(一)城乡发展一体化的内涵与实质

城乡发展一体化是以健全的市场体系和市场机制为基础，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的发展作为一个整体来统筹谋划，统一安排，以促进城乡人口、技术、资本、信息等资源要素自由流动、优化配置，逐步达到城乡互补融合、一体发展。

城乡发展一体化实质上是针对长期以来城乡分割和城乡分治所形成的城乡二元结构问题，使分别具有不同特质、不同功用的城市与农村两种区域系统融合为一个有机整体，以达到整个经济社会系统功能的优化，实现经济社会的全面、协调与可持续发展。

城乡发展一体化不是城乡平均发展，而是城乡等值发展;不是消除城乡差异，而是缩小城乡差距;不是要消除工农差异，而是要缩短工农业之间的劳动生产率差距;城乡一体化不是城乡一样化，而是在保持城乡各自特色、优势与功用的基础上，通过构建现代治理体系，使城乡居民共享国民待遇，实现城乡互通融合，共同发展。城乡发展一体化应当体现城乡发展的异质性与等值性、互补性与协调性、均衡性与规律性。

(二)城乡发展一体化与“四化”的内在关联

城乡发展一体化既是城乡发展的目标愿景，也是城乡关系的演进历程。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。当前“三农”面临的问题依然是农业不强、农民不富、农村落后的问题。“三农”问题的成因从根本上讲是长期以来形成的城乡二元结构导致了城乡分割、工农业断层、农民与市民对立。而城乡二元结构又主要归因于城乡二元体制与政策。如计划经济时代的户籍制度把城乡居民划分为城里人和乡下人，规定他们分别具有不同的身份，享有不同的福利待遇(城市居民享有就业、住房、医疗、粮食低价供应等保障，农民除了土地几乎没有什么生活保障而且还要缴纳各种税费)，且在职业和居住地上不得随意流动和互换，造成农民身份固化、职业固着、居住地固定，最终导致农民贫困。这一时期国家还通过农产品统购统销政策压低农产品价格，实行工农业产品交换价格的“剪刀差”，为城市工业发展提供资金积累，导致农民利益被剥夺，农业发展资金积累匮乏，农业长期落后于工业。同时，国家实行城市偏向的发展战略，大量财政资金投向城市工业和城市基础设施建设，为城市提供相对健全的基本公共服务，导致农村长期落后于城市。

改革开放以来，这种状况不仅没有得到根本改观，而且城乡二元结构强度还在加大。就工农业产品价格“剪刀差”而言，虽然“剪刀差”的幅度呈缩小的趋势，但“1992 年以来，中国剪刀差的绝对值是逐步扩大的”［1］。“剪刀差”成为城市和工业抽取农村和农民利益的工具，农业发展的积累受到进一步削弱。在社会资金的流向上，由于农业劳动生产率低、比较收益低，社会投资不仅极少进入农业领域，而且由于资本追求高投资回报的天性加上农村金融发育滞后，“通过农村金融机构流出的资金平均每年高达6 000 亿元，平均每个县每年净流出资金3 亿元左右”［2］。另外，国家的工业化、城镇化发展战略仍然在不同程度上导致了投资等政策的城市偏向。城市户籍仍然黏附着诸多诱人的福利，因而城市户籍的取得也人为地附加了许多苛刻的条件，成为控制农民流向城市的工具，阻碍着农民的市民化步伐。这些对于消解城乡二元结构、解决“三农”问题、推进城乡一体化都发挥着负面效应。

长期以来形成并固化的城乡二元结构是我国“三农”问题形成和累积的总根源。推进城乡发展一体化，最重要的就是要消解城乡二元结构，在城乡管理体制上改变过去那种“重工轻农、重城轻乡、重市民轻农民”的做法，变城乡分割为城乡贯通，变工农业断层为工农业联合与相互促进，变农民和市民壁垒森严为相互间可以自由流动与职业互换，以在城乡分治基础上达到城乡共治，使城乡居民共享国民待遇，并不断弥补历史欠账，在基础设施建设、公共服务投入等方面向“三农”倾斜，形成以工哺农、以城带乡长效机制，推进城乡贯通、城乡统筹和城乡融合，进而发展农业、农村和农民。

而发展农业、农村和农民的路径就是走“四化”之路，即农业现代化、农村城镇化、农民职业化和转移农民市民化。

农业现代化是城乡发展一体化的基础。农业只有走现代化道路，才能提高农业劳动生产率、资源利用率和土地产出率，增加农民收入，缩短与工业的劳动生产率差距和城乡差距。从宏观上讲，经济发展的协调性与可持续性问题主要表现为工业化、城镇化和农业现代化之间的协调，其关系机理是:工业化带动城镇化，城镇化促进工业化，工业化和城镇化共同推进农业现代化，农业现代化反过来又保障工业化和城镇化［3］。其中，工业化是核心。新中国成立以来我们一直大力发展工业化，工业化有了长足进展，但城镇化落后了，城镇化与工业化出现了不协调，所以改革开放以来在继续发展工业化的同时又加快了城镇化步伐，城镇化以年均超过一个百分点的速度递增，2014 年城镇化率达到54.77%，相当于世界城镇化率的平均水平。城镇化发展了，农业现代化问题又突出出来，农业现代化滞后及其所导致的与工业化、城镇化的不协调，成为制约整个宏观经济可持续发展的瓶颈。所以农业现代化既是宏观经济问题，又是城乡关系演进发展中的问题。城乡发展一体化的本质要义是要逐步缩小以至消除城乡差距，促进城乡融合共同发展，而城乡差距又主要源于分别支撑城乡发展的工业和农业两大产业间的差距，表现为工业已成长为具有高生产率和高增长率的现代工业，而农业发展则长期裹足不前，真正的现代农业发展才刚刚起步，还处于探索之中。可见，缩小城乡差距任重而道远。推进城乡发展一体化，客观上要求工业化、城镇化、农业现代化同步发展。在工农业“断层”情势下，必须加快农业现代化发展步伐。

农村城镇化是城乡发展一体化的载体。城镇化是农村人口向城镇聚集，农民向城镇转移并融入城镇的过程。其本质特征是农村人口的空间转换、农业劳动力向非农产业转移、非农产业向城镇聚集。城镇化是一个涵盖地域空间转换和人口流动变迁的综合性发展概念，城镇化的程度、速度和质量从一个侧面反映了一个国家或地区工业化、现代化的进展与水平。在我国现有的城镇化体系中，一般把城镇从大到小划分为大都市、中心城市、次级中心城市、县城、乡镇和村镇(社区)等若干层级，其中县城、乡镇和村镇(社区)属于农村城镇范畴。城镇是区域发展的增长极，兼具集聚经济的极化效应(形成产业集群)和扩散经济的扩散效应(包括点扩散、点轴扩散和城市群的网络扩散)。根据梯度推移理论，发达产业和地区始终处于不断的创新活动中，人们会将成熟或衰退的产业逐次地转移到周边地区，由此形成梯度推进格局。推移的方式是由高到低有序推移，并通过多层次的城市系统逐步转移。农村城镇处于整个城镇化结构体系的重要环节，在经济社会发展中起着承上启下的作用，是大中城市连接城乡、以城带乡的枢纽和节点，是推进城乡一体化的平台与载体。

人口的城镇化流动是城乡发展一体化的重要特征。城镇化的本质是人口的城镇化，农村城镇化即农业富余人口的就地非农化、市民化。农村富余劳动力的非农转移，既是农业现代化发展的条件，也是城镇化发展的必然要求。适应大中城市发展对劳动力剧增的需求，一部分农村劳动力跨区域转移到大中城市就业，而另一部分则适应农村产业结构调整的要求，同时也为了降低城镇化成本而立足于当地城镇就业，走农村城镇化道路。城镇化是农村人口的市民化，这里应当从更宽泛的角度来理解市民概念，即它不仅包括异地转移到大中城市和转移到本地城镇从事非农产业的农民工，而且包括居住在农村社区中从事现代农业的职业化新型农民。因为“基于我国的现实，农民市民化的最终目的和意义不是让所有农村人口都迁移到城市，而是要让所有人口，无论居住在城市还是农村，都能享受现代文明生活;农民市民化的目标是在城乡一体化基础上最终消除城乡差距”［4］。

农民职业化和转移农民市民化是城乡发展一体化的重要前提条件。农民职业化是传统农业劳动主体转变为现代职业农民的过程。职业农民是在市场经济条件下以获利为目的、以农业生产经营为稳定职业、具有特定素质与技能的新型农民［5］。在传统农业背景下，农民作为自然经济的经营者，仅是一种身份象征，而不是如同城市产业工人那样具有完整社会意义的职业。随着市场化改革的推进，这种状态逐渐被打破，传统农业的现代转型成为必然的趋势，农业成为一个独立完整的产业。现代农业作为以现代科技支撑为主要特征和兼具专业化、集约化、社会化、市场化特点的新型产业体系，也必然要求其经营的主体——农民，实现专业化、职业化、现代化以与之匹配。关于这一点，其实早有学者指出，“中国农民不断分化的现实表明农民职业化已成为农民演进的必然趋势”［6］。

农业剩余劳动力向城镇和非农产业转移，是发展中国家工业化、现代化进程的一般规律。在农村人多地少现实矛盾的推力和城市非农产业高劳动生产率所形成的高比较收益的拉力共同作用下，农民的非农化转移具有必然性。这既是工业化的客观要求，也是城镇化的本质要义，同时又是农业现代化和农民职业化的重要条件。我国自20 世纪80 年代中期以来持续掀起的农民工浪潮便是真实写照。与其他国家不同的是，农民工现象为我国工业化进程所独有。这表明我国的农民非农化将经历从农民到农民工的分化和再从农民工到市民的转变两个阶段。当前，第一个阶段的分化已接近完成，第二个阶段的转变正在进行。按照刘易斯二元经济结构理论，发展中国家二元经济一元化目标的完成之日即是农村剩余劳动力转移完毕之时。而在发展经济学中，二元经济一元化的过程本质上就是城乡发展一体化的过程。因此转移农民市民化是城乡发展一体化的重要条件。

二、以“三农”发展的“四化”为抓手，推进城乡发展一体化

综合以上分析可以看出，农业现代化、农村城镇化、农民职业化及转移农民市民化既是城乡发展一体化的推进路径和实现条件，也是当前和今后较长时期内我国“三农”发展的路径选择。城乡发展一体化与“三农”发展路径是互为条件、相互促进、紧密关联、不可分割的。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，而城乡一体化目标的实现又仰赖于“三农”发展走“四化”之路，因此应以“四化”为抓手推进城乡发展一体化。

(一)把发展现代农业、促进农业现代化作为推进城乡发展一体化的重中之重

农业是国民经济的基础产业。基础不牢，地动山摇。农业问题是“三农”问题的核心。农业问题主要表现为农业现代化进展缓慢和现代农业发展不足问题，这已成为制约农民增收和农村发展的关键性因素，也是导致城乡差距扩大的决定性因素，因而推进城乡发展一体化必须首先从发展现代农业、促进农业现代化入手。为此，应构建和完善农业发展的五大体系。

一是技术支撑体系。尽管当前我国农业科技进步贡献率达到56%，农作物耕种收综合机械化水平超过六成，但与现代农业仍相距甚远。农业基础设施薄弱、物质装备水平低、靠天吃饭问题未能从根本上解决。现代农业发展的支撑力量主要来自于农业科技进步，为此必须加快现代农业生物技术、信息技术、生物质能源和资源环境技术在农业领域的应用与产业化，加强农业前沿领域的原始创新积累，并基于“产业共性”从现代工业技术中汲取有用营养，寻求技术迁移路径，实现工业技术在农业领域的“嫁接”应用，以先进工业技术促进农业技术革命的发生与发展，在研发、试验、技术装备等领域不断提高农业现代化水平。

二是产业经营体系。主要是围绕推进农业产业化经营而采取的措施，包括培育新型农业经营主体，提高农业经营者素质;发展各种农村新型合作组织，兴办农业生产服务性企业，并建立它们与农民的利益联结机制;赋予农民土地以物权，规范和引导土地流转，实行专业化生产、规模化经营、企业化管理和社会化服务，实现一、二、三产业融合发展，提高农业经营的效率与效益。

三是政策支持体系。包括直接补贴、税收支持、金融支持、科技支持等政策，涉及农业发展、农民增收、研发、农地保护、基础设施建设、农产品质量、农村发展、环境保护等诸多方面。进入新世纪以来，农业支持政策力度不断加大，但在支持的范围、结构与效率方面还有待完善与提高。

四是制度保证体系。包括农业经营体制、农地产权制度、农业科技创新与技术推广制度、农业自然资源产权制度与用途管制制度、农业生态环境保护管理制度、农村金融制度、公共服务制度、农村社会管理制度等。

五是社会服务体系。包括生产经营服务、文化休闲服务、教育服务、社会服务、环境卫生服务、基础设施服务、法律服务、财务服务、金融服务、权益维护服务等。

(二)把促进农村城镇化作为推进城乡发展一体化的关键环节

农村城镇作为连接城乡的平台与载体，在城乡发展一体化中起到承上启下的枢纽作用。空间的城乡贯通、资源的城乡流动、要素的城乡交换都是以农村城镇为基础性载体进行的，因而农村城镇化应当成为城乡发展一体化的关键环节。由于农村城镇化包括空间城镇化和人口城镇化两个方面，所以拟从这两方面着手进行。

就空间城镇化而言，首先要做好农村城镇的规划与布局，处理好作为城镇的“点”的设置和广大农村地区“面”的关系，做到点面结合、比例适当，以便发挥城镇的经济集聚效应和辐射带动效应。这其中还要注意安排好县城、乡镇和村镇社区间的层级比例关系，形成高低搭配、错落有致的农村城镇化体系，便于更好地与大中城市贯通衔接，使农村城镇融入国家整个城镇化体系并成为其有机的组成部分，为城市与城镇间的产业衔接、产业联动、产业转移和辐射带动，进而为以城带乡创造有利条件。其次是加强农村城镇的基础设施建设，不断增加投入，完善城镇功能，提高城镇的综合承载能力，为产业集聚和人口集聚创造良好的环境和条件。最后是要做好公共服务，包括引导城镇发展适合农村和当地需要的二、三产业，提供更多的就业岗位，提供优质健全的教育、住房、医疗卫生、社会保障、环境保护、法律维权及其他方面的社会管理等公共服务，以满足产业发展和居民生活的各种基本需要，不断提高城镇品质和人居生活质量。

就人口城镇化而言，主要是做好农业转移人口的非农化安排。农村城镇化是农业转移人口的就地就近城镇化，随着大城市人口膨胀所导致的“城市病”以及随之而来的人口限制，农业转移人口的就地城镇化已成为我国城镇化的主要方向。它的优点是能够大幅度地降低城镇化的成本并连带提高城镇化质量。农民就地就近转移成本低廉且经常与家人团聚可提高幸福指数，免除远途迁徙之苦并规避失业风险，一旦就业困难还可回到承包的土地上。但就地就近城镇化所面临的主要问题是就业问题，为此必须调整和优化农业结构与农村产业结构，延长农业产业链，大力发展农村非农产业，增加二、三产业比重，如发展农产品加工业、建筑业和各种农村服务业(包括传统与新兴服务业、生产与生活服务业)，并在财税、金融、保险、用地等方面出台优惠政策与便捷服务，鼓励农民到城镇自主创业，为农业人口的非农转移提供充分的就业保障，使农民有稳定的收入，从而提高城镇化质量。

(三)把促进农民职业化作为推进城乡发展一体化的重要支撑点

农民职业化是伴随着现代农业发展而提出来的。传统农业的现代转型在客观上推动着传统农民成为现代职业农民。农业问题说到底是农民问题，发展现代农业的任务最终要由现代职业农民来完成。广义的农业现代化就包括了农民素质的现代化［7］，而农民素质现代化主要任务就是要培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。当前，我国的农民职业化正处于起步阶段，农民职业化的路径及其有效实现形式都还处于探索之中。随着建设现代农业步伐的加快，应当不失时机地推进农民职业化进程。为此，应当从以下几个方面着手。

第一，健全市场体系，完善市场机制，让市场在资源配置中起决定作用。现代农民既是农业经营主体，更是为盈利而经营的市场主体。另外，现代农业发展、农民增收、城乡差距缩小以及城乡一体化的推进也都必须立足于市场，因而必须健全市场体系，完善市场机制，创造良好市场环境，让农民在市场经济的风浪中锻炼成长。在市场体系建设上，主要是建立健全统一规范、竞争有序的要素市场，如城乡统一的劳动力市场、资金市场、技术市场、信息市场、农地流转市场及其他产权交易市场，尽快解决一些要素市场不健全、发育不成熟以及某些区域性市场的封闭、分割和地方保护问题，以促进要素市场的成长成熟和有序竞争。在市场发育方面，既要借助市场“无形之手”的内在张力，遵循市场规律，又要强调政府“有形之手”的外在推力，做好规划和引导。在完善市场机制上，主要是强化市场的作用和功能，减少政府干预经济的行为，政府的职能主要是加强规划和引导，提供公共服务，加强市场监管，维护市场主体的利益，促进各类要素自由流动，构建公平竞争环境。

第二，构建农民职业化的制度体系。职业化农民意味着只有经过专门的教育培训，并通过专门的职业认证机构获得职业认证后才能取得农民资格，为此必须设置进入农业的职业准入门槛。经过这一门槛进入农业领域的劳动力为合格农业从业人员，进而把低素质劳动力挡在门外。具体做法:一是综合运用教育培养、认定管理和政策扶持等多种手段培育农民;二是实行学历证书与执业资格证书并重制度，将学历教育与岗位技能培训相结合;三是实行差别化培育，即按照农业社会化分工的不同，将职业农民分为生产经营型、专业技能型和社会服务型等分类培养;四是根据教育培训经历和生产经营规模把职业农民分等定级进行资格认定，并颁发证书，建立标准化、制度化的新型职业农民资格证书制度。

第三，加强政策扶持力度，发挥政府主导作用。农民职业化具有农民自发市场行为的性质，但也离不开政府的主导和政策的扶持。政府应做好规划，投入资金和人力，有计划、有步骤地推进农民职业化进程。政策扶持应坚持人才技能培养与综合素质能力提升相结合、人才培养与当地产业发展相结合，以及人才培养与产业扶持、技术扶持、金融保险扶持、社会保障扶持相结合的原则。一是出台因地制宜的产业扶持政策，以农业经营的集约化、规模化、专业化、社会化为牵引，调整农业产业结构、品种结构和农村产业结构，延长农业产业链，在土地流转、农业补贴、农业保险、金融贷款、农业项目等方面实施惠农措施，加大对职业农民的倾斜力度，并使新型职业农民成长与新型农业经营主体的培育和适度规模经营结合起来。二是制定农民教育培训政策，加大投入力度，将职业农民培训纳入国家职业教育助学和免学费范围，构建农业职业教育、系统农业培训和农业技术推广相结合的教育培训体系，不断满足和适应产业发展对农民知识技术更新的需求，强化专业技术效应，增强职业农民的文化素质。三是创设农民保障扶持政策，包括就业保障、社会保障和服务保障等，解除农民职业化发展的后顾之忧，如鼓励和支持职业农民加入医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险，完善农村金融服务和其他社会化服务，引导社会资金服务于职业农民的产业发展等。

(四)把促进转移农民市民化作为推进城乡发展一体化的重要着力点

农民市民化是发展中国家工业化进程的一般规律。发展中国家在发展的初中期都存在着大量农业剩余劳动力，这些剩余劳动力使农业的边际生产力为零或负，严重制约了现代农业发展，因而必须转移出来。只有这样，才能为农业现代化和农民职业化开辟道路，为缩小城乡差距和城乡一体化发展创造条件。

促进转移农民市民化的路径是城镇化，包括就地就近转移的农村城镇化和向大中城市转移的异地城镇化。农村城镇化在调整和优化农村产业结构、大力发展农村非农产业、做好新农村和农村城镇的建设规划、加大政府投入力度、完善基础设施、提高公共服务水平等方面并无大碍，且城镇化成本低质量高，存在的问题主要集中在向大中城市转移的异地城镇化方面。异地城镇化问题主要表现为转移成本高、农民融入城市难、城市公共服务机会不均等、城镇化质量差等，解决这些问题应当从以下几个方面入手。

第一，完善转移农民的落户制度。各城市应根据自身的现实综合承载能力和发展潜力，以农民工在城市的就业年限、居住年限和社会保险的参保年限为基准条件，因地制宜地制定农民工的落户标准，合理引导转移农民在城市的落户预期和选择。

第二，建立农民市民化的成本分担机制。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的《中国城市发展报告(2012)》蓝皮书指出，今后20 年内中国将有4 亿—5 亿农民需要实现市民化。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10 万元［8］。

应根据农民市民化的成本分类，建立健全由政府、用人单位和个人共同承担的成本分担机制，明确各承担主体的支出责任。政府主要承担转移农民的就业、医疗、养老、义务教育、保障性住房和市政基础设施建设等方面的公共成本支出;用人单位应落实转移农民与城镇职工的同工同酬制度，承担职业技能培训投入，并依法缴纳养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险费用;个人应积极参加职业教育、技能培训和社会保险，并按规定承担相应费用。

第三，保障转移农民享有城市基本公共服务。对于已进入城市就业居住的农民工，应按照保障基本、循序渐进的原则，逐步解决其在城市的落户和享有城市基本公共服务问题，包括农民工随迁子女享有与城市居民平等的受教育权利、转移农民享有与城市居民平等的公共就业创业服务和提高职业技能的培训服务以及住房保障服务等［9］。

［1］ 王海涛，卢向宇. 我国工农业产品价格剪刀差的客观性及测算［J］.当代经济，2013，(19):78-81.

［2］ 李 周. 改革以来的中国农村发展［J］. 财贸经济，2008，(11):82-90.

［3］ 漆向东.“三化”间的内在关联及其互动作用机理研究［J］.信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2012，32(6):45-48.

［4］ 葛正鹏.论三元经济结构下我国农民市民化的舞台和载体［J］.经济体制改革，2007，(2):90-93.

［5］ 洪仁彪，张忠明.农民职业化的国际经验与启示［J］.农业经济问题，2013，(5):88-92.

［6］ 卢荣善.农业现代化的本质要求:农民从身份到职业的转换［J］.经济学家，2006，(06):64-71.

［7］ 李黎明，袁 兰. 我国的农业现代化评价指标体系［J］.华南农业大学学报(社会科学版)，2004，(2):20-24.

［8］ 中国5 亿农民要进城 人均成本10 万元［N］.羊城晚报，2012-08-15(A7).

［9］ 郑 云. 有序推进农业转移人口市民化［N］. 经济日报，2015-01-22(14).