国外存款保险制度的经验及其对我国的启示

田香菊

(首都经济贸易大学 财政税务学院，北京 100026)

·经济研究·

国外存款保险制度的经验及其对我国的启示

田香菊

(首都经济贸易大学 财政税务学院，北京 100026)

以美国为代表的发达国家和以印度为代表的发展中国家在存款保险制度建立、设计及运营特点方面具有成熟的经验。存款保险制度在我国的即将推出是全面深化金融改革的新突破。为有效发挥存款保险制度在稳定金融安全、促进经济发展方面的作用，在尽快推出显性存款保险制度的同时，我国应借鉴国际上在明确法律基础、逐步推出策略和存款保险范围及额度设定等方面的做法，加快该领域专业技术人员的培养，同时重视宏观经济环境动态调整并不断完善存款保险体系。

国外；存款保险制度；存款保险；道德风险

存款保险制度起源于美国，自1934年美国率先建立联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation ，简称FDIC)以来，存款保险制度(以下简称“存保制度”)已在国际上被广泛采用，德国、加拿大、日本、西班牙等国家纷纷建立起自己的存保制度。目前世界上已有超过110个国家和地区实行了存保制度。此外还有多个国家正在研究或准备实施这项制度。我国从1993年国务院在《关于金融体制改革的决定》中对建立存保制度正式提出，到2014年11月30日《存款保险条例(草案)》正式公布并公开征求意见，再到2015年两会期间明确我国存款保险制度于年内出台，我国存保制度终于从理论即将变为现实，意味着我国金融体制改革取得了又一重要成果。存保制度的建立和设计关系到广大存款人的切身利益，也关系到整个金融体系的公平竞争和稳定发展，对推进我国利率市场化进程，深化我国经济、金融体制发展具有十分重要的意义。因此，在我国存保制度即将推出之际，对其建立及运行的国际经验的研究及在实践中的运用的介绍就显得尤为迫切。在对国内外有关存保制度研究文献进行深入研究的基础上，本文对国外存保制度建立及运行的国际经验进行了针对性的系统研究和总结，结合当前我国经济金融发展的新常态，提出一些政策建议。

一、文献综述

Edward J.Kane是较早研究存保制度的学者之一，也是支持存保制度的代表人物，他提出应在存款保险改革中加强市场约束的作用，并强调了存款保险机构对投保银行或金融机构的监管作用[1]；Thomson分析并指出存保制度的负面效应，即道德风险和逆向选择，提出缩小存款保险的范围和规模，使金融监管与市场约束相结合，提高监管效率达到风险防范的目的[2]8609；SangkyunPark认为存保制度并不能完全解决由于信息不对称引发的银行业危机，应该加强监管力度[3]77；对这一观点认同的还有Keeley，他通过实证研究表明，固定存款保险费率对银行及存款机构的风险激励增大[4]45；Kanfman也认为存保制度或产生道德风险，并提出限额保护存款的措施将激励存款人对银行和金融机构经营风险的监控[5]。

国内学者对存保制度的研究既涉及理论层面，亦涉及具体实践。谢平、素珍、闰伟认为，后WTO时期外资银行对国内金融机构尤其是银行业的挑战，要求我国必须尽快建立存保制度[6]；北京大学中国经济研究中心宏观组提出存保制度应该从有限的保险范围、较低的保险限额、风险调整的保费、私人经营保险基金以及强制性会员资格等方面加强市场的惩罚机制，以降低金融体系的风险[7]；贺瑛建议对国有商业银行的保费计收以基准费率为准，而对中小商业银行的保费计收根据风险适当上浮[8]109；张正平、何广文总结了近年来全球存保制度的设计特征发展的共同趋势，认为我国存款保险制度的推出不应以减弱市场约束作为代价，而应该在于银行治理结构的完善，在强化银行业审慎监管等制度环境完善的条件下，谨慎设计存保制度[9]。总之，当下国内学者研究的重点内容是，如何借鉴国际上的先进经验和吸收国际规范的精髓并将其本土化，这也是本文研究的目标和方向。

二、存款保险制度实施的国际经验

从全球金融监管与发展的整体趋势看，存保制度受到越来越多国家的重视。本文通过对美国、印度、巴西等国的存保制度的综合比较研究[10]，从发达国家和发展中国家两个分析视角出发，肯定了存款保险制度的功能，并从存款保险机构的组织安排、覆盖范围、保险金的筹集与保险费率的确定等操作实践出发，通过分析不同经济金融发展环境下存保制度的实施内容及主要影响，总结它们的经验，为构建适合我国国情的存保制度提供借鉴。

(一)以美国为代表的发达国家存款保险制度的实施与特点

1929年大萧条发生后，美国迅速通过《格拉斯—斯蒂格尔法案》，建立了世界上第一个存款保险机构——联邦存款保险公司，并成为20世纪30年代经济危机发生以来货币制度领域创新的最重要事件之一[11]。总的来说，美国存保制度的内容主要体现在三个方面：保险费率、保险范围和偿付限额。其中，保险费率的收取最低不小于存款的2.3%；采取自愿与强制相结合的原则，规定所有的联邦储备体系成员的州银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非联邦储备体系的银行及其他金融机构可自愿参加；对所有种类的存款账户的保险限额为13万美元。美国的金融市场竞争中近年每年有不少银行进入破产程序，但其金融系统却非常稳定，并能在2008年的金融危机中迅速恢复过来，这些都与存保制度在发挥保护存款人、防止银行挤兑、维护金融系统稳定等方面的积极作用密切相关。美国存保制度的成功得到各国的效仿，并在全球范围内迅速普及开来。但是，由于存款保险本身具有的道德风险缺陷，使存保制度在一定程度上把银行推向破产倒闭的边缘，导致存保制度对美国金融稳定所起的作用大打折扣。为进一步完善存保制度，美国政府也试图对其存在的问题与缺陷不断进行矫正。总的来说，以美国为代表的发达国家当前存保制度运行的特点可以总结为以下几个方面：第一，未来将更加关注抑制道德风险，并将抑制道德风险作为存保制度运行的重要任务。从美国存保制度的发展过程来看，由于全额存款保险必然带来道德风险问题，其存保制度在设计之初就采取了限额保险，但是，并不存在一劳永逸的制度设计，在经济金融发展的不同阶段，美国存保制度的赔付额度也有所不同。第二，拥有一个统一的存保制度的运营和管理机构。美国的FDIC就是一个独立的联邦政府机构，被赋予了统一管理存款保险的权利，并直接向美国国会负责。这样的设计能够从制度源头避免机构的臃肿和管理效率的低下，也是许多发达国家与发展中国家在存保制度设计方面逐渐趋同的一个重要表现。第三，承保额度提高并逐步指数化。承保额的变化是美国历次存保制度变化的一个重要方面。当前美国已将普通账户承保额度从10万美元提高到13万美元，并将根据前一年美国商务部公布的CPI计算承保额度的变化。第四，放弃固定储备率，设定了1.15%—1.4%的储备率区间，以尽量消除存款保险的“顺周期效应”。

(二)以印度为代表的发展中国家存款保险制度的实施与特点

当前建立存保制度的部分发展中国家有印度、菲律宾、巴拉圭、阿根廷、土耳其等，其中印度是较早建立存保制度的国家，也是最早建立存保制度的发展中国家，在实施存保制度的发展中国家中最具有代表意义。印度存保制度的主要内容有以下几个方面：第一，采取强制加入的投保方式，截至当前，几乎所有的国内银行机构(包括外资银行在印度的分支机构)均已加入存保体系。第二，印度存款保险与信用担保公司 (Deposit Insurance and Credit Guarantee Corporation，简称DICGC)对存款保险限额做出规定并视情况进行调整。第三，与FDIC的做法类似，DICGC采用保险费返还的办法以降低大银行对单一保险费率的不满。综合以上做法，存保制度对印度金融体系的稳定，以及对整个银行体系提高经营管理水平和促进经济与金融的良性发展，具有重要作用。印度和中国同属经济发展较快的发展中国家，金融体制改革的历史条件、基本目标和主要步骤相似，其存款保险制度的内容和实施环境具有较强的可借鉴性。

以印度为代表的发展中国家存保制度的设计及运营特点可以总结为以下几个方面：第一，发展中国家存保制度建立过程说明创建与完善制度有一个过程，不可能一蹴而就。即使条件不成熟，但可以在推出的过程中逐步创造条件，而不应被动等待，这对于金融发展程度并不发达的发展中国家更有借鉴意义[12]。第二，由于发展中国家金融体系抗风险能力普遍比发达国家弱，发展中国家的存保体系在运行过程中存在的问题也较多，主要表现就是对公共财政的依赖。在存保体系成立之初，对政府资金的需求是可以理解的，但随着时间的推移，存保体系应逐步独立于公共财政，以实现预算硬约束。第三，通过立法的形式保证存保制度的有效运行。1961年印度就颁布实施了《存款保险公司法》，随后还对该法不断进行修订，该法是印度存款保险制度得以有效运行的根本保证。第四，谨慎设计存保制度，既要借鉴他国的经验，也要充分考虑本国的国情。从印度存保制度50多年的发展历程可以看出，存保制度的各种要素组合(尤其是投保机构、保险范围、保险限额和保费缴纳等)是随着本国经济金融环境的不断变化而做出调整的，由此，充分立足国情而建立并设计存保体系对于发展中国家显得尤其重要。

总之，通过有区别的分析发达和发展中代表国家存保体系运行的特点，对于我国在经济发展的不同阶段，动态调整存保体系的设计及运营具有较强的借鉴意义。

三、启示与政策建议

(一)我国存款保险制度的发展

我国现在虽尚未出台显性存款保险制度，但为此做出的努力已有多年，总的来看，经历了初步探索、实质构建和加速推出三个阶段。2005年央行首次上报了“加快建立我国存款保险制度”的详细方案，但由于大银行对参与存款保险制度的积极性不高，以及不同部门之间的协调问题，存款保险制度的推出基本处于搁置状态。2013年5月中国人民银行发布了《2013年中国金融稳定报告》，明确提出存款保险制度是金融系统中的一个重要组成部分，要扎实推进存款保险制度建设。特别是2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。最终，《存款保险条例(草案)》公开向社会征求意见，意味着显性存款保险制度在我国的建立进入倒计时。与此同时，随着我国经济逐渐步入“新常态”和“三期叠加”，银行、信托等金融机构面临的风险日益严峻，信贷资产质量呈现一定的恶化势头，虽未发生系统性风险，但银行业的风险问题仍然引发了社会各界的广泛关注。在此背景下，作为一项防范银行业风险的制度安排，存款保险制度再次成为关注的焦点。

(二)政策建议

各国存款保险制度的经验，对我国建立存保制度有着重要的借鉴意义和启示，结合现阶段我国经济步入“新常态”和“三期叠加”的现实国情，对我国建立存保体系的政策建议具体有以下几点。

第一，虽然我国已正式公布了《存款保险条例(征求意见稿)》，但应向美、印等已建立存保制度的国家学习，尽快建立一套以法律形式体现的、明确的显性保险制度。中国目前实行的是隐性存保制度，政府对存款人的存款提供全额保护。隐性存保具有管理成本低和相对灵活的优势，但也制造了银行行为和存款人行为的扭曲，强化了不公平的竞争环境，导致了资源的低效配置。根据美、印等实施存保制度国家的经验，中国应尽快建立显性存保制度，强制实施存款保险以避免逆向选择与搭便车现象，并使其潜在稳定作用的发挥最大化。同时，在存保机构的设置上，可选择政府和吸收存款的金融机构共同出资的方式，在接受中央银行、银监会或者财政部管理的前提下，保证管理组织运营的相对独立性。

第二，存保制度的实施可采取印度先推出再逐步完善的策略，以不断发挥存保制度在本国经济金融发展过程中的作用。在央行和银监会的主持下，在成立初期遴选经营稳健的银行率先加入存保体系，并采用单一保费。随着实践的检验与经验的积累，将有意愿加入的吸收存款的银行纳入到存保体系中，逐步过渡到风险保费制，在运营过程中不断评估成员银行风险，根据其风险状况确定保费，对违规银行则要责令整改，直至逐出存保体系。

第三，明确存款保险的范围及额度，以实现存保体系的政策目标。美、印等国在存保制度设计和实施过程中均明确提出防止道德风险的问题，如果显性存保制度的保额设定过高(如同隐含式的全额担保)，消除了所有存款损失的威胁，则会产生比隐性存款保险更严重的道德风险。相反，如果保额设定较为合理，道德风险问题的影响就会被削弱。根据国际经验，保险额度和类型上应实行差别对待，对单个存款人设定保险额度，以两倍于人均GDP的世界平均保额比率作为参考，差别保险方面不应包括复杂的存款人(金融机构、政府和大公司)。

第四，培养一批具有存款保险专业知识和技能的人才。为尽快发挥存款保险机构应有的作用，培养专业人才队伍显得十分重要。高素质的人才是理解政策、分析情况、解决问题的必要条件。要构建自身金融安全防线，必须要有充足的人力资源来维护存款保险机构的正常运转。

(注：本文在即将出版时，我国《存款保险条例》已于2015年5月1日起施行)

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(责任编辑：吉家友)

2015-03-05

教育部人文社会科学研究规划基金(10YJA790273)

田香菊(1981-)，女，北京人，硕士，研究方向为财政经济学。

F830.48

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1003-0964(2015)03-0061-03