我国行政诉讼管辖制度改革探究

李文发

( 信阳师范学院 政法学院，河南 信阳464000)

我国《行政诉讼法》自1990 年颁布实施20 多年来，为人民法院审理行政案件，保障行政相对人合法权益，促进行政主体依法行政，维护社会稳定发挥了重要作用。但是，由于目前我国行政诉讼制度、体制不完善，特别是改革过程中群众利益诉求的自主化和多元化趋势加剧，行政纠纷不断涌现，行政主体与行政相对人的矛盾时有发生。而与此同时，人民法院在受理同级政府及部门为被告的案件时，由于在人、财、物等方面受制于当地政府，行政审判面临来自地方行政机关的许多不当干预，“审理难”“执行难”等问题突出。对如何破解行政诉讼困境，法学界、法律实务部门都做了许多有益的探讨。其中，提出行政诉讼管辖制度改革，实行异地交叉管辖是解决这些问题的重要举措。本文主要围绕行政诉讼异地交叉管辖的必要性、依据、法律价值、社会价值等方面进行探讨。

一、我国行政诉讼管辖制度及存在的主要问题

行政诉讼的管辖是法院系统内部各法院之间受理第一审行政案件的权限分工。对于法院来说，管辖解决的是哪个行政案件或申请执行具体行政行为案件应由哪个法院受理与审判或审查与执行的问题；对于公民、法人或其他组织以及行政机关来说，管辖解决的是他们应该向哪个法院起诉或申请执行具体行政行为的问题。我国行政诉讼管辖有地域管辖、级别管辖和裁定管辖等几种类型。

地域管辖一般是根据法院的辖区和当事人所在地、诉讼标的所在地等关系来确定行政案件管辖，它是在级别管辖的基础上解决同级人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，由于同一审级存在着若干法院，因而在解决了哪一审级的法院管辖之后，进一步要确定同一审级的不同法院之间的权限分工。地域管辖又分为一般地域管辖和特殊地域管辖。一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按照一般标准确定的管辖。地域管辖的一般标准是： 行政案件原则上应该由最初做出具体行为的行政机关所在地人民法院管辖。该标准包含着两层含义： 首先，行政诉讼中地域管辖的确定一般遵循“原告就被告”的原则，公民、法人或其他组织应该向被告行政机关所在地人民法院起诉； 其次，公民、法人或其他组织应该向最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，之所以加“最初”这一限定，是因为有些行政案件是经过行政复议的，这时客观上存在两个行政机关，需要予以明确。据此，一般地域管辖遵循的是“具体行政行为最初做出机关所在地”原则。

级别管辖是不同审级的人民法院之间审理第一审行政案件的权限划分。我国人民法院的设置分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院四个审级，一个案件诉到法院，首先要确定应该由哪一审级的法院管辖。行政诉讼法则分别确定了他们各自审理第一审行政案件的权限范围。

裁定管辖是指根据人民法院做出裁定或决定来确定行政案件的管辖。诉讼活动是十分复杂的，有时可能会出现某些情况，以致无法确定管辖。对此只能依靠人民法院的裁定来确定管辖。因此，裁定管辖是人民法院内部灵活调整的权力。

行政诉讼管辖制度对保障人民法院审理行政案件，维护行政相对人合法权益发挥了重要作用。但是，目前我国行政诉讼管辖制度也暴露出一些突出问题，主要表现在：一是“不愿管”。不积极受理行政诉讼案件，一些法院和法官有顾虑，害怕得罪政府领导或被诉行政机关，对应当受理的案件不受理，造成当事人到领导机关和上级法院信访增多。二是受理后“审理难”。审理时行政机关负责人一般不愿出庭，庭审质证困难，案件审判质量和效率不高，审理时间长、一审服判息诉率不高，造成大量行政纠纷向二审、再审环节集中，行政审判绩效考核成绩较差；同时还存在着上下级法院监督指导不畅，基层法院对审理指定管辖的案件有畏难情绪，不愿接受中级人民法院指定管辖的案件，相互推诿，群众意见很大。三是“执行难”。由于法院与当地政府、法官与政府官员之间有着千丝万缕的联系，对于行政机关拒绝履行判决、裁定现象，往往无可奈何，造成原告被迫上访。四是当事人信访不信法。被告行政机关不积极出庭应诉、不履行法院行政判决，群众对通过行政诉讼维权丧失信心，不愿意到法院打官司，信访不信法。五是行政审判工作有边缘化趋势。行政审判庭力量薄弱，行政审判工作职能萎缩。尤其是关于征地、拆迁等在当地影响较大、涉及当地政府中心工作的案件，协调多，判决少，审理时间过长，对政府工作过分迁就。据统计，2007 年—2012 年，河南省行政案件中直接判决原、被告胜诉或败诉的实体判决率平均为25.49%，撤诉率平均为52.35%，也就是说，过半数以上的案件法院并没有给出对错或胜负的结论，而是调解解决，最高人民法院明确提出这是不正常现象［1］。上述现象及问题，与行政审判作为法院三大诉讼的地位极不相符，与中央提出的深化司法改革，切实规范司法权力运行，努力提高监督制约实效，完善和发展公正高效权威的中国特色社会主义司法制度要求极不相符，与实现国家治理能力和治理体系现代化的目标要求极不相符。改革势在必行，实行行政诉讼案件异地交叉管辖，是解决行政审判诸多问题的一把钥匙，可以破解审判难、执行难问题。

二、行政诉讼管辖制度改革的主要原因及依据

目前我国行政诉讼制度存在的问题究其原因是多方面的，主要是由于我国法院系统与行政区划对应设置，司法辖区与行政辖区合一，司法权地方化特征明显。法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制。换言之，司法机关赖于运转的人、财、物受制于同级党委、人大和政府。这样，在局部利益之间、局部利益与整体利益之间产生矛盾和冲突时，极易形成地方保护主义、部门保护主义现象。行政诉讼是法治国家解决行政争议的司法手段，作为被告的行政机关为了维护其行政行为的权威，避免在司法程序中败诉，往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预审判权的独立行使［2］472。因此，按行政机关所在地原则设置司法管辖权，不便于人民法院独立行使审判权［3］89-91。行政机关的不当干预，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，严重影响了司法的权威性和公信力。因此，改革和完善行政诉讼管辖制度，是在现行司法体制和制度下，建立和完善公正、高效、权威行政审判制度的必然选择。近年来，各地法院对行政案件管辖制度改革进行了积极探索，在探索异地管辖方面积累了不少有益经验，取得了较好的法律效果和社会效果。在司法改革的背景之下，浙江、河南、江苏、山东等省积极探索行政案件管辖制度改革，摸索出一些成功经验。其中浙江省高级人民法院尝试着进行了行政诉讼管辖制度的改革实践，在全省范围内提高行政案件审级；山东省济宁市中级人民法院进行了异地管辖制度改革，大幅度地提升了行政审判的权威性，2004 年济宁市法院一审行政诉讼案件突破3 000 件，2005 年收案3 827 件，2007 年收案3 423 件［2］473，数量在全国领先；浙江省台州市中级人民法院推行异地管辖，成功地创造了“台州经验”并在全国进行推广。实践表明，行政案件管辖制度的改革，可以使法院和法官能够在没有直接干预和压力的条件下依法公正地审理行政案件，以较小的代价解决长期困扰行政审判中的突出问题，对于保证人民法院依法独立公正审判，并以此推进我国司法体制改革，都具有重要的现实意义和深远的历史影响。

行政诉讼实行异地交叉管辖符合我国宪法、行政诉讼法主旨要求，同时符合中央关于司法改革精神。从我国根本大法宪法看，宪法赋予了公民通过各种渠道监督国家机关及其工作人员的权利。《宪法》第41 条规定： “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一规定为人民法院审理行政案件奠定了宪法基础。依据宪法制定的行政诉讼法规定了行政诉讼的范围、原则、程序等内容。我国行政诉讼管辖的原则内容有两个方面：一是直接确定了地域管辖、级别管辖等具体规则，当事人可以根据这些规定到相应的法院起诉；二是根据《行政诉讼法》第22 条、23条的规定，中级以上人民法院可以根据实际情况对上述法定管辖规则进行变通，这主要因为行政诉讼管辖有一定的特殊性。在地域管辖上，适用“原告就被告”的原则。实际上，我国现行体制下县以上的每一个行政区域都是既有一级政府又有一个相应级别的法院，政府和法院都对人大负责。在这种体制下，县一级的基层法院审理的行政案件基本都是以本行政区域内的行政机关作被告的案件，包括一些县级政府作被告的案件。这就产生了老百姓所说的“县法院审不了县政府”的问题。在级别管辖上，行政诉讼法和最高法院的司法解释规定了两个原则：一是一般行政案件由基层法院作为一审管辖法院；二是重大复杂的案件和部分以县级政府为被告的案件由中级或高级人民法院作为一审管辖法院。原则已经适当考虑了县级基层法院审理以同级政府为被告的案件可能存在的一些困难。这一规定是行政诉讼管辖改革的法律依据。

行政诉讼异地交叉管辖也是符合党的十八届三中、四中全会关于深化司法改革的精神。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出： “改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”我国现行的司法管辖区域与行政区域完全统一的体制，长期以来对于推动我国的社会主义建设发挥了十分重要的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展和法治的不断完善，其中的某些制度已经与新的形势要求不相适应。司法与行政区划的分离问题是一个重大体制问题，中央明确提出了这个改革方向，是高瞻远瞩。同时还要看到，从实践看，司法辖区与行政区划的统一问题对审判工作的影响，首先和主要的是体现在行政审判工作中，行政区划与行政审判管辖区域一致，容易产生审判工作受到当地政府的不当干预，这是一个突出问题，人们热切希望尽快解决这一难题。

行政诉讼异地交叉管辖与最高人民法院部署的在基层法院开展行政审判集中管辖改革试点本质上也是一致的。异地管辖与集中管辖有共性。最高人民法院早在2008 年就制定了《关于行政案件管辖若干问题的规定》： “有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第( 三) 项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件： ( 一) 被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外； ( 二) 社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件； ( 三) 重大涉外或涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；( 四) 其他重大、复杂的案件。”

2013 年最高人民法院又下发通知，《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》( 法〔2013〕3 号) ，提出以行政案件管辖制度改革为突破口，通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式，在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。实践证明中央和最高人民法院的决策是完全正确的。部分法院的这些改革探索和做法，有利于回应和保障人民群众的司法诉求，有利于推进法治政府建设，也有利于改善行政审判司法环境、统一司法标准、促进司法公正。

三、行政诉讼异地交叉管辖的法律价值

( 一) 异地交叉管辖是人民法院独立行使行政审判权的内在要求

马克思早年曾指出： “要执行法律就需要法官。法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他在认真考察后的理解来执行法律。”［4］180-181美国法理学者德沃·金也有类似的论述：“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”［5］3从最初的政治思想，到近代的宪政原则，再到程序法中的审判制度，审判独立确立了其在现代程序法中的基本原则和地位。我国宪法和三大诉讼法均将其作为一项基本原则写入法条。与西方的法官个体独立不同，我国的审判独立所指的是人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是我国行政诉讼法的一项基本原则，这一原则是对行政诉讼活动起主导、支配作用的行为规则，体现着行政诉讼的基本精神和价值取向。但是，由于我国目前行政诉讼体制、机制等方面的原因，法院不能完全独立审理行政案件是不争的事实，特别是“县法院审不了县政府”的问题一直影响着行政审判的公信力和行政审判的发展。为了解决这一问题，法学界、法律实务部门等社会各界近几年进行了积极的探索。2014 年5 月，河南省高级人民法院印发《关于行政案件异地管辖问题的规定( 试行) 》( 以下简称《规定》) ，省高级人民法院施行行政诉讼案件异地交叉管辖改革，《规定》明确规定，以下案件实行异地管辖：以县级人民政府为被告的案件，除依法应由中级人民法院管辖的以外，由被告所在地之外的基层人民法院管辖；中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，由被告所在地之外的中级人民法院管辖；环境保护行政案件。关于异地管辖的方法，河南省高级人民法院决定混合使用“结对”和“推磨”两种办法： 一是“结对”，即两个法院相互审理以对方地区的政府机关为被告的案件；二是“推磨”，即在三个或三个以上的法院中，由A 法院审理B 行政区的案件，B 法院审理C行政区的案件，C 法院审理A 行政区的案件，依此类推。《规定》直接确定了全省各中级人民法院的异地管辖分工方案［6］。河南省法院在市、县两级推行行政诉讼异地交叉管辖取得了显著效果，据河南省高级人民法院院长张立勇2014 年3 月在河南省十二届人民代表大会第四次会议上所作法院工作报告显示：2013年6 月份以来，按异地管辖方式受理“民告官”案件3 134 件，审结2 762 件，收案数同比增加61%，原告胜诉率由原来的10%上升至31%，上诉率由原来的53%下降至31%，赴省进京访由原来的3.4%下降至1.9%［7］。事实证明异地管辖实现了地域的相对超脱、人财物的相对超脱、权力的相对超脱、人情的相对超脱。其最重要意义在于，人民法院的行政审判权由此免受因“司法辖区和行政辖区同一体制”造成的来自被告行政机关的不当干预，也就是说异地交叉管辖使作为被告和控制者的行政机关丧失对司法机关的影响力，这实际上是在排除司法者的后顾之忧，为其独立行使审判权提供了可能空间。习近平总书记也强调“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，确保司法不受权力干扰，不受金钱、人情、关系干扰”［8］83。

( 二) 异地交叉管辖是当事人平等参与行政诉讼的内在要求

当事人平等参与诉讼要求当事人在行政诉讼中的法律地位平等，享有同等( 或对等) 的权利，以及裁判者要以超然中立的角色平等无偏地对待双方当事人。然而在行政法律关系中，行政主体与公民、法人或其他组织的法律地位是不平等的，行政主体作为行政权力的享有者具有优越于公民、法人或其他组织的法律地位，因为行政主体是手操权力并掌握公共资源的国家机关，这一事实的不平等给在行政诉讼中的不平等埋下种子，造成在行政诉讼中，原被告双方先天的处于强弱失衡状态。如果作为裁判者的审判机关主动或被动偏向作为被告的行政机关，则原被告的地位天平将更加倾斜。异地交叉审判隔离了本地机关对司法审判权的不当干预，能有效避免审判机关与作为被告的行政机关“强强联手”对原告诉讼地位和权利的侵害，维护了当事人平等参与诉讼的原则和利益。

( 三) 异地交叉管辖有利于人民法院公正审判行政案件

美国政治学者约翰·罗尔斯在其《正义论》中论述到，公正是人们所追求的崇高理想、价值和目标，是社会制度的首要价值［9］。中国共产党十八届四中全会决定也指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”［10］20英国著名思想家培根在其《论司法》一书中曾明确指出：“一次不公平的裁判比多次不公平的举动为祸尤烈。因为，这些不公的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源破坏了。”［11］193司法公正的重要性和司法不公的危害性从中可见一斑。司法公正既体现为程序的公正，还体现为实体的公正。司法公正从法官层面讲必须是能以社会公断人的地位而存在，裁决时拥有自由裁决所必需的充分的活动空间。而行政案件异地交叉管辖，不仅是结对子法院的空间换位、法官的换位，而且是一种社会关系的换位，可以使异地管辖法院免受来自被告行政机关施加的压力和来自其他方面的干扰，保障法官独立地直接地主持庭审活动，听取当事人的陈述、质证和辩论，能够本着“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，对于行政案件做出公平公正的判决。

( 四) 异地交叉管辖有利于提升司法判决的权威性和公信力

司法权既包含外在的效力属性，又有内在的效力属性。前者表现为司法权对个体的鲜明的强制性，后者体现出个体从内心接受司法裁判的自觉性。前者体现了司法的权威性，后者体现了司法的公信力。从一定意义上讲，后者更有助于司法权威的长久保持。正如德国学者马丁·路德所言，在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。目前不少行政涉诉案件上访折射出的“信访不信法”的意识，表明公众对司法权威和司法公信力还有质疑。行政审判异地交叉管辖的确立，使行政诉讼的裁判者由受当事一方不当干预的原地法院，变更为相对超然独立的异地法院，为程序公正和实体公正提供了保证，更有助于提升司法公信力，使公众重拾对司法权威的内心认同。

四、行政诉讼异地交叉管辖的社会价值

( 一) 异地交叉管辖能有力地保护人民群众的合法权益，贯彻司法为民精神

司法为民是人民法院长期贯彻的根本宗旨，更是当前群众路线在法院工作中的具体体现，它是社会主义司法的显著特征。司法为民要求每级法院要形成浓厚的为民作风，每位法官要养成有强烈的为民意识，每项制度设计要体现鲜明的为民情怀。习近平总书记强调“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情，损害人民群众权益”［8］83。而行政诉讼异地交叉管辖的改革正是对司法为民精神的有力践行。行政诉讼与刑事诉讼和民事诉讼不同，其中的原被告双方地位和权利相差悬殊，原告以个体身份对抗以政府为被告的行政机关，其合法诉讼权益往往难以得到保障，实体权益的实现更无从谈起。河南省各级法院正视这一实际，本着为民、便民的精神，将基层法院一审行政案件实行异地交叉管辖，排除了群众诉讼时的后顾之忧。同时采取“结对子”的管辖机制，将方便群众就近起诉，减少讼累，降低诉讼成本。这些举措，切实维护了群众合法的诉讼和实体权益，取得了良好的法律效果和社会效果。

( 二) 异地交叉管辖能有效引导涉诉上访回归司法途径，维护社会稳定大局

司法是解决法律纠纷的最终方式，是社会稳定的调节器和安全阀，这种方式可以将纠纷控制在社会可承受的正常范围之内，体现其稳定社会秩序的功能。而反观现实，与大量行政案件涉法涉诉上访形成鲜明对比的是，当事人选择行政诉讼方式平息纠纷的案件数量却相对有限。究其原因，除了与司法本身的被动性和效率的有限性有关，还与行政审判被告一方的强势地位对裁判结果的不利影响相关。行政诉讼管辖权的异地交叉改革，通过促进独立公正审判，强化司法在解决纠纷中的权威，可以很好地引导民众通过诉讼理性化解矛盾，维护社会大局的稳定。这一改革举动也体现了中央把涉法涉诉信访问题纳入法制轨道的思想。

( 三) 异地交叉管辖能有序地规范行政机关依法行政，推动依法治国方略

党的十八届三中、四中全会提出“建设法治国家、法治政府、法治社会”一体建设的明确要求。笔者认为，这是对“依法治国”的全面科学的阐释。在这“三位一体”的法治进程中，“法治政府”建设尤为重要，司法机关在其中应发挥更大作用。异地交叉审判管辖改革，通过使司法管辖权与行政管辖权相对分离，割裂地方行政权力对审判权的过度干预，使前者能够独立对行政权的合法行使进行有效监督和制约。而权力行使者明白，任何权力的行使必须被置于法律的框架之下，并将这种观念从一种外在的强制要求内化为一种思维方式和习惯，依法行政将从应然状态变成实然状态，终将极大推进法治政府的培育和依法治国的构建进程。

行政诉讼异地交叉管辖探索取得的积极成效，昭示了行政诉讼异地管辖强大的生命力，为该制度全面推行提供了实践样本。当然，这种探索仅仅是一个开始，在很多细节问题上还有不成熟的地方，需要在未来的行政诉讼改革和司法体制改革中进一步完善，以推动法治国家、法治政府、法治社会的建设。

［1］ 韩景玮.河南全面推行行政案件异地审理 郑州许昌对调［EB/OL］. ( 2014-05-28) ［2015-06-09］. http： //www.ha.xinhuanet.com/zfzx/2014-05/28/c_1110890508.htm.

［2］ 蔡小雪.行政审判与行政执法实务指引［M］.北京：人民法院出版社，2009.

［3］ 吴尚伟，柴国权. 行政案件指定异地管辖中存在的几个问题［J］.人民司法，2007，(3) ：89-91.

［4］ 马克思. 关于新闻出版自由和公布省等级会议辩论情况的辩论［M］//马克思恩格斯全集( 第1 卷) . 北京：人民出版社，1995.

［5］ 聂长建.司法判决的有效性研究［D］.武汉：中南财经政法大学，2010.

［6］ 河南新闻法制网.河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定( 试行) ［EB/OL］.(2014-05-27)［2015-06-09］. http： //www. hncourt. gov. cn/public/detail.php? id=146744.

［7］ 河南新闻法制网.河南省高级人民法院院长张立勇作法院工作报告［EB/OL］. ( 2015-01-30) ［2015-06-09］.http： //www. legaldaily. com. cn/locality/content/2015-01/30/content_5952447.htm? node=30428.

［8］ 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社，人民出版社，2014.

［9］ 沈桥林. 法律公正： 社会规范有序运行的根本保障［J］.江西师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2008，(3) ：37-39.

［10］ 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定( 辅导读本) ［M］.北京：人民出版社，2014.

［11］ 培根.论说文集( 中译本) ［M］. 北京： 商务印书馆，1983.