国有企业治理体系的制度分析※

汤吉军

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，经济体制改革是全面深化改革中的重点，而经济领域的核心问题是“处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”显然，“市场化”超越了极端的“国有化”和“私有化”的简单思维方式。特别是当前新常态下，政府为减少危机对我国经济的冲击推出了扩内需、稳增长等一系列措施，而国有企业的迅速扩张趋势，在一定程度上挤占了民营企业的生存空间。因此，国有企业如何在市场配置资源起决定性作用前提下健康发展，需要什么样的组织或制度作为有益互补，才能构建“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”，这是实现国有企业治理体系现代化的核心问题。

一、公司治理体系何以重要

新古典经济学模型是建立在零交易成本、完全信息和清晰界定的产权等假定条件之上的，从而认为制度安排在经济发展过程中的影响并不重要。政治、法律、货币和其他制度的存在得到承认，但这些制度对于经济的影响被认为是中性的，因而在相当大的程度上被忽视了。换句话说，制度被认为是配置中性的，也就是无关紧要的（弗鲁博顿、芮切特，2006）。正如科斯定理表明的那样，只要初始时清晰界定财产权，而且在零交易成本的情况下，无论如何分配产权都无所谓，任何分配方式都将实现帕累托最优，市场均衡的最终结果都是有效率的，此时，公司治理结构是无关紧要的（亨德里克斯，2007）。当然，在现实世界中，科斯定理所要求的假设前提往往得不到满足，完全理性或完全信息是不可能的，有限理性普遍存在，交易成本不可能为零，财产权的明确也是十分困难的。因此，新制度经济学试图将最重要的产权结构和交易成本作为新增的约束条件，突出公司治理或者产权结构重要性，从而跳出微观经济学模型的价格和数量的两维世界。那么影响公司治理效率的因素有哪些？

1.代理成本与公司治理体系

伯利和米恩斯（Berle and Means，1932）曾指出，现代公司已经发生了所有权与控制权的分离，股东和经营者形成委托代理关系且两者存在利益冲突，所以公司治理的焦点在于维护股东利益。詹森和麦克林（Jensen and Meckling，1976）同样认为，公司治理的主要任务是解决所有者与经营者的矛盾，为股东利益服务。法玛和詹森（Fama and Jensen，1983）明确了公司治理的直接目的是降低委托－代理关系中的代理成本，并进一步提出应当通过建立外部机制，形成一个内外互补和均衡的公司治理体系。吴敬琏（1994）强调完善公司治理结构的主要手段是明确划分股东、董事会和经理人员三者的权力和责任。施莱弗和维什尼（Shleifer and Vishny，1997）也指出，公司治理旨在保证出资者能够控制管理者使其为自己利益服务，从而可以确保出资者获得投资回报。

2.交易成本与公司治理体系

利益相关者的共同治理理论不局限于所有者对经营者的权力制衡，还涉及投资者、经理、工人等团体的利益。威廉姆森（1985）不断完善和发展公司治理结构理论，以有限理性、机会主义为假设基础，提出公司的主要目标在于节约交易成本，适应性是治理结构的核心问题。治理结构被与交易特征、交易契约的不完全联系起来，用于解决事后产生的准租金分配的约束问题。布莱尔（1999）引入了人力资本理论中的企业专用性投资，比如公司中的技术人员因学习技术的特定投入形成了沉淀成本，也承担着公司经营的风险，因此为保障其人力资本的收益，也应当参与公司治理中来。钱颖一 （1995）同样支持制度安排的观点，并具体指出了公司治理结构包括控制权的配置、相关利益者的监督和评价以及激励机制的设计和实施。

3.信息成本与公司治理体系

哈特（Hart，1995）认为，在信息不完全的情况下，契约也是不完全的，此时将剩余控制权配置给投资决策相对重要的一方是有效率的，物质资本所有权是剩余控制权的直接来源，而非人力资本。造成契约不完全的原因有很多：一是在复杂的环境中，未知因素有很多，人们很难预见到所有可能发生的状况。二是即便能够完成计划，也很难让缔约各方进行有效率的谈判，并依此达成明确协议。由于有限理性和机会主义的存在，缔约各方对契约内容的理解完全可能出现不同的诠释。三是即使各方能够对未来进行准确预测并且成功协商，他们也很难写出每一种可能性中所有当事人的权利和义务。而对于外部权威，比如说法庭，由于往往难以证实一些违反协议的事实，所以也难以强制执行契约条款。因此，我们根本无法完成这样理想化的契约，所以传统产权理论中简单地用资产来界定所有权就不合适。格罗斯曼和哈特 （Grossman and Hart，1986）指出，由于存在可观察的行动和可证实的行动，企业的控制权包括特定权和剩余权。特定权是可预见、可实证情况下的权力，而剩余权则是契约中没有提及的一些资产的控制权力。因此，拥有资产的剩余权对其所有者来说是关键。

由此可见，仅仅界定产权并不是充分条件，因为产权交易市场还需要是完全竞争的市场环境，才能实现帕累托最优。如果产权交易市场是垄断市场的话，那么私人产权也会产生市场失灵，无法简单地将国有企业私有化，很可能将国有企业垄断转变成私人企业垄断。特别是在交易成本为正的条件下，公司治理结构十分重要。

二、国有企业治理体系的制度分析：激励与协调

新古典经济学的一般均衡和科斯定理一个重要作用便是提供了理论参照系，它们指明了在何种情况下市场可以运转良好，无所不知的瓦尔拉斯拍卖人和完全应变契约可以有效地解决所有激励与协调机制。但是，由于这些理论都需要严格的假定，所以，深刻认识国有企业内部激励与协调方面存在的诸多问题，对于推进国有企业治理体系的现代化是重要的。

1.国有企业治理中的激励问题

契约理论认为，持有私人信息的个人，达至最优行动的关键是激励。可以说契约理论的主要内容就是关于个人激励机制的设计，从而如何调整企业内部利益不一致的各成员的动机就显得十分重要。我国的国有企业由国家政府或者地方政府投资并参与控制，是我国国民经济的重要支柱。但在国有企业中往往存在国有股“一股独大”甚至是“一股独占”的情况，同时还存在“所有者缺位”问题，也就是说名义上国有资产归全民所有，但实际上公民却无法履行各自财产的所有权，即无人追究国企的保值与增值，无人需要承担国企破产的风险。国有资产被逐级委托于各级政府，委托－代理链条过长，加之国企经理人员的机会主义动机又导致了在职消费问题。因此，解决委托代理问题是国企治理体系现代化的重要内容。

我国经济体制改革强调政企分开，即分离国家的所有权和管理权，减少政府对企业的直接控制。但委托人所有权和代理人管理权的分离存在会产生激励问题，原因包括以下几个方面：第一，企业管理者自身利益最大化与企业利益最大化的目标未必一致，如果企业最优的同时满足经理个人最优，那么此时就不需要股东激励。但职业经理人的目标与偏好是货币收益、权力、声望等个人利益，当此利益与企业价值最大化目标不一致时，就发生利益冲突。第二，所有者和管理者之间存在信息不对称，很容易出现“隐藏行动”或称为道德风险。如果股东对经理的活动能够了如指掌，那么双方通过签订合同就能解决问题，但是实际情况是，管理者对企业的日常事务和盈利情况更加熟悉，而所有者对管理者的努力程度及其行为是否真的有利于企业利益却难以掌握，极易出现机会主义行为。第三，所有者和管理者双方承担责任的能力不同。如果经理可以承担无限责任，那么惩罚将能够实施，但国企的管理者只拥有有限的财产和资源，也就只能承担有限责任，所以对其行为的控制就有一定的难度。

2.国有企业治理中的协调问题

与激励理论不同，协调理论暂时不考虑各成员之间的利益冲突，假定从各成员某种共同的目标出发，采取什么样的信息共享方式和信息指导等。利益相关者的协调问题同样是国有企业治理体系现代化必须解决的问题，因为广泛意义上的利益相关者既包括企业内部直接参与生产经营的利益群体，同时也包括企业外部环境中受其决策和行动间接影响的其他各方。一方面，企业内部通过设立不同的职能部门、分支机构实现了专业化分工，提高了生产力，随着专业化的深入，各部门之间的冲突也会逐步增多。加之股东、董事会、经理层和员工各自的立场和利益诉求也存在一定差异，为了建立起工作间的适配、协同或互补性，协调的作用至关重要。另一方面，企业的生产经营处于整个社会环境之中，一味追求企业利润最大化的目标可能为其他利益相关人带来负外部性，出现污染环境、侵害消费者权益、忽视劳动者权利等社会矛盾，不利于企业的成长和长远发展，因此协调其他利益群体也是公司治理应当重视的问题。因为不同利益相关者对企业的贡献程度以及企业对其依赖程度不同，各自的出发点和利益诉求有所差异，甚至产生利益冲突。这就要求国有企业在治理制度构架中全面考虑，不能仅考虑股东的收益，也要关注股东、董事会、管理层之间的相互制衡，更要重视企业其他利益相关者利益要求的现实情况，并协调其所发生的利益冲突，重视众多利益相关者整体利益的协调与平衡。

三、结论与政策建议

综上所述，在代理成本、交易成本和信息成本等情况下，不完全契约是不可避免的事情，激励与协调很容易出问题，因而需要考虑深化国有企业的本源和路径选择（王胜利，2014）。因此说，国有企业治理体系的完整性是保证公司治理效率的重要条件，既要考虑直接的公司治理机制，也要重视公司治理的外部环境，将价格体系与治理体系结合起来共同推进国有企业治理体系现代化。

1.完善国有企业内部治理体系

国有企业公司治理应当解决“所有者缺位”问题，可以通过混合所有制改革为国有股权找到天然的所有者，有利于政企分开也有利于引入市场机制。此时，民营资本以企业投资者的身份进入国有企业，企业有了天然的所有者之后，更容易解决激励问题，更容易实现政企分开。有效的体制平台使国有资本增加了活力，民营资本获得了实力，使企业能够真正参与到市场竞争中，使政府真正成为市场竞争的维护者，实现市场对资源配置的决定性作用。积极发展混合所有制，加快推进股份制改革，并把专用性人力资产的员工交叉持股作为重要的保障手段。

2.健全竞争性的现代市场体系

完善的现代市场体系，降低信息不完全程度，促进市场竞争。一是产品市场。因为产品市场竞争如果足够激烈，就会对企业的经理起到明显的约束作用，出售同类产品的企业、新进入的竞争对手，替代产品的出现将都对企业提出挑战。二是资本市场。对经理人的约束主要通过接管和并购来实现，在资本市场较成熟的国家，可以采取“用脚投票”的办法，在公司经营不利时实施制衡；如果管理者经营不善，企业价值在下降后可能被人在资本市场上收购，从而对公司的管理者来看也是一种无形的压力和激励作用。三是经理人市场。随着市场经济的发展，股东对经营者的要求越来越高，只有不断创收的管理者才是好的人才，这是两权分离的必然结果。而且经理人和整个市场之间在进行一个重复博弈，因为市场会不断地根据经理的经营业绩对其进行评价，为在竞争市场上证明自己的个人价值，经理人就自然会努力工作。

3.提高政府的治理能力

政府的经济职责是建立一个能降低交易成本的制度框架。一个运作良好的市场经济要求有一个良好的政府。要缓解公司治理的种种问题，尤其对于国有企业的治理，政府更应该准确定位，维护企业作为市场主体依法享有的权利，要完善产权保护制度，支持非公有制经济健康发展，简政放权。管制机构的任务包括监管国有资本的收益权，确保企业国有资产的经营成果被全民享有。还要保障出资企业资产的流动性，提高国有企业国有资本的证券化比率，对市场交易行为进行监管，确保国有资产的依法顺畅和有序流动，使资本市场有效运转。政府的政策制定水平、管制过程的效率、机构的廉洁性，提供可信性承诺的规则，减少政府机会主义行为，对完善国有企业公司治理体系至关重要。

总之，在新古典经济学模型中，通过价格机制就可以实现配置资源帕累托最优，即使新古典经济学的遗留问题——市场失灵和和外部性，也被期待着存在公正的仁慈政府运用庇古方法加以纠正，进而在科斯定理中，政府只要确保在所有财产、服务上的私有产权，外部性本身作为财产，由当事人通过谈判就能够得到有效率的解决（青木昌彦、奥野正宽，1999）。但是将交易成本引入正统的生产和交换模型中是非常重要的，它要求我们在思考经济运行的过程中作出根本性转变。也就是说，在交易成本为正和有限理性的情况下，市场可能无法很好地处理激励和协调问题。在这种情况下，国有企业治理体系就显得十分重要，除了市场价格机制，还需要政府治理，以及法律和会计等组织或制度作为有益互补更好地处理国有企业的激励与协调问题，在适应性效率过程中，不断创新来提高国有企业活力、控制力和影响力，从而不断推进国有企业治理体系现代化，增强其抗风险能力和国际竞争力。

1.弗鲁博顿、芮切特著，姜建强等译：《新制度经济学》，上海三联书店、上海人民出版社2006年版。

2.亨德里克斯著，胡雅梅等译：《组织的经济学与管理学：协调、激励与策略》，中国人民大学出版社2007年版。

3.Berle，Adolf J.and Gardiner Means.The Modern Corporation and Private Property，London：Macmillan，1932.

4.Jensen，Michael and William Meckling.Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Costs，and Capital Structure，Journal of Financial Economics，1976，3（4）：305－360.

5.Fama，Eugene F.and Michael Jensen.Agency Problems and Residual Claims，Journal of Law and Economics，1983，26（2）：327－349.

6.吴敬琏著：《现代公司与企业改革》，天津人民出版社1994年版。

7.Shleifer，Andrei and Robert Vishny.A Survey of Corporate Governance，Journal of Finance，1997，52（2）：737－783.

8.Williamson，Oliver E.The Economic Institutions of Capitalism，New York：Free Press，1985.

9.布莱尔著，张荣刚译：《所有权与控制：面向21世纪的公司治理探索》，中国社会科学出版社1999年版。

10.钱颖一：《企业的治理结构改革和融资结构改革》，《经济研究》1995年第1期。

11.王胜利：《深化国有企业改革的本源和路径选择》，《现代经济探讨》2014年第5期。

12.青木昌彦、奥野正宽著，魏加宁等译：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社1999年版。