我国流动人口子女平等受教育权的立法保障问题探讨

柯罗妮娜

（烟台大学 法学院， 山东 烟台 264005）

2011年7月11日，《羊城晚报》上刊登了一篇标题为《流动人口最大诉求：孩子的教育》的报道，记者深入广东省几大城市进行走访调查，报道了不同地区流动儿童受教育的现状及该地区对此问题的管理机制。几乎在同一时期，北京市海淀区、朝阳区和大兴区以学校房屋租约到期、在违法建筑内非法办学、存在安全隐患、城乡结合部改造等理由拆迁24所农民工子弟学校，涉及农民工随迁子女在校生1.4万余人，引发社会关注。［1］而这只不过是流动人口子女平等受教育权缺乏保障的一个缩影。

一、我国流动人口子女平等受教育权的现状

随着20世纪90年代市场经济体制的建立，农民工大量流入城镇，流动儿童教育问题渐渐浮现，在进入21世纪后更是日益严重。根据《中国流动儿童数据报告2014》，截止到2010年11月1日，全国流动儿童数量达到3 581万，每100个儿童中就有13个流动儿童。其中，小学学龄流动儿童规模929万，初中学龄流动儿童规模464万。而截至2010年底，全国正在上学的流动儿童中，在流入地入读公办学校的比例仅为69%。仍有大量流动人口子女无法进入流入地公办学校就读，其平等受教育权得不到实现的现象普遍存在，具体表现如下。

（一）入学机会不平等

大量流动人口子女在流入地入学，必然造成当地教育资源的拥挤，而为了确保本地户籍的适龄儿童能够享受义务教育，政府多会设置一些“门槛”，以此对流动人口子女进行筛选，接收符合条件的儿童。从另一方面说，这些外来人口享受着流入地政府利用当地税收提供的公共服务，被设置一定的门槛也是合情合理的。而这个门槛应当如何划定，高度是否合适，标准是否合理，首要的衡量尺度应当是宪法中规定的平等受教育权是否能够得到保障。

然而从现实来看，许多地区设置的门槛并不低，尤其在一些人口密集的一线大城市，所需条件令人望尘莫及。以北京为例，“符合条件”的随迁子女需“五证齐全”——家长的在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、原籍乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等。这也是当前全国一线城市中的最高门槛。［2］

（二）费用繁重

除了需要上文所说的证明文件外，另一道横在流动人口家庭面前的高坎就是借读费。流动人口子女想进入公办学校就读，除了本地户籍儿童需要交的相应费用外，还需要缴纳一笔借读费。这笔费用通常不低，少则每年一到两千，多则好几千，甚至有时交了钱也并不等于一定会得到借读的名额。

流动人口大多都是外来的打工人员，这些人多来自经济欠发达地区，在其所落脚的城市租下一间条件一般租金却昂贵的房屋，承担着各种各样的费用，有些为了子女上学方便，会选择在学区租房，而学区房的租金更是令人咋舌，养活一家人口本就十分不易，却还要因为学籍的问题需要对子女的教育承担额外的高额费用，许多家庭对此难以负担，这也是导致适龄儿童就读公办学校所占比例较低的原因之一。

（三）农民工子弟学校学习环境和条件差

由于以上两点原因，许多流动人口家庭选择将子女送进农民工子弟学校。然而这些学校在软件及硬件条件上，比起公办学校要差很多。这些学校大多建立在城市的边缘地带，周边荒凉，更有甚者就在垃圾场的旁边。而教学设施也非常的简易老旧，没有正式的教室、课桌椅等，缺乏照明设施，有些校舍甚至是危楼，教学期间孩子的安全问题受到严重威胁。消防安全、食堂卫生环境远远达不到标准。师资水平也比较低，有些教师自身专业知识、职业素养不够，一名教师身兼数职同时教几门课的现象也屡见不鲜。这样的条件，不仅严重影响学生的身心健康成长，更重要的是学生所获得的教育和知识远低于普遍水平，却要与那些就读于公办学校的学生一同参加统一的入学考试，在不平等的条件下与之竞争，导致其未来的人生发展机遇不平等。

二、我国流动人口子女平等受教育权缺损的原因

（一）我国公民没有迁徙自由权，户籍制度不合理

《世界人权宣言》第13条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住。”迁徙自由应当是现代社会人的一项基本权利，然而我国宪法并没有这样的规定。迁徙自由与平等受教育权有着紧密的联系，是流动人口能够平等享用教育资源的一个前提。而我国的户籍制度分为城乡二元结构来管理，将城乡居民明确划分为“农业户口”和“非农业户口”两种户籍。由于我国宪法没有规定公民的迁徙自由权，因而两种户籍之间的变更受到严格的限制。城市流动人口大部分都是来自农村的打工者，农业户口使得其在城镇中的很多活动受到约束甚至是无法实现，其中就包括子女平等地享用受公共教育资源。

（二）现有教育体制不够科学

针对义务教育，我国目前实行的是根据户籍就近入学制。《教育法》第12条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”这种按照户籍就近入学的教育体制造成了流动儿童、少年入学的不便，即使法律有规定流入地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，但由于地方保护主义的盛行，加之法律同时赋予政府根据当地实际情况规定具体办法的权利，流入地政府为确保本地户籍的少年儿童能够享受公共教育资源而对流动人口子女的入学设置门槛，致使流动人口子女平等受教育权无法实现“实质平等”。

（三）立法保障力度不够

十几年来，国家为解决流动人口子女的教育问题出台了一系列有针对性的规章政策。如1996年原国家教委颁布的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，1998年3月由教育部、公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》，2003年国务院办公厅转发的教育部、发改委等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等。这些多是一些部门规章，效力等级较低，执行不到位，实施效果较差，尽管也有些成效，但还是难以保障流动儿童、少年平等受教育的合法权益。

（四）缺乏相应的救济机制

没有救济就没有权利，尽管在我国目前的法律体系中，各个层级的法律都对平等受教育权有所规定，但由于我国的法制还不完善，教育立法责任机制薄弱和对受教育权的性质认识不清，大量存在的平等受教育权受到侵害的案件得不到及时有效的救济和保护。［3］具体表现在：我国宪法并没有建立宪法权利救济机制，宪法权利遭到侵害无法通过宪法诉讼的途径得到解决。而目前的《教育法》及诉讼法并没有明确规定公民平等受教育权遭到侵害时可以提起诉讼，最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》也不包含教育权纠纷，致使公民的这一项宪法基本权利在遭到侵害时无法得到有效救济。

三、保障流动人口子女平等受教育权的立法对策

（一）在宪法中增加“迁徙自由权”，改革户籍制度

我国应当遵循现代民主宪政的基本要求，借鉴世界各国的通行做法，将“迁徙自由权”作为一项基本人权写入我国宪法中，同时取消现有的“农业户口”和“非农业户口”二元结构户籍制度，对于农村人口和城镇人口实行统一户籍制，这将有利于农村人口向城市迁徙和流动，更能保障流动人口子女的平等受教育权的实现。

（二）制定专门保护流动人口子女的教育法

现代社会是一个法治的社会，合法权益需要得到法律的有力保障。从平等权理念来看，现代平等思想从立足点式的“机会平等”转变为必须面对实际存在的不平等状态，实现实质平等，这就要求法律对社会弱势群体实行倾斜性的保护，以实现实质正义。［4］在享受公共教育资源方面，流动人口子女相对于本地居民子女来说处于弱势地位，法律应当对这一弱势群体提供能够实现“实质正义”的保护，因而，国家制定一部专门的《城镇流动儿童、少年教育法》是确有必要的。具体可从以下几方面考虑。

1.确立“公平优先，兼顾效率”的价值取向：长期以来，我国实行的是一种“效率优先”的教育政策，将有限的教育资源优先用于为一部分人提供高质量的教育，这种政策有其合理的国情基础，在一定程度上也的确促进了教育的发展，但却因此人为造成了教育的不公平。

“教育不仅是人的手段，而且是人的目的。”［5］教育是一种特殊的资源，至少义务教育是人人都应当享有的权利，政府对此应当转变传统观念，将“效率优先，兼顾公平”改为“公平优先，兼顾效率”的教育政策和制度，首先确保全国的适龄儿童、少年都能够公平地享受到国家提供的教育机会，在追求教育平等的基础上兼顾教育资源的优化配置，以达到追求教育效率的目的。

2.进一步明确权利主体的合法权益及义务主体的责任：流动人口子女的义务教育是我国义务教育的重要部分，国家应当通过多项措施确保其实现：明确流动人口子女平等的享有受教育权，平等享用公共教育资源，以保障公民平等受教育权的实现为标准降低入学的各项门槛；政府应当按照公办学校所接纳的流动人口子女人数对公办学校提供补助并为流动人口子女设立专项奖学金，以减轻流动人口家庭的经济负担；对专门的子弟学校也当提供一定的财政支持，改变以往教育拨款主要投向公办学校的情形，并减少或是减免对子弟学校的税费等。

3.改革教育体制：近些年我国的流动人口有增无减，并且数量庞大，很多流动人口子女因为没有得到良好的教育，甚至没有入学，父母又因为忙于打工无暇顾及，而成为所谓的“问题少年”。教育的根本价值就是为国家培养经济与社会发展所需要的劳动力，为国家提供品行兼优、博学多能的人才，国家有义务将这些处于边缘地带的孩子纳入教育的怀抱。专门立法应当根据这一现实变化做出有利于流动人口子女入学的修改，即结合户籍制度的改革，将“在户籍所在地学校就近入学”修改为“在居住地就近入学”。

在这方面我们可以借鉴法国的先进做法：“只要是16周岁以下的少年儿童，无论其国籍是否在法国，无论其身份是否合法，都能够在法国享受到跟当地孩子同样的教育机会，享用同样的教育资源，没有任何差别。 ”［6］

4.完善救济机制：《城镇流动儿童、少年教育法》中应当设置较为完善的救济条款，明确受教育权受侵害的救济路径：对于违背宪法规定的规章可以申请违宪审查；不属于规章层面的地方政府及其工作部门的规定侵犯流动人口子女平等受教育权的，受害人可以申请行政复议或是提起行政诉讼；当学校行为使得流动人口子女平等受教育权无法实现时，受害人可以提起民事诉讼。

（三）制定及完善相关的规章、政策

从现阶段的基本国情及法律现状来看，我国离制定一部专门的《城镇流动儿童、少年教育法》的目标还较为遥远。就目前而言，比较现实的做法是采取如下措施保障流动人口子女平等受教育权：①最高人民法院将教育权纠纷纳入《民事案件案由规定》之中，为法院受理教育权纠纷提供依据。②由教育部联合公安部、发改委对原有规章进行修改，禁止地方政府或公办学校对流动人口子女设置歧视性入学条件。③在条件较为成熟的情况下，由国务院出台相关的行政法规，以保障流动人口子女的平等受教育权。

［1］马晖. 北京民工子弟：何处安放的童年？［EB/OL］.（2011-08-20）［2014-12-24］.http：//www.21cbh.com/HTML/2011-8-20/5NMDY5XzM1ODY5Ng.html.

［2］蓝方.流动儿童入学不应设门槛［EB/OL］.（2011-09-16）［2014-12-24］.http：//www.caing.com/2011-09-16/100303425.html.

［3］顾微微.论平等受教育权理念与实践的冲突——于我国公民受教育权享有状况的思考［J］.辽宁教育研究，2007（8）：41-45.

［4］曹宁.关于城市农民工子女平等受教育权立法保护的几点思考［J］.经济管理者，2011（3）：296-297.

［5］丁婷.我国公民平等受教育权的几点思考［J］.理论与实践，2003（7）：71-72.

［6］张爱梅.流动人口子女的平等受教育权问题探讨［J］.继续教育研究，2006（4）：70-72.