基于问题导向的开发区闲置土地治理研究

袁晓东 任红玲

（山东财经大学，山东 济南 250014）

一、典型开发区土地闲置现状

典型经济开发区总面积532平方千米，下辖三个镇，共73个村庄，常住人口4.8万人，另外辖三个项目区，项目区规划总面积65平方公里，职工总人数1.2万人。通过对该开发的典型研究，得到了该开发区土地闲置状况图(见表1)

表1 开发区土地闲置现状

从表1数据概括总结出该技术开发区土地闲置状况如下：

（一）土地闲置问题严重，土地浪费现象突出

开发区闲置土地总面积达到了406.7公顷，占到了开发区建设用地总面积的33.64%。足以见得开发区土地闲置问题严重，土地浪费现象突出。

（二）已征未供、商住和工矿仓储用地闲置比例大

已征未供的土地占到了开发区闲置土地面积的73.32%，是闲置土地类型中土地闲置率最高的。工矿仓储用地闲置面积也占到了开发区闲置土地面积总量的60.9%，开发区商住用地的闲置面积也占到了开发区闲置土地总面积的16.8%。三类土地是主要闲置土地。

（三）土地闲置时间跨度长

开发区土地中闲置时间长达7～9年的土地面积有约289.74hm2，这种长期闲置的土地面积占现了开发区闲置土地总面积的71.24%。开发区建设前期征收、存储的土地面积大，一段时间内供给严重高于需求，导致开发区土地长期闲置。

（四）土地闲置引发次生问题突出

开发区大量土地闲置，影响了开发区经济发展，使得原本的农业生产荒废。另一方面开发区闲置，大量工业、生活、建筑垃圾堆积，破坏了环境，增加了开发区后续的开发成本，阻碍了开发进程。

二、开发区闲置土地成因分析

（一）外在原因

通过表2的数据汇总可以看出：由于政府、企业和其他原因导致的土地闲置是主要外在原因。

表2 开发区土地闲置的外在原因

（二）内在原因

1.缺乏科学规划机制。开发区在企业引进中，没有本着适合的原则，盲目引进，土地利用不从园区定位和企业需求出发，不注重开发区内涵塑造，是导致开发区土地闲置的主要内在原因[2]。

2.地方政府土地趋利动机。地方政府财政收入的大部分来自于土地出让和企业经营收入，这也就使得地方政府有了囤地的趋利动机。在土地趋利动机下，地方政府往往改规划、强征收，多征地、违规圈地，大量土地被征收编入政府土地储备后却长期闲置。

3.土地价格偏离市场需求。开发区征收的土地原先都是农用地，土地征收价低廉，卖出昂贵，农民的利益得不到保障，征收中冲突不断，土地征收成本也随之上升，导致开发工作无法进行，许多土地无法及时及时供应而闲置。

4.法律制度不健全。我国法律规定，土地闲置如果超过了规定期限，应无偿收回，进行重新的再转让或者重新进行农业生产。但是开发区部分土地闲置多年却未曾收回再利用，可见法律制度的滞后。

三、开发区闲置土地治理的现实影响因素

对开发区闲置土地，应该依法确认登记、依法查处收回、依法在开发利用，根据开发区发展现状，在开发区闲置土地治理过程中依然存在着诸如法制、体制和机制方面的一些现实性影响因素。

（一）开发区闲置土地的法律确认困难

对于开发区闲置土地，闲置期限、闲置事由缺乏法律强制约束，闲置土地后期处理也缺乏处理机制，是造成开发区土地闲置的困难所在。

（二）开发区闲置土地监察体制建设滞后

我国《闲置土地处置办法》中规定了闲置土地监察由开发区所在的市、县国土资源主管部门进行调查和认定，最上报当地人民政府。监察主体一致，相互庇护，使得闲置土地治理很难起到真正的效果[3]。

（三）开发区闲置土地回收再利用困难

开发区闲置的土地，大部分都已经进行了征收平整，失去了耕作的基本条件。且这些闲置土地的再利用成本和收益、处置权界定不清，分配不明，处置不当，易引发土地纠纷，影响开发区的发展。另外我国土地一级市场一直由政府垄断，用地企业无法进行直接的土地转让，企业也就没了土地再开发的积极性。

四、开发区闲置土地治理

根据开发区闲置土地状况，并结合开发闲置土地形成的原因及其治理过程中面临的现实性影响因素，提出开发区闲置土地治理的具体解决措施。

（一）加强开发区完闲置土地治理的法律制度建设

对于开发区闲置土地应该依法认定并查处，加大法律惩治力度，增加闲置土地违法成本，形成执法必严，违法必究的法律威慑效应。

1.扩大闲置土地认定范围。开闲置土地的管理应该扩大认定范围，使土地的占用和闲置无法律的空子可钻。进而减少开发区土地圈占数量和违法闲置土地现象的出现。

2.形成闲置土地查处一体化机制。从住建部门规划、国土部门审批、开发区建设到开发区管委会管理、法院处置，形成职责明确环环相扣的一体化查处机制，严格把关，及时查处。

3.创建闲置土地查处社会公众监督机制。政府、被征地农民、社会媒体、法律机构应该联合起来，建立闲置土地查处社会公众监督机制，及时查处，减少闲置。

（二）形成成熟的闲置土地再利用机制

形成成熟的开发区闲置土地再利用机制，实现闲置土地在认定基础上的二次在开发。

1.还权赋能，恢复耕种。对于依法收回的闲置土地，并且耕作条件未被破坏且一段时间内没有其他建设项目的闲置土地，应该交由有开发区所在的当地农村集体经济组织、单位或者农民个人重新进行恢复耕种，并且关系方就有关事项签订协议，避免二次纠纷。

2.赋予企业流转闲置建设用地的权利。赋予企业进入土地二级市场的权利，只要所处地块符合土地利用总体规划，企业就可以对闲置土地进行流转或者出租其使用权的权利，来避免土地闲置[4]。

3.明晰利益主体，减少闲置土地利益纠纷。建立第三方利益纠纷协调处理机制，明确利益主体、利益范围，保护利益相关者的合法权益，实现闲置土地的顺利处理，减少闲置土地处置过程中的利益纠纷。

（三）实现开发区土地供应与利用合理化

强化土地供给与需求的增减挂钩，实现开发区建设所用土地与开发区实际需求相统一。

1.制定合理的开发区发展规划。依据开发区发展蓝图，制合理开发区土地利用规划，经济科学的制定开发区建设规模和合理的占地规模。避免大面积占用耕地，却大面积闲置。

2.明晰产权，实现集体土地流转用于开发区建设。确权登记，在符合总体规划的前提下，实现集体土地的流转，以出让、转让和出租的方式用于开发区建设，一方面减少政府征地困难，另一方面使得有需求的企业获取土地。

3.实施企业入驻资格审查机制。对入驻企业的资质进行把关，不容忽视。引进一些资金实力雄厚、技术先进、发展前景广阔的企业，最大可能的减少那些资金不足、缺乏诚信、规划不服、建设滞后的企业入驻，将最大限度的减少开发区土地闲置。

[1]何书金，苏光全.开发区闲置土地成因机制及类型划分_何书金[J].资源科学，2001，(5):17-22.

[2]李淑杰，宋丹，刘兆顺，等.开发区土地集约利用的区域效应分析_以吉林省中部开发区为例_李淑杰[J].中国人口.资源与环境，2012，(1):117-122.

[3]龙开胜，秦洁，陈利根.开发区闲置土地成因及其治理路径_以北方A市高新技术产业开发区为例_龙开胜[J].中国人口.资源与环境，2014，(1):126-131.

[4]张莹.长春高新技术产业开发区土地集约利用评价研究_张莹[D].[吉林]:吉林大学，2009.