职业教育集团治理结构现状、问题及对策——以湖北省为例

余荣宝

（襄阳职业技术学院， 湖北 襄阳 441050）

职业教育目的是培养生产、管理、服务等社会各行业第一线的应用型专门人才和具有一定文化水平和专业知识技能的劳动者，[1]相较于普通高等教育，职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养，把人力优势转化为智力优势、把智力优势转化为生产力，犹如桥梁将教育与职业紧密联系在一起。1992年，中共中央、国务院作出了《关于加快发展第三产业的决定》指出，教育事业作为对国民经济具有全局性影响的基础产业，归属于第三产业，使教育的产业属性得到肯定。为规范教育产业的组织化管理，提高教育资源的配置效率，各省在推进校企合作、校校合作的深度探索中，引入经济发展的经验和成果，借鉴产业组织的观念和思想，融入产业发展规律和企业运作规律的内容，在尊重教育规律的前提下，参考企业集团组织形式，组建职业教育集团。[2]在职业教育集团成立之后，如何形成集团特色，树立集团品牌，发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的作用，更好地为行业、地方经济社会服务，是职业教育管理工作者必须面对的问题。

一、职业教育集团特点

自2006年湖北省第一批3个职业教育集团成立以来，教育集团发展迅猛，截止2012年11月，湖北省备案批准成立的职业教育集团数量已达到17个，涵盖电子、制造、旅游、生物制药、教育、轨道交通、国防科技、焊接、医药、畜牧、酿造等多个领域。2012年9月，为打造具有湖北特色的职业教育品牌，湖北省教育厅出台《关于推进职业教育集团化办学的意见》，对湖北省内职业教育集团的建设提出了统一的指导性要求。综合文献资料以及部分职业教育集团网站信息发现，湖北省职业教育集团主要有以下四方面的特点。

（一）组成多元性

多元性包含三个方面，一是职业教育集团的成员多元化，包括直接参与的学校与企业成员，还有虽不算作集团成员，但对集团运行发挥着指导性作用的教育、行业主管等政府行政部门。二是成员类型多元化，每个职业教育集团都有很多个成员，他们的单位属性多样，有中高职院校、行业协会、企业公司以及科研机构等，湖北电子信息职业教育集团、孝感职业教育集团、湖北省国防科技工业职业教育集团、湖北酒业职业教育集团等本科院校加入，成员单位在“合作共赢，共同发展”的共同目标下展开合作。三是成员合作方式多元化，由于集团成员类型不同，成员之间可以通过共建、协作、转让、托管、租赁等灵活的业务方式实现合作。

（二）结构集团性

职业教育集团的成员全部具有独立法人的单位，成员在产权、所有制和隶属关系不变前提下共同组建集团，集团本身成为一个不具有法人资格的组织。作为集团组织就必须有集团章程、集团的组织机构、管理体制和运行机制。集团章程等的出台，是体现集团性的标志，也是促进集团长期生存发展的基础。

（三）利益关联性

职业教育集团各个成员利益关联主要体现为培养技术、技能型人才。教育的本质是培养高素质的人才，企业的本质是追求利润最大化，高素质的人才是其追求利润的有力保障，所以技能、技术型人才的培养成为集团各成员间最核心的利益关联。围绕着这个核心利益，集团成员开展了教育、科研、企业文化和教学设备投资等不同层面的合作，这是集团合作的主要内容。同时，有技能的劳动者进入企业能够提升企业实力与竞争力，促进行业发展，对区域经济发展提供动力，实现学校、企业、行业、地区、社会共赢的局面。

（四）教育核心性

职业教育集团是以产业（专业）为纽带，以一所办学条件好、教学质量优、社会声誉高的职业院校为龙头，其他高职、中职学校为基础，政府主导、行业指导、企业参与其中。不论是行业型还是区域型的职业教育集团，在集团的活动中，核心学校发挥着主导、示范、辐射的作用，职业教育集团从本质上来说是职业教育办学联合体，属于教育机构。

二、职业教育集团治理结构现状

治理结构(govermance structrue)概念最早由威廉姆森于1975年提出。狭义的法人治理结构主要是指公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排；广义的治理结构包括有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。这些安排决定公司的目标，如何控制风险提高收益、如何在利益相关者(如员工、客户、存款人和社会公众等)之间分配等问题。为了使作为法人存在的公司具有决策能力、管理能力，能够行使权利、承担责任，就需要有相适应的组织体制和管理机构，包括公司权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。它是一种制度的安排；是一种权利的制衡机制，更是一种决策机制。[3]因此，职业教育集团作为面向市场需求办学的主体，建立科学的治理结构，进而进行有效运营显得尤为重要。

湖北省职业教育集团属于非独立法人组织，集团成员单位的管理实行“四个不变”即“隶属关系不变、产权性质不变、教职工身份不变、财政渠道不变”，绝大多数职业教育集团的组织机构框架为理事会、常务理事会和秘书处。理事会是集团的最高权力机构，理事由集团所有成员单位组成；常务理事会是集团的执行机构，在理事会领导下工作；秘书处为集团常设机构，具体负责集团日常事务，集团的运行资金由专人专管。集团制定章程来明确集团内部的行业部门、企业和学校的责任与权益，集团章程是集团活动的基本准则。

湖北省内所有职业教育集团均未成立股东大会，综合湖北省职业教育集团的特点，理事会是集团治理结构的主体，主要任务是：制定和修改集团章程、讨论和通过集团规章制度、确定集团发展规划与年度工作要点、讨论与决定集团机构设置和人员任免、审议常务理事会年度工作报告与年度经费收支情况、审议通过集团常务理事会或理事提出的议案、审议与决定集团的其他重要事项。集团理事长可以对应为公司经理，职责是主持召开集团理事会和常务理事会、组织实施集团年度工作计划、向集团理事会做年度工作报告、主持集团日常工作。

三、职业教育集团治理结构存在的问题

湖北省各职业教育集团基本都是以政府为主导，某一龙头学校为核心，联合行业企业和其他相关院校组建起来的，从集团分类上属于契约联结型。这类职业教育集团的特点是灵活性高而稳定性低。在运作过程中，各成员单位自愿加入，相互间没有产权关系，合作以章程为依据进行。这种松散的形式就为集团的治理带来了一些问题。

（一）组织结构不健全，具体工作分工不明确

目前，除了湖北交通职业教育集团在其章程中明确说明可视工作情况成立产学研合作办公室、人力资源合作办公室、教育培训合作办公室、基金管理办公室以外，其他已成立的职业教育集团仅设立了理事会、常务事会及秘书处等常规机构组织构架,未设立具体承担合作协商与实施工作的业务部门。集团理事长基本都是牵头组建单位的校长（院长）、副理事长、理事、秘书长等职位，也均由职业教育集团内成员单位的领导兼任，集团内部无专职工作人员。集团的很多管理工作，诸如校企合作、校际合作、专业建设、学生培养、师资培训等，主要由设立在牵头单位的秘书处承担,集团机构不健全，机构间的责权模糊不清，管理分工粗放,效率低下,严重影响职业教育集团运行和发展。[4]

（二）章程内容模糊，缺乏运行保障制度

研究湖北省现有职业教育集团公开的章程发现，首先，职业教育集团的主要成员是企业、行业协会以及学校，校企合作、校校合作是重点，成员之间的权利与义务的归属、划分，在集团章程中很少有具体的说明，对组织机构设定不明确，有些章程对组织机构问题就是用一两句话一带而过。其次，对于集团内部，章程对理事长等人员大都没有刚性的义务约束，即如果理事长等集团领导人员没有履行职责，不存在相应的处罚以及弹劾机制。再次，大部分职业教育集团没有设立具体的业务部门，章程对于集团成员间“人才培养、教学科研、职工培训、技能鉴定、项目研发、信息咨询、技术服务”等目标缺乏健全的保障体制，集团活动难以长期有序开展。

（三）管理监控缺失，缺少绩效评价机制

职业教育集团成员之间没有行政隶属关系属于是松散型建制，管理上有难度。尽管也有章程或相关制度制约，集团的事情大多还是要让位于原单位本身的事情，集团成员单位只要认为集团某些活动不重要或事不关己就不愿参与，这就使得职业教育集团活动不能正常开展，难以发挥集团的功能。集团治理结构中缺少制衡机制，没有监事会这样的机构对集团的所有活动进行全面有效地监控。集团活动中找不到类似绩效评价的相关制度，虽然大多数职业教育集团都对本集团成员的义务的权利作了说明，但集团内部工作做得不到位、不合理，办学效益得不到体现、企业投入没有收益，无人过问原因、无人承担责任。管理监控上的不作为，使集团变得越来越“松散”，使集团的凝聚力和威信受到严重影响。

四、完善职业教育集团治理结构措施

职业教育集团是借鉴公司经营理念与模式组建而成，为保证集团健康发展，建立完善的治理结构模式很有必要。好的治理结构，能够解决公司各方利益分配以及风险分担问题，能够保障公司的高效运转，能够起到提高公司竞争力的作用。[5]

（一）构建科学、合理、操作性强的组织架构

科学合理的组织架构是完善治理结构的基础。结合当前湖北省职业教育集团实际运作情况，职业教育集团应在成立理事大会、常务理事会、秘书处以外，设立监事会作为监督机构,设立教学指导委员会、实习实训指导委员会、师资队伍建设指导委员会、招生就业指导委员会、技术服务指导委员会等专门委员会负责执行具体工作。多个专门委员会的设立使集团与外界交流、集团内成员互动有具体的部门负责，能够明确工作范围，细化工作职责，提高工作效率。监督机构（监事会）的设立，可以对机构和人员的履职情况进行有效监督，并对不按章程履职的机构、人员及成员单位做出相应的处理。

（二）明确集团组织及成员的责任、权利以及义务

制定完备的管理制度是集团高效运行的保障，也是集团章程制定的依据。[6]虽然集团章程是规范职业教育集团的组织和行为的基本准则，是明确集团与其外界、集团成员相互之间权利义务关系的约束性文件，是集团一切活动的指导。但现有体制下集团章程的约束力毕竟有限，要想使集团有效运行，真正发挥集团化办学的优势，必须建立集团化办学的国家层面和省级层面的相关制度。一是修订《职业教育法》，明确集团化办学在职业教育发展中的地位和功能，明确企业参与集团化办学享受的税优政策；二是省教育厅《关于推进职业教育集团化办学的意见》要进一步规范职业教育集团中各个主体的权利和义务明确集体的认定、评价标准，对职业教育集团的组织体系提出明确要求，对行业企业限定准入标准，对职业教育集团的绩效进行考核。

（三）细化集团运行保障制度

职业教育集团在制定集团章程时除了明确成员单位的义务与权力以外，对于集团机构的决策权、管理权和监督权都要作全面、细致的说明，对集团成员之间矛盾和分歧的解决程序与途径要进行设计，增加集团成员对合作结果的可预知性，减少合作的不确定性。在指导集团具体活动时，应对集团的下设部门制定诸如《教学指导委员会管理办法》、《实习实训指导委员会管理办法》、《技术服务指导委员会管理办法》等规范的、实用的、操作性强的指导性文件，配套集团章程形成一整套有效的运行保障机制。

［1］教育部，财政部.关于支持高等职业教育提升专业服务产业发展能力的通知（教职成【2011】11号）[Z].2011.

［2］崔岩.高等职业教育集团化办学研究[M].北京：高等教育出版社，2012.

［3］陈会玲，刘向红.职业教育集团化办学的问题及优化思路[J].教育与职业，2013（20）：25-27.

［4］祝玉卿.创建灵活的职教集团管理机制[J].职业技术，2013（4）：66-67.

［5］刘旭森.职教集团建设的实效性研究[J].福建教育研究，2013（1）：94-97.

［6］胡靓婷.关于示范性职教集团建设的研究[J].教育研究论坛，2012（44）：123-123.