现代农业转型的国际借鉴与政策启示

周晶晶 朱 力

2015年中央一号文件第一次将“围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式”作为首要议题，进一步提出要以现代化农业建设为契机推动农业发展的方式转变。我国农业正处于由传统向现代过渡的阶段，土地、水资源和人口等问题都成为了制约农业发展的重要因素。我国要对发达国家的农业转型先进经验和发展中国家的现代农业转型的实践进行学习，从而获得这些国家农业发展的规律和经验教训，为我国走具有中国特色的农业现代化道路的提供有益借鉴。

一、发达国家现代农业转型的历史经验

针对农业发展不同国家采取的措施千差万别，为了保证本国农业稳定增长而出台的农业政策也存在较大的区别。笔者深入分析了美国、法国、日本这三个城市化国家的现代农业转型的成功经验，对传统农业向现代化农业的转变过程进行了研究，从而为我国的农业转型提供借鉴。

1.美国政府的引导型农业发展模式

美国总统和相关负责人通过增设机构和立法等形式建立了覆盖全国的农业经济政策，促进了农业领域的科学发展。1876年，华盛顿指出“农业对于个体幸福和国家繁荣都是头等大事”，强调了农业发展对国家进步的重要作用（Garder，2002）。与农业相关的一些重要的支持有1862年颁布的《宅地法》以及19世纪末和20世纪初颁布的一系列促进农业职业技术教育以及农业技术研究的法案（塔思科克，2012）。在这些国家法律与政策的推动下，美国在19世纪末已经奠定了农业和商业共同发展的基础设施建设，19世纪晚期到20世纪早期，美国农业得到了迅速发展。在19世纪晚期，机械动力得到了迅速推广，极大提高了农业生产率。在20世纪初期，美国农业发展的进程中，化肥、除草剂、杀虫剂等广泛使用，取得了一定的成效。经过19世纪末到20世纪初的发展，美国基本上实现了农业的转型，农村经济迅速提升，农民家庭的收入不断提升，消费者能够销售价格稳定质量上乘的农产品（Hurt，1994）。此外，国外资本对现代化设施和工业的大规模建设投资也促进了美国农业转型，极大改善了市场活力，为农产品服务创造了条件，提升了农业的可持续发展空间。农业生产力的发展为总体经济发展创造了条件，在城市食品供给和出口创汇等方面都作出了突出贡献。相比于其他经济形式，美国的农业转型充分利用了本国优势和外国资本。这也从侧面反映了非农业部门的营业收入对农村家庭的收入水平提升有促进作用，农业生产能力改善本身并不能从根本上解决收入提高的问题（邵砾群等，2012）。

2.法国的“资本化”运作农业发展模式

在二战之前，法国的农业以小农经济为主，虽然在19世纪中叶至20世纪初，在市场经济改革和技术革命的推动下，法国农业基本实现了从传统的自给自足小农经济向资本主义商品农业的转变，但是与欧洲其他国家以及美国相比，农业的发展还是有一定的差距。二战结束之后，法国农业发展受到了很大的打击，面临多方困境。1962年，法国颁布了《农业指导法补充法案》，在各省成立了农业结构生产行动基金，为农业发展解决了后顾之忧（张兴光，2009）。1970年，政府又出台政策设立了 “非退休金的社会福利补助基金”，规定年龄超过55周岁的农民可以交出土地从政府手中获得终身养老金。由于财政不足，法国政府还扩大了外债总量，引入外资，政府在农业发展中制定了一些补贴政策及低息贷款政策，农民买入农业生产机械将会得到政府的资金支持（曹方超，2014），1952－1974年间，法国的农业贷款总额从60亿法郎增加到了480亿，每个农业劳动力资本的增长量为8.56%，相比于其他经济部门增幅显著。法国在进行农地统一集中化政治的基础上，突出了现代化农机装置的重要性，促进了农业的高速发展。政府在农业生产资料的销售和生产中进行干预，保障了农机的高质量和高性能。随着“农业装备现代化和规模化”的逐步推进，法国政府还通过合理规划和布局，形成了专业化的商品产区。1986年，法国实现了农产品的净出口，改变了当时国内食品短缺导致的被动状态。1979年，法国的农产品总量居西欧各国之首，而且农产品出口已成为仅次于美国的出口大国。自此，干扰法国两个多世纪的小农经济格局被打破，跻身成为了农业现代化国家（张兴光，2009）。

3.日本的“规模化”农业发展模式

第二次世界大战后，日本的农业经营与发展中国家相似，处于较低的水平。为了改善农业生产的规模，日本政府开展了相关业务，但是效果不理想。1960－2000年，日本出现了大量的农业劳动力转移，但是并没有实现规模化的经营。2000年，日本小规模经营的农户比例为62%，此外，完全自给自足并且进行农产品出售的农户并没有纳入该比例之内，如果将这部门的人员纳入其中，这一比例将更高（胡霞，2009）。为了扩大农业发展规模，日本政府的法人组织以村落为基础，将农户的用地根据农户的意愿出租，从而实现规模化经营。政府和民间合作组织合作建立基金组织，为法人组织提供资金，农业法人可以在流通行业和食品加工行业中稳定基础。在1992年之前日本政府制定了《粮食、农业、农村政策的方向》，并首次提出了组织经营体的概念。1999年，日本政府又颁布了新《农业基本法》并指出要在农户经营规模化的基础上落实以村落为基础的生产组织。在2003年，日本政府出台了《大米政策改革基本纲要》，指出要在政府扶持下加强村落经济体建设。2007年，日本政府实施了《跨产品经营安定政策》，并且规定了要将生产组织作为农业规模经济发展的重要基础，可以享受政府补贴。上述措施的采用在一定程度上解决了日本农业规模小的现状，在很大程度上改善了农业经营效益。除了扩大农业生产规模外，日本还建立了强大的农业经营组织体系，提高了农业的国际竞争力，日本的农业企业不断改变经营模式，建立了跨国公司，并且不断重视企业的品牌效益，在商标、专利和配方等方面都注重优化，形成了较大的竞争优势（周海生，2009）。这些大型的企业或者跨国公司旗下拥有众多企业和加工厂，从农户手中获得原料进行进一步的加工，在农业生产、农业技术和服务等方面都进行产业化经营，改变了农产品经营的落后局面，增强了创新能力。为了进一步保障农民的权益，促进农业的发展，1947年11月，日本政府颁布了《农业协同组合法》并指出要在农业协作组织的基础上建立全国范围的农协，促进日本农业的全面开花。当下日本农协已经成为最成功的代表性合作组织之一，也是根据农村行政区域划分建立的综合性农业合作组织的代表。基层农协——都道府县联合会——全国联合会的三级管理制度是日本农协的首创，其中基层农协是以行政区域为基础划分的，不仅能够提供农业生产经营的相关服务，还能够促进农业金融业务的开展，给农民提供高额的利润。农协在很大程度上满足了农户的基本需求，形成了彼此协作的良好形势，在很大程度上促进了彼此效益发挥（于宁宁，2014）。

二、当下发展中国家现代农业转型的实践

近年来，发展中国家经济增长势头强劲，虽然农业不再是促进经济提升的主要动力，但是由于大量农村贫困人口的存在再加上城乡差距巨大，农业的重要性不言而喻。尽管当地政府颁布了不少解决社会问题的政策，但对于农村的发展来讲，农业的增长才是最重要的。如何实现现代农业的彻底转型，是促进农业增长的关键。纵观当代比较成功的发展中国家的现代农业转型实践，笔者总结了如下几个相关对策：

1.调整不利于农业发展的政策，增加农业投入

大部分发展中国家（中国、越南等）的经济在很大程度上仍然是国家调控的，而这些国家的很多政策不利于农业的发展，因此，为了实现农业转型，促进农业发展，必须要调整不适当的政策。农业的外部性较强，但是农业也存在收益较少、承受风险较大的特性，因此政府必须结合实际调整农业政策，不仅要保证农业的可持续发展，同时也要控制农业对于社会经济发展的影响；不仅应该改善农民生活质量，而且也需要让农业创造更多的生态效益与社会效益。在调整不利农业发展的政策同时，国家的财政政策也应该向农业倾斜，投入更多的资金来改善农业生产条件，提高农业生产技术以及更新农业物质技术装备等，只有这样，发展中国家才能成功实现农业转型。在韩国的新村运动中，韩国政府采取了中央财政和地方财政同时直接拨款的措施。统计结果显示，在1980－1990年期间，韩国政府在建设新农村运动中向农村基础设施投资的金额超过了2.75万亿韩元。在建设初期主要采取的是政府主导的发展模式，由政府机构确定投资规模对农村生活环境进行改善，以提高农民的生活质量。此外还在新农村项目开发和工程建设等方面给予了大量投入，并通过投资的方式消化剩余的产能，缩小城乡差距。在建设发展中期政府采用了积极跟进的政策，将政府工作的重点集中在特色农业的发展上，并给予农业加工、农业保险等足够重视，不断配需社会发展的实体，为后续经济进步创造了条件。政府在发展后期逐渐转变经营方式，推行国民主导型发展模式，农业推广、教育科研以及农村经济等机构纷纷发挥主导作用，政府则通过发挥协调规划和服务运行等作用为经济发展和国民的自我功能超越奠定基础。

2.大力推进农业“绿色革命”，特别是在相对落后地区

很多发展中国家都面临农业可持续发展、生产效率以及农业引起的环境问题。要解决上述问题，就必须转变农业发展模式，优化农业结构，大力推进“绿色革命”。1968年，美国学者威廉.高德最先提出了“绿色革命”一词，一开始只是针对农作物品种的改善，尤其是培育及应用一些产量和品质更高的小麦和水稻品种。在“绿色革命”被提出之后，一些发展中国家发生了农业变革，比如印度与墨西哥，通过“绿色革命”，这两个国家不但实现了粮食自给，还有粮食出口，不同于传统的农业变革，他们变革的重点在于农业技术的应用，并提升农业生产能力（王立新，2007）。由此可见，将绿色革命推广到落后地区能保障农民的生计并将他们导向市场。此外，“绿色革命”除了要求提高农业技术之外，还需要辅以农产品价格以及销售的改革。印度牛奶生产的成功就是基于边缘农民通过“印度奶制品合作网络”采取的集体行动。而孟加拉国推广了适用于小农户的水产养殖和小规模饲养家禽，该国的很多妇女、儿童因此受益 （The World Bank，2008）。

3.加强农村与城镇的联系，创造更多非农工作机会

在传统社会变革为现代工业社会过程中，一些农民会放弃农业生产，并从事非农产业生产，这也是社会经济发展与社会转型的特征表现。大部分发展中国家处于社会变革过程中，农村人口从农业劳动中解放出来，非农业的劳动力需求不断扩大，农村人口逐渐向城市迁移。但由于大城市就业机会不足和城市拥挤等原因，如何促进农村剩余劳动力在城镇的非农领域就业是缓解大城市就业压力，增加非农就业机会，缩小城乡差距的重要举措。具体措施主要有：（1）加强农村的职业技术教育，一方面用于鼓励农民参加培训，并制定相应的补贴制度，将更多的财政支持投入以提升农民的技能，给予农民就业指导。此外，建立农村劳动力转移培训体系，建设基础设施，配备足够的师资力量，提升农民的职业素质，政府还可以为培训基地提供税收等优惠。（2）科学指导农村剩余劳动力转移到城镇的非农产业生产中，农业剩余劳动力仅靠城市非农产业是吸收不了的。这时就必须发挥城镇的作用。只有这样，城市才可以更好地为农村人口提供各方面的服务，缓解城市问题。这样做，首先可以为农民创造更多的非农收入，其次能够为农民提供更多的非农行业就业机会，农民对于农业资源的依赖性将降低（徐金斌，2006）。

4.提升农民的人力资本

农村剩余劳动力无论是想转入非农行业就业还是移民到城镇，都离不开更高的文化教育水平，也就是人力资本。农民所拥有人力资本的多少是农业发展的关键。在很多发展中国家，农民的受教育程度以及个人技能等都不高，甚至很多农民是文盲。一些发展中国家的政府并没有针对农民的强力的教育计划，这不仅减少了农民获得知识的机会，也限制了农民获取新信息的途径。关于印度农村公立学校的PROBE报告显示，学校基础设施破旧，82﹪的学校有待修缮。由于课本供应不足，教师的缺课率呈上升趋势。报告还发现，许多孩子由于遭到歧视或虐待而不喜欢学校，在许多发展中国家，校园暴力导致学生退学（The World Bank，2008）。由此可见，提升农民人力资本的首要任务就是要加强基础教育与技术培训。在韩国新村运动中，“农村启蒙”是被放在首位的重要内容，主要目的是提高农民的文化素质和科技能力，也包含国民道德水准的提升。韩国政府在农村启蒙运动中发挥了重要的作用，开展各种形式的培训活动，以农民喜闻乐见的方式开展培训，在提升农民科学技术的同时提高了农民自身的素质。最近几年，我国的农村教育事业也发展迅速。随着在全国范围内推行九年义务教育制度，农村文盲人口越来越少，并且在义务教育阶段，学生不用缴纳学杂费，农村困难家庭因为这项政策节省了一大部分教育投入，农村生活质量因此改善。

三、基于国际借鉴的我国现代农业转型的制度建构

上文所阐述的发达国家以及发展中国家的农业发展和思路理念，为我们认识我国农业提供了国际化的视角，也为我国的农业转型提供了政策借鉴。笔者试着从繁荣农业的视角，立足于我国国情，对我国的农业转型提出如下对策：

1.加大对农业的政策帮扶力度，建立长期稳定的投入机制

从各国的农业转型经验中可以看出，国家都制定了一系列的促农政策，并且很多国家将促农政策法律化、规范化。比如，美国政府通过健全的法制形式，目前已经形成了一套指导本国农业和农村经济发展的完备法律政策制度和体系，农民的正当利益、有序的市场竞争和公平的市场交易得以保证。除了支持与保护农业发展的政策与法律之外，大部分发达国家在资金上也对农业给予了有利的支持。就美国而言，国家对农场家庭给予了足够的财政扶持，在农产品的加工、运输和销售等各个环节进行干预，同时对于公共服务和农村信贷体系等不断完善，制定了有效的管理制度（吕晓萍，2010）。从中国自身情况来看，农业生产的基础薄弱，农业生产力低下，后备资源不足。为提升我国农业发展的速度，必须在保证食品安全的基础上加强农业的扶持力度以满足人们的需求。近年来我国对于农业出台了很多相关政策，但是相比于成熟的国外市场，我国对农业市场的保护水平低，尚未建立完善的管理机制。因此必须发挥政策优势，建立稳定的农业投入体系，增加对农业各项政策的补贴力度，积极改进管理方式，提高农业发展水平。

2.提高农业生产的规模化，建立完善的农业经营组织

我国农户分散、人多地少、土地规模小的特征导致我国农业无法在激烈的市场竞争中站稳脚步，一旦出现市场供应变化和价格浮动，我国农业容易遭遇风险。为此必须建立有效的合作组织，根据当下农业发展的特征组织农民形成统一的整体，在市场发展中占据主导地位。日本就是一个很好的例子，正如前文所说，为了扩大农业发展规模，日本政府以村落为基础设立法人组织，还通过各种政策甚至用立法的形式推动“村落型经营体”的发展。这些措施的实施在一定程度上解决了发展规模小的问题，使农业生产规模进一步扩大。除了扩大农业生产规模外，日本还建立了强大的农业经营组织体系，提高了农业的国际竞争力。我国农业发展面临着专业化程度不足和组织水平低的特点，无法与现代化的发展需求相适应。鉴于我国农业发展的现状，政府机构要充分发挥职能优势，改变装备和技术落后的局面，进一步提升扶持力度，推动农产品龙头企业的发展，积极鼓励民间资本在农业领域内发挥作用，采取多种经营方式改善农产品的加工。在发展农产品的同时不断提升科技力量，增加农业附加值，积极转变农业承包的管理机制，加强监督管理（王文龙，2011）。

3.提升农民的受教育水平和职业技能

正如前文所说，韩国政府在农业教育方面也投入了较大的力量，农业教育机制改革效果明显，韩国的农业以及与农业相关的服务业也实现了快速发展。而印度由于对农村义务教育的疏忽，造成了农民的受教育程度不高，极大地阻碍了农业生产率的提高，农业新技术难以推广。由此可见，现代农业发展必须充分利用“科教兴农”战略。首先，农村适龄儿童应当积极接受我国推行的义务教育制度，这是农村适龄儿童的基本权利与义务，应当在全体农村儿童中推行。此外，基础教育不是升学教育，必须不断创新农村教育机制，让越来越多的农民接受到义务教育的优惠，纠正农民不正确的教育思想。其次，将更多的政府财政投入到农村教育事业中，建设更多的农村教育基础设施，九年义务教育涉及到的学杂费都需要由政府财政承担。再次，创建更多的成人职业技能教育学校，加大政府财政支持，完善教学基础设施，改善教学质量。科学协调政府及社会部门的力量，实现农民技能培训的及时性。还应当培训专门生产技能并普及日常培训，只有这样才可以切实解决农民专业素质及技能不足的问题。

4.政府应当推进生态管理，下大力保护、优化及修复农业生态，为农业的可持续发展创造条件

纵观农业发展的相关历程，尤其是发展中国家的经验，农业土地的不合理使用在很大程度上诱发了水土流失等环境污染，对土地的综合能力提升产生了消极作用，严重威胁了农业生产。近年来，随着工业的发展，我国的农业生产环境也开始恶化，面对这种局面，我国政府应当利用法律、行政及经济等方法优化生态环境，科学开发及应用土地资源，保障及治理农田，预防水土流失。于此同时，利用生物技术和科学工程技术，着力提高贫穷区域的农业劳动条件。要大力促进水、热、光、土地等天然资源科学应用，促使耕种产生的副作物和废置物能够变废为宝，得到充分合理应用，从而达到农业经济效益、社会效益及生态效益的三效合一。虽然我国早在20世纪八九十年代就为生态和环境保护了立法，但是相关法律并没有真正发挥作用，生态与环境保护的形式依然严峻。为了更好地推进生态管理，响应“依法治国”的号召，我国应该创新生态管理法制体系，在相关法律、政策执行上也严格依法办事。

1.Bruce Gardner.American Agriculture in the Twentieth Century：How it flourished and What it cost.Harvard University Press，2002：176.

2.R.Douglas Hurt.American Agriculture：A Brief History.Iowa State University Press，Ames，Iowa，1994.

3.The World Bank Group 2008，World Development Report 2008：Agriculture for Development，The World Bank.

4.伊沙贝拉.塔斯科克：《美国农业转型：特征和政策》，《湖南商学院学报（双月刊）》2012年第19期。

5.邵砾群、陈海、夏显力、刘军弟：《美国农业转型的经验及其对中国的启示》，《农业经济》2012年第11期。

6.张兴光：《近代法国小农资本主义的演进道路及其现代转型》，《理论学刊》2009年第3期。

7.曹方超：《法国：传统农业国的城镇化之路》，《中国经济时报》2014年12月22日。

8.胡霞：《日本农业扩大经营规模的经验与启示》，《江苏农村经济》2009年第5期。

9.周海生：《以制度安排求解农民组织化问题》，《陕西行政学院学报》2009年第4期。

10.于宁宁：《日本农业转型：原因、特征与启示》，《世界农业》2014年第1期。