乡村贫困向城市转移的趋势与治理——以广西为例

杨亚非

乡村贫困向城市转移的趋势与治理
——以广西为例

杨亚非

在我国大规模的人口流动格局中，乡村贫困向城市转移的趋势已成为不争的事实。文章重点分析了在城乡二元结构和当前城市化进程中这一趋势的表现形式和基本特点，从制度安排、劳动力素质、思想观念、劳资关系、就业方式与结构及公共服务等方面阐述了乡村贫困向城市转移的基本动因，并提出了治理乡村贫困向城市转移的主要路径和对策。

乡村贫困；转移；趋势；治理

一、问题的提出

我国自农村改革以来,随着农村生产力的极大解放，特别是进入到20世纪90年代，农村家庭承包责任制使农业生产效率的潜力已经被大量释放出来，在现有的生产力条件下，农民通过家庭经营获取更多经济收益的空间已极为有限。在我国工业化和城市化不断加速的大背景下，城乡经济上的较大差距和农村剩余劳动人口的增加所形成的内在驱动力，使农村劳动力向城市转移的规模和范围出现了加速扩大的趋势。然而，这种大规模流动到城市寻求就业机会的农村人口并没有当然地摆脱原有的家庭贫困状况和享有城市文明的成果。由于经济社会转型期我国城市的管理体制、分配制度以及社会保障体系的不完善等，加上城市缺乏有效和有准备的遏制来自乡村贫困的蔓延，使得庞大的人口流动及农村劳动力的转移与以往形成的二元体制发生了激烈的冲突。在城乡分离体制和社会各方利益的博弈中，受到挤压最大的是处于社会最底层也是最缺乏社会资源的农村流动人口，他们在城市中的生存异常艰难，在劳动力市场、生活保障、公民权利上长期徘徊在城市的边缘，他们当中很大一部分人的迁徙仅仅是将农村的贫困境遇转移到了城市。迄今为止，这种伴随着大规模农村人口流动的贫困转移态势一直没有停止，使得发生在中国的人口流动大格局中出现的“城乡间贫困转移”的社会弊端至今仍挥之不去，这就预示着跨越“中等收入陷阱”的困扰仍将是我国今后相当长时期面临的极其艰巨的繁重任务和社会治理工程。在城市化过程中，广西作为西部欠发达地区的农民工输出主要省域，乡村贫困向城市转移的情景比其他大多数省（区）显得更加突出和更具典型特征。

二、乡村贫困向城市转移的主要趋势

（一）农村劳动力转移就业规模不断扩大，使贫困在城乡转移常态化成为可能

在全国农村劳动力向城市转移的人口流动大格局中，广西是农村劳务输出大省（区）。据抽样调查统计，2013年广西农民工有1165万人，占全广西总人口的五分之一、劳动力的三分之一；其中从事第二产业的占66.7%，从事第三产业的占31.7%。从近年广西农村劳动力转移的规模看，均呈现较大数量的转移。从转移目的地上看，在转移就业新增人数中，跨省转移就业新增人数要高于跨县转移就业的规模，在转移就业新增总人数中，2012年这一比重为59.3%，2013这一比重达到60.7%①根据《广西蓝色书：广西农村发展报告》的数据测算，广西人民出版社，2013/2014版。。在地域上呈现出发达的珠三角等东部沿海城市地区→广西区内中心城市→县域城市→城镇的梯度分布状况。农民进城务工规模的不断扩大，是农村贫困向城市转移趋势的集中体现。

广西农村劳动力转移到城市和在非农领域就业越来越成为农民家庭收入的主要来源，成为农民摆脱贫困状况的主要途径。据统计，2000-2013年的14年间，在广西农民家庭人均纯收入中，工资性收入从25.0%提高到了39.9%，提升了14.9个百分点；农民家庭经营性收入则从69.6%下降到50.4%，下降了19.2个百分点；按农民人均纯收入的性质来分，非农业生产收入和非生产性收入共占到了70.5%②《广西统计年鉴·2014》，中国统计出版社，2014年。，而且这一趋势呈现加剧的态势。这表明，农村劳动力转移到城市就业的状况及收入情况将直接关系到农民工家庭能否摆脱贫困，走向小康和实现富裕，在这一转移中产生的负效应也因此成为农村贫困向城市转移的主要表现和主要载体。

（二）城市常住人口实际贫困发生率呈现增长趋势，使城市贫困群体规模扩大

我国城市贫困矛盾冲突的普遍化发生主要始于经济体制转型的20世纪90年代。以往城市贫困群体主要包括城市户籍的失业人员与企业下岗职工和退休者、低收入和“三无”人员③指城市居民中无劳动能力、无收入来源、无法定赡养（抚养、扶养）人中的人员。等。就总量而言，拥有城市户籍的贫困人口占城市常住人口比重是较有限的。基于我国现有对城乡贫困线的界定和判断相差较大，因此，城市户籍贫困人口大多表现为相对贫困状况。但随着农村劳动力规模化进城务工和转移，城市常住人口急剧增加，使城市的区域内实际贫困人群规模不断扩大，其城市区域内的实际常住人口贫困发生率的严重程度也日益显现。城市常住人口贫困发生率的提高是农村贫困向城市转移在人口流动上的体现，主要表现在如下几方面：

第一，农民工已远离农业和农村，却被排斥在城市户籍人口管理之外。他们生活在城市中，但在居住条件、生活服务设施、社会保障和社会福利、文化教育等方面却没有享受到城市居民同等的待遇。与农村人口相比，在城市就业的农民工收入显然要普遍高于农村贫困线，就单一的从业者而言，与城市居民相比，其收入水平有时甚至也高于城镇居民，大多数也不低于城镇贫困线，但他们却常常无力支付在城市的基本医疗、子女的义务教育开支，维持城市水准的最基本的生活水平，因此属于低收入群体，将他们收入按家庭人均收入计，大多低于城市贫困线(低保线)。以他们在城里现有住房和工作状况、消费水平及公共服务用贫困指标体系计算，农民工群体总体上比城市户籍贫困群体的贫困程度更严峻。

第二，农民工最低生活保障载体发生的转移加重了他们在城里的贫困程度。长期以来，土地一直是作为农民最后的基本生活保障存在的。国内大规模的农村劳动力转移至今，农村土地在农村家庭中的保障功能经历了基本→半依靠→下降→边缘化(有的甚至被撂荒)的渐进走势。因此，对于那些已经很少或没有如候鸟式及钟摆式在城乡流动务工的大量农民工而言，农村土地的社保功能已经弱化或消失。在这一情形下，他们在城市的生活和居住被排斥在城市标准的最低生活保障体系之外，使他们陷入绝对贫困的机率要远大于城市居民。

第三，农民工群体在城市的边缘化特征明显。由于社会、文化背景的差异，农民工社会交际圈主要局限于同乡或亲友，社会参与度较低，往往被阻隔在社会生活的主流层面而处于社会底层。按家庭人均收入计，在城市最低生活保障线下的农民工群体早已超过城市户籍的“低保”贫困人群数量而成为城市贫困的主体。近年来，城市实际贫困问题并没有因为我国经济总量增长而有所减轻，相反，城市区域内贫困人口实际数量呈现不断增长的趋势。农民工在城市生存不同程度存在着就业难、生活难、住房难、医疗难、子女教育难和法律救助难等“六难”问题，其中因工伤和大病救治成为主要的致贫原因，很多农民工在城市打工是因病因伤致贫和因病因伤返贫，他们的生活水平体现出较为明显的脆弱性。基于在城市从业收入不稳定以及他们在城里居住、子女教育和卫生医疗等方面受到不公平的待遇要比城市居民支付更高的生活费用和面临更高的生活风险等，在挣钱艰辛的困境面前，农民工往往把个人消费支出当作劳动成本看待，他们当中相当部分进城打工的目的主要是为多赚钱补贴家用，而不是为了追求更高的生活质量，因此生活开支大多压到最低限度，几乎很少有享受型消费和其他基本生活之外的消费。他们已经成为城市贫困群体中日益增长的主要部分。《农民工问卷调查》①笔者主持了由广西人力资源与社会保障厅、广西社会科学院联合完成的课题《广西农村劳动力转移就业问题研究》（2013年）。前期调研中先后到广西农村劳动力输出最多的广州、深圳、珠海、东莞等地发放了《广西农民工调查问卷》，共收回有效问卷1499份，并形成了阶段性成果《广西农民工抽样调查问卷数据汇总（SPSS分析）》，以下出自该成果的数据均用《广西农民工抽样调查》加以注明，不再冗赘注释。中对变换工作单位的原因问卷也反映了农民工处于边缘化的状况。其中，回答收入太少的占到47.8%，其次是选择工作太累的占13.6%，工作不稳定的占11.5%，学不到技术的占8.4%，工作环境差的占8.0%，工作危险的占5.2%，无养老和医疗保险的占3.8%，受到不公正待遇的占1.8%。由此可见，农民工进城生活和就业的艰辛及各种风险，加剧和扩大了城市实际贫困人口的贫困程度和数量，他们在城市中处于边缘化和贫困化已经成为不争的事实。

（三）城乡居民收入差距存在扩大的趋势，使相对贫困程度加剧。尽管广西农村劳动力大规模转移到城市就业，使非农产业收入不断增长，占家庭收入的比重不断增加，但相对贫困情形呈现严峻的形势。农村居民绝对贫困的减少和相对贫困程度的增加是农村贫困向城市转移在农民家庭收入上的体现。首先，广西农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的差距存在扩大的趋势，反映了广西农村居民的相对贫困程度在加剧。尽管农民工通过在城市就业增加了家庭收入，减轻了绝对贫困的状况，但并没有根本改变相对贫困加剧的局面。2000年全国农村居民人均纯收入为2253.42元，到2013年达到8896元，同期相比，广西农村居民人均纯收入分别低于这一水平的17.23%和23.67%，14年间差距扩大了6.43个百分点②《广西统计年鉴·2014》，中国统计出版社。。广西农村居民收入与全国农村居民平均收入水平的差距，表明了广西农民工在城市打工抗风险的能力要低于全国大多数省区。2000-2013年，广西农村居民家庭恩格尔系数从55.4%下降到40%，下降了15.4个百分点；广西城镇居民家庭恩格尔系数从39.9%下降到37.9%，只下降了2个百分点②，但从城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的差距看，2000年二者比差为3.12∶1；到2013年二者比差扩大为3.43∶1，其中2009年达到最高点为3.88∶1。目前，广西农村贫困转移即存在绝对贫困转移，但更多地表现为相对贫困的转移越来越显著。由于大多数农民工入城后抗风险能力较低，一旦家庭出现变数，例如大病、求学、自然灾害、被迫搬迁、遭遇交通事故和工伤等，就会因缺乏经济能力应付而由相对贫困变为绝对贫困。

（四）农民工多以从事劳动密集型行业为主，使工资收入增长极其困难。广西农村劳动力转移到城市就业的产业层次较低，主要分布在技术要求低下的劳动密集型行业。由于他们自身文化素质和技能水平的限制，农村劳动力大多数都干着城里人不愿干的“粗、重、脏、累、差、危”的工作，主要靠出卖体力从事一些低收入的工作。农村劳动力由原从事农村传统的种植和养殖业到进入城市和矿山从事传统劳动密集型行业，均体现了简单劳动的行业属性，这是农村贫困向城市转移在择业结构上的体现。根据《广西农民工抽样调查》数据显示：

第一，农民工转移到城镇和异地就业大多数从事建筑施工、采矿、冶金、机械、轻纺、交通运输等传统产业。其中从事采矿及传统制造业的所占比重最大，约占39.4%；其次是酒店餐饮娱乐占到15.8%，建筑业占11.7%，商贸及家政保安社区服务占8.6%，农业开发占到16.4%。这表明农民工的转移就业仍以简单劳动和体力劳动为主，这类行业和工种的工资收入增长缓慢，长期在低水平徘徊，农民工要获得较高的收入往往要付出极高的代价，甚至要透支健康和生命。

第二，农民工在城镇就业面临较大的劳动风险。农民工从业岗位主要为市场化程度较高的劳动密集型的私营企业、外资企业和从事个体工商业，这三类就业载体占到了74%。调研数据表明，农民工就业岗位的流动性较大，且大多是通过非正规渠道进行择业，劳动关系也不正常(劳动合同的签订率极低)。近年来的劳动纠纷案例表明，劳动监管难度较大往往在这三类企业居多，他们所从事的工作不仅劳动强度大，工作环境恶劣，而且工资经常被拖欠，劳动者合法权益甚至人身权利经常受到侵害而面临陷入极端贫困的风险。在《广西农民工抽样调查》问卷中，回答遇到不公正待遇时所希望选择的办法选项中选择据理力争的占21.4%，能忍就忍的占17%，通过法律途径解决的占43.5%，辞掉工作另谋职业的占18.1%。虽然农民工用法律维权意识大大增强③现实中真正能使用法律维权与仅是希望用法律维权的愿望往往形成较大的反差。，但仍有占35.1%选择了放弃维权，反映了农民工在维护合法权宜中的无奈和弱势，也折射了法律对农民工合法权益维护的缺失。

第三，农民工工资收入的不稳定性显著。农民的主要工资性收入来源于进城打工的工资性收入。通过对2010-2013年广西城乡居民工资性收入进行比较，城市居民人均工资性收入增长的波动区间在5.85个百分点，而农民工工资收入增长的波动区间则在16.77个百分点①根据《广西统计年鉴·2014》数据测算，中国统计出版社出版，2014年。，农民工工资性收入的不稳定性极为明显，反映了农民工就业状况的不稳定性和收入的不确定性特征。

第四，农民工人均工资性收入增长缓慢。城乡居民的工资性收入主要是在城市从业中发生的劳动报酬，在同一劳动力市场中，城市居民和农民工的工资水平则表现较明显的差异性。2005-2013年，广西城乡居民的人均工资性收入差距在5.77～7.25倍之间，9年间两者差距只缩小了1.48倍。人均工资性收入中农村居民由只占城市居民的13.79%达到了17.33%①根据《广西统计年鉴·2014》数据测算，中国统计出版社出版，2014年。。《广西农民工抽样调查》的统计显示，关于“您打工月收入的变化情况（可多选）”，选择比上年增加占40.9%；选择比上年减少占15.1%；选择打工以来没有变化占12.7%；选择打工以来有增有减占43.1%。这里要说明的原因是：首先，农村居民家庭中，往往是主要劳动力或家庭唯一的劳动力在城市从业以获取工资性收入，受农村社保制度建设的滞后与不完善等因素影响，农村家庭中要供养的成员往往多于城市家庭成员，家庭经济负担也更加沉重。如《广西农民工抽样调查》的问卷对目前您老家存在的主要困难的多个选项中，有老人赡养占49.2%，子女养育占43.7%，农活缺人手占33.3%，经济紧张占69.7%。因此，按家庭人均计工资性收入，相当部分农民工家庭无疑处于城市低收入的弱势群体之列。其次，城乡居民人均工资性差距的缩小已成为大趋势，反映了近年来城乡统筹发展和惠农政策实施的成果及农村居民家庭趋向小型化，但基于农民工工资性收入的不稳定和工资标准低及城市生活成本的增加，广西要从目前的城乡人均工资性收入5.77倍的差距缩小到基本在一个水平还有很艰难的路途。

（五）城市人居分布中贫困和弱势群体集中度在增强，使贫富差距更趋显性化

当前，不仅欠发达地区城乡差距在扩大，而且城市居住空间也出现了明显的分异，不同群体特征、收入水平和文化背景的各社会阶层各自聚居在不同的空间范围开始显性化，尤其基于城市生活成本差异化等因素的考量，城市贫困阶层出现了相对集中分布的趋势。农民工居所的集中化倾向是农村贫困向城市转移在人居分布结构上的体现。首先是基于失地农民群体的出现，在城市建设外延扩张的过程中，形成了为数不少的城中村。一直以来，这些城中村是城市公共建设和管理的边缘地带，环境脏、乱、差，违章建筑、违章用地和灾害隐患多，公共服务设施严重缺乏，基本没有建设规划，总体生活环境质量低下，在城市中形成了较为明显的贫困社区的畸形景象。由于其低生活水准环境、低房租，使得进城农民工及家庭在这类社区更容易生存，由此，农民工的人居环境也呈现相对集中和群体化的趋势。

三、乡村贫困向城市转移的基本动因

（一）促进农民工有序流动的制度建设滞后。城市化的加速必然推动农村劳动力向城市转移规模的不断扩大，这是世界各国城市化的普遍现象。在城市化进程中，劳动力从低效率的农村地区及农业部门流向了高效率的城市地区及非农业部门，这有利于经济结构的转型、人民收入水平的提高以及贫困的减少。但是，由于我国长期存在的二元结构及惯性作用和制度建设的滞后等原因，伴随着农村劳动力流动规模的加剧，出现了乡村贫困发生率在城乡间出现转移替换的现象，贫困发生率更多地已表现在地域上和就业场所中出现的此消彼长，反映了“贫困转移”具有随人口流动和迁徙在空间变动的属性。长期以来农村劳动力在二元体制的排斥中，使当下的城市化进程从一开始就伴随着对农村劳动力的歧视(最早曾被称之为“盲流”)，同时，又依赖于农村劳动力的贡献收获着现代城市文明的成果。二元体制的障碍和促进农民工有序转移的制度建设滞后与缺失，使农村劳动力向城市转移要支付高昂的成本。一是实行长期的城乡户籍制度，使农民工在城市劳动力市场难以获得公平竞争的机会，同时也使农民工难以分享城市的社会资源和福利待遇，从而大大增加了农村务工人员在城市生活成本和择业从业的支出。尽管目前提出了户籍改革的路线图和顶层设计，但离进入全面实施阶段及消除旧体制的惯性作用还有很长的路要走。二是农民工缺乏合法的利益表达渠道和谈判平台，使得在劳动市场中自身的权益难以获得制度保障。三是由于现存城乡社会保障制度的二元性，农民工在城市就业但却没有与城市职工一样享有同等的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，目前也仅是享有作为农村居民普遍享有的低水平的社保待遇，与从业密切的工伤保险还缺乏有效的制度安排，使得农民工进城从业和生活面临较大的陷入贫困的风险。二元体制是至今造成我国城乡贫困转移最主要的因素。

（二）农民工文化素质和技能水平整体较低。农村人力资源的低质化是广西农村劳动力结构的重要特征之一，这是农村人力资本存量长期严重缺乏的必然结果，也是制约广西工业化和城镇化的重要因素。农村劳动力素质的高低与自身进城务工收益密切相关。《广西农民工抽样调查》数据显示：其一，广西农民工文化程度以初中、小学为主体，低素质已成为制约农村劳动力进城就业和致富的首要因素。从对珠三角的广西新生代农民工调查的受教育程度的情况看，小学文化为16.6%，初中文化为44.2%，中专文化为12.5%，高中文化为19.0%，大专文化为5.6%，本科文化为2.1%。小学和初中合计占到60.8%①《广西农民工抽样调查》，2013年。。较低的文化程度，使大多数农民工被剥夺了获得较高收入的机会。一般而言，广西在珠三角打工的农民工基本已属于外出农民工素质较高的群体，但从整体看，广西农民工整体文化素质偏低。其二，农民工缺乏非农专业劳动技能已成为转移就业获取较高收入的最大障碍。由于非农行业职业技能的缺乏，目前广西农民工的岗位选择大多只能局限在传统低收入的行业，使大多数农民工长期陷入就业及收入不稳定、个人成长极为艰辛的困境。

（三）传统观念影响较深。落后的传统文化观念也是阻碍农民工在城市就业能力提升和寻求发展机遇的重要原因。广西农村以山地为主，大多村落偏僻闭塞分散，交通往来非常不便。农民外出打工前长期在这样的环境下生活，缺乏与外界交往，接触新生事物较少，见识狭窄，人际关系简单，社会资本贫乏，小农思想观念与宗族文化较深刻地影响着其价值观和人生观。由此，“文化贫困”的烙印极大地扼杀了农民工在城市就业的创造力、主体观念和公民意识，严重制约了农民工融入城市社会的能力。

（四）农民工对转为市民处于纠结和矛盾状态。目前，相当部分的农民工还缺乏转为市民的应有准备，缺乏对职业规划的长远打算，表现为农民工对城镇落户积极性和热情不高，这势必影响农民工职业技能的提高、职业经验的积累和从业收入状况的改变。其主要原因在于农民工在城里务工的收入不稳定，家庭迁徙进城的成本过高。同时，受惠农政策的影响，时下农村户籍在局部利益上已有明显的优势，随着对土地价值认知的提高，不少在城镇居住的农民工仍希望保留自己的农村所在地户口和承包地，不愿意将土地承包经营权有实质性的转让。第一代农民工进城务工的目的大多较为简单，主要是在城市挣钱，带回农村补贴家用，因而他们对于个人在城市打工期间的生活水平要求很低。而新生代农民工进城务工的目的则主要是希望融入城市，享受城市生活，但这种渴望则常常与他们在城市面临的境况和城市的实际接纳程度存在较大的反差。在《广西农民工抽样调查》问卷中，关于“如果有条件的话，您将来会选择在何处定居”，选择在大中城市占17.5%；选择在家乡附近中小城市占42.9%；选择在小城镇占15.8%；选择回农村老家占23.7%。另对关于农民工融入城市的主要困难的多项问卷中(调查资料同上)，认为机会不平等的占37.0%，城里定居花费大占53.1%，工作难找和不稳定的占64.9%，认为没有城市户口的占41.0%。这些都反映了相当部分的农民工仍持有难以割舍的“乡情”和对融入城市的纠结。

（五）农民工在劳资关系中处于弱势地位。第一，劳动合同执行和签订不规范。由于农民工流动性大，特别是建筑施工类岗位等季节性强，私企单位用人不规范，致使一些岗位的农民工劳动合同签订率不高。《广西农民工抽样调查》显示，关于“您签订的劳动合同的形式”，选择书面形式占69.4%；选择口头形式占27.2%，选择其他占3.4%。据面上统计，广西农民工劳动合同签订率为89.68%，低于城镇职工4.32个百分点。合同签订质量较差，大部分劳动合同对于月工资数额没有具体约定，且签订的合同中，超过一半人未持有正式的合同文本，这为他们与用人单位一旦发生争议时认定劳动关系、维护合法权益埋下隐患①《广西农民工抽样调查》，2013年。。这种状况就使未签或签订不规范合同的农民工面临因劳动纠纷陷入贫困的风险。第二，农民工劳动保护问题亟待解决。首先，劳动监管难度大，工资保证金欠缴、拖欠工资、不签订劳动合同、非法用工、工伤赔偿不公等现象发生频繁。如《广西农民工抽样调查》中，回答是否遇到过工资被拖欠的情况，选择经常被拖欠的占到12.2%，偶尔拖欠占47.0%，从来没有拖欠占40.8%，即59.2%的农民工均遇到工资被拖欠的情况。其次，安全生产和职业健康教育培训方面，部分企业流于形式。第三，部分用人单位生产安全隐患较多，存在职业病防护设备设施简陋、职业健康体检和档案管理不规范等问题，增大了农民工的从业风险。据调查，广西有超过30%的农民工面临高温、低温作业问题，有38%的农民工工作环境中存在噪音污染和工作环境存在容易伤及肢体的机械故障隐患，有近30%的农民工存在粉尘污染问题①《广西蓝皮书：广西农村发展报告·2012》，广西人民出版社，2012年。。这无疑大大提高了农民工因伤致贫、因病致贫机率。

（六）农村劳动力流动仍存在一定的盲目性。广西农村外出务工的组织方式仍具有明显的自发性。近年来，虽然劳动部门对农民工就业工作下了很大力气，但农村劳动力跨地区流动仍以自发和亲友介绍输出为主，大部分是依靠“血缘、人缘、地缘”关系寻找就业机会，缺乏有效组织，大部分人员处于无序流动状态。《广西农民工抽样调查》表明，广西农民工外出就业渠道主要通过亲友、同乡或朋友介绍的占到48%，自己外出的占到32.1%，两项共占80.1%，通过提供公共服务组织外出的仅占到7.3%，表明广西农村劳动力转移的主渠道处于非组织化的状况。而劳动力市场对农村劳动力转移的贡献较小，仅占到5.8%，呈现弱化态势；另外，中介机构、传媒广告、企业招聘会分别占到1.3%、0.5%和4.1%，反映了广西农村劳动力资源依靠市场进行配置的比重较低。就业信息的不对称在很大程度上增加了农民工择业风险，同时也制约了农民工实现劳动报酬最大化的能力。

（七）政府职能存在缺位现象。调查显示，政府职能管理存在缺位现象，主要表现为：一是农民工培训工作不到位。广西现有109个县级行政区划中，就业公共服务场所需要改扩建和新建的比重分别为37.9%和39.5%；1126个乡镇级行政区划中，只有不到5%约50个乡镇建有专门的就业服务场所②广西统筹城乡就业工作联席会议办公室：《2011-2012年全区农民工工作情况通报》。。目前，广西对农民工职业技能的培训力度普遍较薄弱。自治区层面有10多个部门开展农村劳动力职业技能培训工作，但各自为政、交叉培训、重复统计，培训的针对性和实用性不强等问题仍然存在，农民工职业技能仍然偏低。二是政策宣传力度不够。一些农民工对国家和地方出台的一些政策，如基本养老保险、新农合、新农保、工伤保险、创业就业和技能培训等政策的具体内容与实施细则情况知晓率不高。

（八）农村劳动力转移就业结构性矛盾较为突出。在经济发展方式转变、产业结构调整升级及产业技术结构提高的大背景下，对劳动者的素质提出了更高的要求。当前及今后一个时期，广西劳动力供大于求和人员素质与岗位需求不相匹配的矛盾将长期并存，部门、行业出现技能型劳动力短缺和粗放体力型劳动力过剩的现象也将同时存在。这将长期制约广西农村劳动力转移的流向、流量和流速，从而增加了农村劳动力在非农领域就业的难度。受文化、技能、地域、观念等因素影响，生态移民、水库移民、边民等农村就业困难群体进城就业问题将更加严峻。广西属于欠发达的后发展地区，城市贫困以及农村贫困向城市的转移是转型期贫困的表现，即是在社会转型、体制改革、产业结构调整和市场构建的互动过程中形成的贫困现象，是在加快城市化进程中因户籍制度、就业制度、分配制度和社会保障制度等相对滞后以及在经济发展赶超需求的情形下发生的。现阶段广西农村贫困向城市转移问题不是经济不发展引起的贫困，而是在经济较快增长之中产生的贫困。因而，如何解决适应经济发展的制度建设和公共产品投入及公共服务等将是目前面临的重大发展问题。

四、治理乡村贫困向城市转移的路径选择

治理“贫困转移”是社会系统工程，其治理的路径和保障举措应依条件分阶段加快实施。

（一）积极探索和创新农村劳动力进城就业的培训机制。解决农村劳动力转移的人口贫困问题,应将扼制“能力贫困”、提高自我就业和创业能力作为反贫困的利器。广西是全国农民工输出大省(区)，将人口资源转变为人力资源强省(区)，必须要将农村外出劳动力的培训上升到“富民强桂”的战略高度加以实施。一是以政府组织培训为主导，整合分散在自治区各部门的农村劳动力培训资金，下达各自有重点、有区别化的培训方向和目标，提高财政资金使用效益。二是坚持学用结合，提高培训的“含金量”。除一般性培训外，要重点在新生代农民工中将培训与国家认可的职业标准和不同岗位的资格认证相结合，建立和完善普惠制培训与专业精准化培训相结合的机制，并构建培训责任的监督检查机制和奖励机制。三是要充分利用信息技术，实现培训模式和方式创新。可选择按照订单培训的要求，采取校企联合、校乡联合、企乡联合等方式，建立以就业为导向、实训为内容的培训机制。四是采取培训“走出去”的方式，在农民工主要输入地构建培训平台和基地，实行“培训战线”前移。

（二）营造全社会关注农村留守人员的良好氛围并加快制度化构建。建立关爱农村留守人员的工作长效机制，通过加强组织化，动员更多的社会力量投身到关爱农村留守人员的行动中来，为农民工在外就业最大限度地解决后顾之忧和化解家庭风险。政府部门尤其要把关注留守儿童作为提供公共服务的重要内容来对待，因为这事关今后产业大军队伍综合素质的培养和人力资源供给的优质化，事关以人为本的新型城市化的推进。为此，要将关注农村留守儿童的行动从社会救助的视角转变和上升到政策支持与社会慈善相结合的机制构建上。

（三）重视和发挥非政府组织在治理“贫困转移”中的作用。重视和发挥非政府组织在治理贫困中的作用是联合国及世界各国反贫困事业中一个重要的经验。政策支持方面：一是扩大利用海内外慈善资源，通过专项援助行动解决农民工在就业、人居及生活救助等方面面临的制度短缺问题；二是在农民工面临自然灾害、疾病等陷入绝对贫困状况时提供“绿色通道”；三是将社团组织开办对农民工的技能培训、教育等方面投入列入政府购买服务的范围；四是鼓励社会组织参与和承包城市扶贫性质项目。

（四）建立城市贫困预警机制和划定预警贫困线。反贫困措施除了关注农村贫困线以下的家庭，也应当注意陷入贫困风险较高区间的农村家庭和农民工家庭。对于陷入贫困的高风险家庭和农民工，应重在提高低收入家庭应对风险能力，即在提供大病健康保险、工伤保险、失业救助、业主保证金交纳等维权上为其提供政策支持和制度约束。为此，建立城市贫困预警机制和划定预警风险贫困线为主旨的社会安全网极其必要。这是城乡反贫困由被动变主动的重要举措，也是政府扶贫工作由疲于应对到防微杜渐的转变。为此，一是当前重点应放在建立和完善农民工大病医疗和工伤事故制度化的援助举措上；二是构建反映农民工生活和就业状况的统计体系，用地方立法形式加以规定，夯实农民工工作的公共服务基础。

（五）建立健全城乡统一的劳动力市场和就业服务体系。在以政府劳动部门为主导的前提下，结合购买公共服务的方式，发展各种形式的劳动就业中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系，推进就业服务制度化、专业化和社会化建设，以减少农民工因盲目流动而遭受的损失。要将就业服务触角延伸到自然村落，鼓励兴办农村劳务中介组织，提高劳动力转移的组织化水平。将解决农民工问题与城乡统筹发展相结合，为治理贫困转移提供契机。在城市建立以社区为主要责任单位的外来人口就业服务制度，同时要加快改变目前城市社区管理人员整体素质和管理水平低下的局面。

（六）加大做好保障农民工合法权益的工作力度。一是成立劳动管理部门、司法部门和城市社区相结合的、有权威的维护农民工合法权益中心，依法维护农民工的合法权益；二是进一步规范政府农民工工作的管理和维权职能；三是进一步完善农民工在城市享受居住优惠政策，解决农民工子女入学等方面的公平问题；四是切实完善农民工工资保障金制度，从源头上治理拖欠、克扣农民工工资问题；五是加快实行城乡统一的户口登记管理制度，最大限度地消除二元结构的弊端和对农民工造成的利益损害。

（七）努力扩大农民工参加社会保险覆盖面。

在主要中心城市推进农民工享受与城市居民同等的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，实现高风险企业农民工工伤保险全覆盖。将城市常住农民工低收入者纳入到城市最低的生活保障体系中，在制度和政策设计上制定可简易操作的农民工养老保险跨地区（省）、跨城乡转移接续办法，建立城乡统一的居民养老保险个人账户。建立覆盖城市常住人口的社会救助体系，包括教育救助制度、医疗救助制度、住房救助制度、农村低保人员在城市务工的扶持制度等。

[1]彭清华.始终带着深厚感情做好农民工工作——在全区扶贫开发暨农民工工作会议上的讲话[N].广西日报，2014-06-09.

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[3]徐平华.西部农村反贫困与农业剩余劳动力转移[J].当代经济研究，2006，（6）.

[4]孙立，沈莹，城所哲夫.发展中国家城市贫困地区居住环境整治初探[J].现代城市研究，2011，（10）.

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[责任编辑：戴庆瑄]

杨亚非，广西社会科学院农村发展研究所研究员，广西南宁530022

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1004-4434(2015)10-0109-07