经济新常态下地方政府投融资体制改革与创新

莫福文

经济新常态下地方政府投融资体制改革与创新

莫福文

随着我国经济发展步入新常态，地方政府投融资发展也进入了新的阶段。结合经济新常态对地方政府投融资的影响，深入分析当前地方政府投融资发展的现状，客观剖析地方投融资存在的投资范围界定不够明晰、投资结构不够合理、融资模式缺乏创新、投融资平台监管体系不完善和投融资体制改革滞后等问题，通过建立新常态下适应政府投资的审批体制、促进经济结构优化转型、推进融资模式创新、建立政府投资失败追责机制和改革地方政府投融资体制等措施，推动地方政府投融资体制不断完善发展。

经济新常态；地方政府；投融资体制；改革创新

政府投融资活动是政府实现其职能的重要方式，也是政府对国民经济实施宏观调控的有效手段。近年来，我国经济发展日益走向新常态，经济正处于“增长速度换挡期”“结构调整阵痛期”和“前期刺激政策消化期”的“三期叠加”阶段。经济新常态下中国不再盲目地追求GDP的扩张，而是提出了一个GDP的合理增长区间的政策目标[1]。在这样的时代背景下,深化地方政府投融资体制改革,对于转变地方政府职能、实现资源优化配置、促进国民经济又好又快发展具有十分重要的意义[2]。

一、地方政府投融资体制的理论观照

地方政府投融资体制是地方政府在进行投融资活动的过程中综合运用运行机制和管理制度的整体体现。它涉及到地方政府在投融资项目的立项、融资、建设、使用时进行决策、管理和运行的制度依据，通过明确相应的组织机构具体实施，以实现地方政府投资目的的制度安排。据中国知网查阅结果显示，2003-2015年，以地方政府投融资为主题的相关文献有709篇，涉及到地方政府投融资体制的仅有34篇。近年来，国内专家学者从不同的视角对地方政府投融资体制进行探索研究，主要体现在以下方面：一是在地方政府投融资平台方面，国内学者主要研究探讨了地方政府投融资平台的定义、特征、存在问题等。王晓曦（2010）[3]、郭励弘（2009）[4]等提出地方投融资平台是地方政府发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的投资公司；吴晓霞等（2010）[5]从投融资公司作为地方政府投融资平台在运行过程中出现的问题进行了研究，揭示了投融资缺乏理性导致的诸多问题并提出相应对策。二是在地方政府投融资模式方面，对具体模式、运作机制、实施路径等方面进行了深入研究和探索。张伟（2010）[6]针对我国PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI模式、BT模式等主要的投融资模式的优势和劣势进行了比较分析；温峰华（2013）[7]提出了以市场化、多元化和金融创新的城市融资模式和路径；喻强（2013）[8]提出要按照宏观—中观—微观的主体思路，设计政府投融资模式的目标体系，并bong承载主体、运行过程、价格发现三个方面设计具体的运行机制；徐国贞（2015）[9]则是针对新型城镇化建设发展需要，探索更有针对性的投融资思路和市区联动的投融资新模式。三是在地方政府投融资体制改革方面，专家普遍认为我国地方政府投融资体制仍有较大的改革空间。安洪海等（2011）[10]、曹桂全（2014）[11]对不同时期我国地方政府投融资体制改革进行了深入研究，梳理了我国地方政府投融资体制的改革脉络；钱龙等（2012）[12]从复式预算的视角观察中国地方政府投融资体制改革，同时提出了地方政府在管控投融资风险方面的措施；蔡世锋（2013）[13]从我国各地方政府债务角度入手阐述地方政府投融资体制存在的问题，并提出相应的改革方案；王治等（2014）[14]在深入分析地方政府投融资体制发展沿革的基础上，比较了国内外地方政府投融资体制的差异，并结合具体案例进行剖析，对存在的问题提出了有效的政策建议。

综上所述，国内众多专家学者关于地方政府投融资体制的研究是多方面的，体现了研究的差异性和多元性。然而，随着经济的不断发展，经济形势发生重大变化，尤其是当前及今后一段时期，我国经济发展步入新常态，势必对现有地方投融资体制产生重要影响。为此，结合我国经济发展新常态的新形势和新情况，深入研究和探索地方政府在投融资体制的改革与创新举措，将对促进地方经济持续平衡较快发展具有重要意义，也开拓了这一领域研究的独特视角。

二、我国经济新常态的内涵及其对投融资领域的影响

（一）正确理解我国经济新常态的科学内涵

当前我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，“三期”叠加是当前中国经济的阶段性特征，也是新常态下最主要的特征。前期过度的投资刺激尚需要消化一段时间，投资的领域和重点正逐步转移，投资的决策权更多地交由市场决定，新的经济形势对投资已经产生明显影响，也对投资提出了新的机遇和要求。在经济新常态下，经济增速由高趋缓是经济发展的客观规律，优化经济结构是提升经济质量的必经之路，由以投资驱动为主转向以创新驱动为主是保持经济持续发展的必然选择。

（二）经济新常态对投融资领域的影响

当前及今后一段时期，我国经济发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，我国经济发展总体向好的基本面未发生改变，新常态下增速放缓带来的是经济的增长质量，将对投融资领域产生新的重要影响。

1.投资增长仍有巨大空间。新常态下投资已经不是最主要的经济驱动力，但并不是说不需要投资拉动经济了。根据需求理论，经济体发展到一定程度后，资本存量和总产出的比例基本稳定。这意味着随中国经济向发达经济体迈进，资本产出也必将稳定到一个大致水平。如果以人均GDP衡量总产出，比较美国和我国的资本存量与总产出的关系可以看出，2013年美国人均GDP为5.1万美元，而同期我国人均GDP为4.2万元人民币，按当年名义汇率约6764美元计算，美国人均GDP是我国的7.6倍，也就是说，要达到美国2013年的产出水平，我国人均资本存量还要增加约6.6倍。由此可见，中国的资本不是太多，而是太少了，我们未来仍有许多领域要扩大投资，投资增长仍有巨大空间。

2.投资领域更趋多元化。随着我国经济发展进入新常态，经济总量达到新水平，在某些传统行业产能过剩的同时，水利、交通、生态环保、城市地铁、新一代信息技术等基础设施建设仍显滞后，农业、现代服务业发展水平不高，一些新能源、新技术、新产品、新业态、新商业模式不断涌现。除了新一代信息技术外，在以创新驱动为主的经济新常态下，新能源、生物医药、高端装备制造、新能源汽车等新兴产业必将迅速崛起，在经济总量中的份额不断上升。要让这些在未来可能大有希望的产业真正落地，要补齐基础设施、社会事业服务短板，就必须使投资领域多元化。

3.投资主体更趋多元化。2010年我国民间投资第一次超过50%，真正成为投资的主体，改写了此前我国投资主要靠政府靠国企的历史。未来我国经济投资的主体仍然是民间资本。然而，我国民间投资玻璃门现象还较为突出。为此，2011年以来，国家发改委、中国银监会、民政部、国家旅游局等部门都先后出台了鼓励和引导民间资本投资的政策文件，特别是党的十八大以来，党中央进一步加大了鼓励创新创业的政策支持力度，进一步加大了对中小企业的支持力度，政策的措施更为具体更具有可操作性，特别是经济新常态下中央深化改革的决心和力度进一步加大，啃硬骨头和涉深水区的意志更坚定，民间资本投资的玻璃门现象必将会逐步打破，民间资本将可投向更为广阔的领域。与此同时，国家正逐步推进自由贸易试验区试点的范围，推广自贸区中可复制的实践经验，随着我国加入世贸组织的有关承诺逐步到期，境外资本投资我国的领域也将会更宽广。

三、新常态下地方政府投融资发展现状及存在的主要问题

（一）新常态下地方政府投资发展现状

截至2015年8月，从投资资金的来源上看，我国全社会固定资产投资总额（不含农户）已累计达到338977.36亿元，其中，国家预算内资金18627.48亿元，国内贷款39815.1亿元，利用外资1937.17亿元，自筹资金257722.59亿元，企事业单位自有资金64448.12亿元，其他资金45038.29亿元。国家预算内资金仅占全社会固定资产投资总额的5.49%，国内银行贷款资金占投资总额的11.75%，自筹资金占投资总额的76.03%。可见，在财政收支矛盾依然很突出的背景下，各级地方政府的预算内投资相对非常有限。

（二）新常态下地方政府融资发展现状

在相对有限的地方政府财力支撑条件下，举债进行地方建设成为各级地方政府普遍采取的措施，致使地方政府融资规模不断扩大，融资资金来源结构也逐步出现多样化。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会的发展呈现逐年扩大趋势。其中，1998年和2009年增加速度最快，分别比上年增加48.2%和61.92%(主要是我国为应对亚洲金融危机和世界金融危机的影响，采取了宽松型的宏观调控政策)。《全国地方政府性债务审计结果》(2011年第35号)显示：截至2010年年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元。从政府层级看，截至2010年年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为3.21万亿元、4.66万亿元和2.84万亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。从区域分布看，截至2010年年底，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额5.32万亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为2.47万亿元，占23.06%；西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额2.93万亿元，占27.29%。从举借主体看，2010年年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借分别为4.97万亿元和2.5万亿元，占比合计为69.69%。从借款来源看，2010年年底地方政府性债务余额中，银行贷款为8.47万亿元，占79%。从审计署发布的第32号公告可知，截至2013年6月，全国各级政府负有偿还责任的债务达到206988.65亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务达到108859.17亿元。从层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别达到17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元，分别占地方政府债务总额的16.33%、44.49%、36.35%和2.82%。

（三）新常态下地方政府投融资存在的主要问题

通过对地方政府投融资发展的现状进行分析和梳理，可以发现在新常态下地方政府投融资仍然存在以下主要问题：

1.地方政府投资范围界定不够明晰，缺越位现象并存。市场和政府在投资领域范围上并没有足够明晰的界定，正因如此，导致本该由政府主导的公益事业、公共服务、基础设施建设等方面的投资严重滞后。而在收益丰厚的投资领域则出现大量投资。模糊的地方政府投资范围界定导致了地方政府投资在本应出现并体现其作用的领域出现“缺位”现象，却在本不应该或少出现的投资领域频频“越位”。

2.地方政府投资结构不够合理，投资产出效益较低。地方政府投资在结构上存在一定的不合理性，例如在基础建设投资方面安排使用的资金过多，而在技术改造等方面的投资则相对偏少。在投资目标的选取上往往都偏向于价格高利润大的产业，往往导致不同地区产业趋同以及同一地区的重复建设。与此同时，在一些大型项目的投资上，较多采取承包或采购的方式，失去了投资的主体地位和通过大型项目提升当地劳动力水平的机会，错过了借助大型项目通过乘数作用推动地方经济发展的机遇。

3.地方政府融资模式缺乏创新，融资渠道较为单一。受特殊历史条件影响，我国地方政府在项目融资时主要是采用银行贷款和财政性资金两种方式。其中，通过银行贷款进行融资的方式容易对信贷资金产生依赖性，阻碍了融资渠道的拓展，也增大了投资风险。通过财政性资金进行融资则会增大财政负担。

4.地方政府投融资平台监管体系不完善，忽视风险管理。地方政府投融资平台监管体系不够完善，不仅法律监督机制存在着较大的滞后，而且社会公众无法参与监督。缺乏法律监督将使地方政府投融资平台在运行的过程中产生诸多问题，如暗箱操作、寻租等，不能够有效起到震慑和打击违法犯罪的作用。而缺乏社会公众监督则使得公众在面对地方政府的投融资决策时一直都是被动接受者，毫无知情权和参与权。

5.地方政府投融资体制改革滞后，制约投融资发展。从地方政府投融资体制来看，长期缺乏规范和统一的管理，在不同层级不同地区的政府之间，并无协调一致的投融资体制，这就导致在地方政府进行投融资时往往缺乏整体性、规范性和系统性，各自为政，临时性投融资机构层出不穷。这种地方政府投融资体制明显滞后于不断变化的投融资建设发展要求。同时，很多投融资机构的高层管理人员仍由政府官员担任，缺乏必要的市场把握能力和风险防范意识，十分容易造成较大的决策失误，从而制约投融资发展。

四、新常态下地方政府投融资体制改革创新的对策建议

针对地方政府投融资体制存在的问题，笔者提出如下对策建议：

（一）加快推进投资审批体制改革，着力提升行政效能

目前，投资审批核准涉及的部门多、手续繁杂、周期长，不同程度存在人为因素，极大地影响项目推进。要解决这个问题，必须严格按照中央的部署，采取有力举措简政放权，减少审批环节，必须要审批的则需要优化审批流程以提高效率。首先，各省应针对本地实际，全面清理审批事项，进一步规范行政审批事项“接、放、管”工作。进一步充实和完善政府核准的投资项目目录，将国务院关于取消和下放核准权限的要求落实到位。其次，优化项目审批流程。建立省（区）层面重大项目审核“快速通道”，定期举办省区重大项目多部门联合审批活动，并在此基础上拓展行业性专项审批活动，加强审批的针对性。再次，推进审批权下放落到实处。一方面要加强对基层相关行政人员进行培训，增强业务能力，不断完善办公条件；另一方面，加快推进部门之间项目审批前置条件的同步下放，尤其是项目用地（用海）审批、项目规划选址、陆地海洋环境评审、节能审查等审批权限下放。最后，充分利用现代信息技术提高审批效率。建立投资项目在线审批监管平台，实现网上多部门并联审批。加快推进信息资源开放共享，促进相关部门的横向联通，促进中央与地方纵向贯通，实现“制度+技术”的有效监管。

（二）拓展投资领域多元化，促进经济结构优化转型

适应经济新常态，加快推进经济结构转型，不仅需要继续扩大投资规模，更重要的是努力提升投资的质量和效率。首先，采取针对性措施加快推进本地区已列入国家信息电网油气网络、生态环保、清洁能源、粮食水利、交通运输、健康养老服务、能源矿产资源保障等“7+4+3”个重大工程包的项目投资建设。其次，以省（区）层面统筹推进重大项目为基础，研究提出各省（区）本地的投资工程包。最后，科学谋划“十三五”重大工程项目，建立健全动态管理的重大工程项目库。尤其需要注意的是，要严控高污染、高能耗、产能过剩的项目，重点支持和鼓励推进符合国家产业政策的投资项目，包括列入国家和省（区）工程包的项目，以及诸如文化旅游、现代物流、现代轨道交通等产业的项目。

（三）探索创新融资模式，建立多层次融资渠道

当前，由于以政府融资平台为主的传统融资模式过度消耗政府信用，风险过度集中，有可能酿成隐性的金融危机，致使中央政府加快收紧地方政府融资平台的融资渠道。同时，依靠土地出让金作为主要财源的融资模式也因土地资源的有限性而呈现难以为继的状况。因此，在现有融资模式的基础上，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索更多市场化融资模式。

1.产业投资基金模式。一是充分发挥产业投资基金的引导作用，以市场化的原则运行管理，政府则主要负责审定总体投资方案，把握投资方向。鼓励和支持国内外具有声誉和专业的职业投资经理人团队参与产业投资基金的运作。二是引导民间资本进入股权投资基金这一长期实业投资领域，通过多种方式加大宣传股权投资基金的相关知识、相关政策以及成功案例，逐步优化商业股权投资基金审批注册程序，完善相关的法律法规。三是建立健全产业投资基金的退出机制。当前，我国的产业投资基金主要有沪深主板、中小板、创业板、新三板等退出渠道。其中，前三个退出渠道都面临实质上的审批制，具有时间长、手续繁、不确定因素多的缺点，难以满足产业投资基金的退出要求。而新三板在很大程度上避免了这些缺点，未来新三板将成为产业投资基金的主要退出渠道。根据发达国家的经验，投资基金的退出是通过股权并购市场实现的，因此，我国应加大发展股权并购市场，并在政策和法律法规方面作出相应的制度安排。

2.资产证券化融资（ABS模式）。这是以项目建设所形成的资产为基础，以项目资产未来的预期现金流为保证，在资本市场上发售债券以筹集资金的一种融资方式。与其他融资方式相比，ABS模式具有独特的优势，主要体现在：它可以有效地避免借用国外贷款或直接吸纳国外资金带来的外债压力和对国内产业的冲击；通过信用增级，在大规模对项目进行融资时，可以有效降低融资成本；适用范围较广，对已建成和正在建设的政府投资项目均适用，在融资过程中还能保持政府对项目的经营权。因此，ABS模式是收费的政府投资项目建设融资的理想选择。

3.政府和社会资本合作（PPP）模式。这是政府为了提高向社会供给公共产品和服务的效率，采用授予特许经营权、公开购买服务以及股权合作等形式，与社会资本建立起共享利益、共担风险的长期合作关系。PPP模式有利于拓宽民间资本的投资领域，为过剩的民间资本寻找出路；有利于不同性质的资本优势互补，优化项目的资本结构；有利于加快转变政府职能和加强市场在配置资源上的决定性作用。尤其是在我国新型城镇化过程中，采用PPP模式可以充分发挥城镇化的经济社会效应，实现城镇化发展的融资需求和资金供给的有效结合，有力促进城镇化发展。各地应加快落实《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》(发改投资[2014]2724号)等系列文件，加快在公共交通、煤气管网、供水、垃圾处理等公共基础设施领域展开特许经营，吸引广大社会资本共同参与投资。

（四）健全政府投资决策机制，建立项目责任追究制度

加强投资项目的前期研究论证，依托相关领域的专家和第三方专业咨询机构参与政府投资项目的决策咨询，重点加强对重大投资项目建设的必要性、建设规模及标准的适度性、投资合理性等方面进行科学的评估和论证。建立重大投资项目社会稳定风险评估机制，重大项目决策前以适当方式公开征求社会公众意见和建议。政府要加强对各类政府投资资金的统筹和监管，通过在设计、招标及结算审计等环节实行概算限额管理来强化项目投资控制。同时，还要逐步建立政府投资项目责任追究制度，对政府投资项目决策失误、违规实施、监管不力等行为，追究相关单位和个人责任。

（五）改革地方政府投融资体制，推动投融资发展

1.适时启动地方政府投融资平台转型。地方政府投融资平台公司由各地政府组建，地方政府完全掌握了公司的人事、财务和投融资决策权，使得其缺乏完善的现代公司治理机制。同时，由于其公司性质，又不受公共财政监督体系的监督，致使盲目负债、投资效率低、违规担保、违规挪用等问题泛滥，最终造成巨大的债务风险。要化解地方政府投融资平台的风险，可以从以下路径进行改制转型：对于参与房地产开发及商业项目经营性的政府投融资平台公司，政府应逐步退出或引入民间资本进行混合所有制改造；对于准公益型投融资平台可转型为地方公营机构，这类公营机构仍作为地方基础设施和公共服务建设部门，资金来源可通过地方政府发行债券解决；对于从事缺乏现金流的纯公益项目的融资平台应该予以撤销，其原有业务由地方财政资金解决，其原有债务可由地方政府建立财政专项资金或发行地方债券解决，也可引入专业资产管理公司参与解决，甚至可以通过投融资平台破产重组消化。

2.建立地方政府投融资平台的监督机制。加快建立完善地方政府投融资平台信息披露制度，定期公布地方政府投融资平台的经营状况。建立地方债务风险预警机制，按财政部设计的风险预警指标，定期评估地方政府投融资平台的债务风险状况，当风险指标达到预警值时，及时采取措施干预。积极探索建立社会监督机制，让社会公众能够参与和了解地方政府投融资决策，有利于促进投融资决策的透明化，有效降低投融资风险。

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[责任编辑：刘烜显]

莫福文，广西工程咨询中心主任，广西南宁530000

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1004-4434(2015)10-0085-05