从制度变迁的视角探析异地高考政策改革

文/王颖

从制度变迁的视角探析异地高考政策改革

文/王颖

异地高考政策自提出之日开始就一直广受关注、争议重重。本文通过构建“异地高考政策选择与高考制度变迁”的关系模型，并以此作为理论框架去更为细致的探析异地高考政策根源与政策推行过程中不可回避的制约因素，以求能够深刻理解了异地高考的政策内涵，帮助我们更好的去克服过程中的重重困难、推行该项政策的有效实施，以最终尽可能最大限度的实现教育公平。

异地高考； 教育公平； 制度变迁

2012年8月，国务院转发了教育部、国家发展改革委员会、公安部和人力资源与社会保障部联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》(以下简称《意见》)，要求全国各地原则上在年底前出台异地高考政策。《意见》的颁布，使得“异地高考”这项政策再次吸引了各方关注，引起热烈讨论。为什么会有这个政策的提出？它的颁布与实施反映了当下社会哪些必须引起我们关注的变化？这项政策的政策根源在哪？这个政策在实施的过程又中有哪些问题和困难？这些都是我们在探析“异地高考”这项政策前不可回避的问题。只有在认清楚这些问题的基础上，深刻理解其政策内涵，才能帮助我们克服改革过程中的重重困难、推行该项政策的有效实施，以最终尽可能最大限度的实现教育公平。

1、理论框架

“异地高考”政策作为现行高考制度的重要补充，其最重要的目的不外乎是要促进教育公平的实现。它作为一项政策的选择，且对传统高考制度的变迁起着的作用，所以从公共政策与制度变迁的视角为切入点是一个很好选择。“人类过去与现在的大部分斗争，包括政策行为在内，都围绕着主要规则体系、社会核心经济政治制度的形成与变革而进行。”[1]但是，一项公共政策的制度背景却是各不相同。制度的作用是保证社会有序、和谐、稳定的发展。久而久之就成为约定俗成的社会规则。而这个规则系统在形成后就会一直传递下去，形成固定化的、被大家默认的规则系统，但同时规则自身又保留着自我异变的条件。人们期望制度构建稳定的社会秩序，但社会的规则却不是一成不变的。当人们对现行制度产生不满的时候，就会要求制度对这些不满的情绪做出回应，然后做出相应的调试与变更，所以历史总是表现为一种制度取代另一种制度的不断更替，这种更替就是所谓制度变迁。人类社会在结构上的划分除了这个“社会规则系统”外，还有可以划分出一个“社会行动系统”，这两大系统对一项政策的选择是起着相反的拉扯作用的，且由于政策选择系统处在这两种相反作用力的中介地带，所以它同时具有需要回应社会行动中需要调整因素的变迁特性，也有通过与社会规则的相互影响维持自身稳定的特性。而笔者正是借用这个理论的相关原理，用过模拟这三者之间的相互关系图构建出一个更为微观的理论框架(如图1所示)，以求能够更为细致地认识“异地高考”政策改革的主要问题、困境及其根源。

图1 异地高考政策选择与高考制度变迁的关系图

构建出理论框架后，对“异地高考”政策选择的理解在这个理论框架里可以得到解释：当教育资源配置的不均衡的现象越演越烈时，人们对高等教育资源重新分配的渴望就要求传统的高考规则做出相应的调试，于是高考制度的变迁就成为可能。但是，高考制度作为一项制度，和所有制度一样，本身是具有维持其自身稳定的再生产特性的，而且它通过与传统规则的相互嵌套，以及与在传统高考中的某些受益群益和维护传统高考制度的某些观念来强化自身，这种作用在一定程度上又阻碍了高考制度的变迁。那么异地高考政策选择是处在“教育资源重新分配需求”与“传统高考规则稳定”这两种相反作用力的中介地带，虽在理论上有其可行性，但是在实际操作上还是困难重重的。

2、“异地高考”政策根源

长期以来，我们的高考政策都实行省内竞争、地区各自为政的政策。这在“乡土社会”中的中国还不会引发太大的矛盾。但是随着改革开放以来，经济迅速腾飞、社会快速发展，随着市场化、工业化进程的加快，中国传统的“乡土社会”已经逐步向为“流民社会”发生转化。[2]人口流动规模空前扩大。但由于现行高考制度中户籍制度的制约，这些流动人口子女受教育的问题在现今社会变得越来越突出。如果将孩子留在户籍所在地进行学习、参加考试，那孩子将成为留守儿童，这不利于孩子的心里成长的；但另一方面，如果流动人员将子女带入非户籍地参加学习，到考试的时候，子女还是要返回原籍地参加考试，就又会出现“学考不适”的现象，很可能因此影响到该类学生未来的发展。对这类学生来说是十分不公平的。所以流动人口规模的持续扩大，必然要求高考制度做出相应调试，这也是“异地高考”政策提出的一个基本动力。

除了“流民社会”这个基本动力外，还有一个原因就是因为优质高等教育资源的分配不均。像北京、上海这种高等教育资源丰富的地区，汇集了全国大部分重点高校。相比之下，青海西藏这类高等教育贫乏区就是普通高校总和也未超过10所。这种“上海和北京等人口不到全国1%，却集中了全国10%以上的大学，而很多人口已近千万的贫困地区却没有一所大学”[3]的现象必须让我们正视教育领域中无法忽视的不公平现象。“异地高考”深层原因是优质高等教育资源的区域配置不均衡，其根源是我国的优质高等教育资源总体有限[4]。在教育越来越被每一个社会成员所重视的今天，这种长期以来的高等教育资源的分配不合理的现象必会引起人们的不满，人们会越来越渴望对高等教育资源进行重新的分配，而这种迫切的渴望与需求就要求传统的规则做出一个相应的必要调试。现行的高考制度因此必须做出调试与变迁，所以就有了今天异地高考政策的提出。

3、政策改革中问题

自从1977年恢复高考以来，其实各方围绕改革而产生的言论并不算少。但是高考体制却一直没有什么变化，想要改变传统的高考体制即使是在今天也仍然是困难重重。因为传统的高考制度作为一项制度，本身就是具有自身稳定的再生产特性的，前面也说到了，它会通过与社会规则的相互作用，还有与一些传统高考的受益群体对自身利益的维护，以及人们经过三、四十年对传统高考观念的固化来强化自身的稳定性。所以传统高考制度的变迁过程是十分艰难的。在推行这个改革过程中我们需要面对的问题比比皆是。

在诺斯的原创性理论“制度变迁的路径依赖理论”[5]里他清楚的说到制度变迁受累积的政治过程的影响，强烈的不确定性、政治协定实施的困难等因素,都会引起了政治市场的不完备，政策变迁难以实现。异地高考政策首先是到户籍制度的制约，这个不难理解，因为现行的高考制度，就是“学籍+户籍”的报名制度。其二是受社会稳定制约。异地高考制度是高等教育资源贫乏地区为了维护自身的利益要求现行制度做出调整从而提出的一项新政策。从某种意义上来说，这是对流入地优质高等教育资源的一个重新分配，必然伤及流入地考生的教育利益，这样必然会引起现行高考制度中受益方的不满，可能会形成新的社会矛盾和冲突，这在一定程度上会影响异地高考政策的实施。其三是受流入地社会资源因素制约。例如北京、上海等地区，其实他们的城市容纳量已接近饱和，大规模实行异地高考不现实，也是不科学。其四是受传统观念的制约。中国传统伦理文化具有保守性、排他性和地域性，先入为主的理念根深蒂固，所以人们会本能的排外。这种排外心理，也在一定程度上阻碍了异地高考制度的实施。

除以上几种复杂性因素外，还有其他因素制约异地高考的推行。通过将异地高考政策选择放在与高考制度变迁的关系的框架中进行一个探析发现，异地高考政策的出台，到推行异地高考政策的实施是促进教育公平的具体表现，尽管从理论上分析具有可行性和科学性，也有其明显的政策根源，但在现实操作层面具有一定难度，太多复杂性因素制约，所以必须审慎推进，一定不可以急躁冒进。

[1]汤姆·R.伯恩斯.经济与社会变迁的结构化———行动者、制度与环境[M].北京:社会科学文献出版社,2010.220.

[2]孙志远.“流民社会”与“地方割据”：制度变迁视野下的异地高考改革[J].教育发展研究，2013,13(14)：9-14

[3]翟月玲.异地高考的根源理念探究与对策[J].中国高教研究，2012，07：25-29

[4]姜世健.高考移民现象的成因分析[J].教育发展研究，2008(17)：16-20，30

[5]North,D.C..TheContributionoftheNewInstitutionalEconomicstoanUnderstandingoftheTransitionProblem.0WIDERAnnualLectures1,1997

王颖(1990-)，女，汉，湖北武汉人，硕士，武汉理工大学，研究方向：教育经济管理。

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2095-9214(2015)02-0278-02

武汉理工大学教育科学研究院)