地理信息产业的发展前景与地理信息的司法保护※

徐静

地理信息产业的发展前景与地理信息的司法保护※

徐静

地理信息产业是我国的一项朝阳产业，它的发展和壮大有利于国民经济发展方式的转变。今后数十年，我国信息产业发展的重要任务为不断壮大地理信息产业规模，提升地理信息服务水平，以《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》为依据，围绕六大重点领域，增强自主创新能力，提高服务管理水平，完善政策法规体系。地理信息安全是地理信息产业发展的重要条件，保障地理信息安全的手段除了技术之外，更重要的是法律保障，司法保护是保障有关主体权利的重要武器，在各种与地理信息有关的市场交易和服务中，主体权利的司法保护是推动地理信息产业顺利健康发展的源动力。

地理信息 产业发展 司法保护

一、引 言

历史和地理是人类科学最基础的部分，因为有了地理信息系统，才有了地理信息知识，有了地理信息知识，才逐步发展出各种地理信息事业，得以形成地理信息产业。

政府各部门曾经是地理信息资源的主要使用者，比如环境保护和资源开发、城市设计和规划等部门，当下地理信息被广泛应用于社会多元主体。随着导航定位技术和无线通讯技术、计算机科学的不断发展，例如人和动物的移动目标以及诸如房屋、桥梁、隧道等固体目标的位置信息均可快速地被收集、存储、使用和传播。关涉个体位置的地理信息逐渐嵌入到社会大众的生活中，影响社会需求与供给方式的转变，例如，互联网购物和电视购物、各种能显示个体位置的移动软件，均以“位置”的地理信息为基础。地理信息及其关联产业正发生着超乎想象的变化，同时也带动经济发展方式的转变。

二、我国地理信息产业发展的现状及前景

1.地理信息及地理信息产业的概念

在学界，地理信息的概念争论不一，几无定论，笔者采用 《中华人民共和国地理信息安全法立法建议稿》中的概念。地理信息是指与空间地理分布有关的信息，是相关自然地理要素和地表人工设施的数量、质量、分布特征、联系和规律的数字、文字、图形、图象等的总称——此为广义的理解，泛指所有与地理信息相关联的数字、文字、图形和图像的数据总和；狭义的地理信息指的是确定地球上的自然物体或人工建筑以及境界的地理定位和特征的数据。地理信息属于三维空间信息，具有位置、时间和属性三个基本特征。地理信息具有可存储性、可传输性、可转换性、可扩充性、商品性与共享性等诸多特征。

地理信息产业是一种蕴含“数据、技术和服务”，关联度很大的产业。地理信息数据与现代通讯卫星等技术相结合，在智慧城市、移动互联网、汽车等行业具有广阔的发展空间。“地理信息产业”指的是运用地理信息技术对地理信息资源进行加工、开发、利用进而为不同行业提供服务的全部经营活动以及承载这些经营活动的企业集合体。地理信息产业的发展与高新技术、测绘技术、导航定位技术、高端地理信息装备密不可分，它包括软、硬件产业、数据产业和技术服务产业等。随着社会的发展进步，人们对地理信息的应用需求空间逐步提高，发展地理信息产业对促进国民经济发展具有重要意义。

笔者以为：地理信息是地理信息产业存在的基础，对地理信息的开发利用和保护有助于地理信息产业的健康发展，地理信息产业是高新技术的朝阳产业，其发展壮大有利于国家经济的发展强大。应广义地理解地理信息，它涉及到每一寸国土，关系到每一个人，地理信息产业是国民经济的有机组成部分。

2.我国地理信息产业发展现状

2014年7月18日，国家发展改革委和国家测绘地理信息局联合印发了《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》（简称《规划》），这是国家第一次为地理信息产业颁布规划文件。该《规划》指明了我国地理信息产业的未来发展的核心和任务，是地理信息产业未来发展的航标灯。

尽管我国地理信息产业已有一定程度的发展，但整体仍处于初级阶段，产业规模有待扩大，企业竞争力有待提高（周成虎，2014）。尽管我国有上市企业，但总体实力仍待加强。尽管技术能力不断进步，但核心关键技术和高端仪器自主研发能力不足、开发利用地理信息的范围过于狭窄、安全监管力度和深度均有限、法律法规有待完善，执法环境有待提高。

笔者以为，未来地理信息资源的利用主要是社会化和个体化的信息服务。与之前仅政府部门垄断利用信息资源的状况不一样的是，未来的信息服务对象将主要是社会中的私主体，地理信息资源的利用主体将更加多元化，地理信息产业发展的道路会逐渐拓宽。我国地理信息产业以生产为主，研发不够，推广应用也有待提高，产业政策有待加强，产业自主创新能力有待提高，产业布局有待完善，产业市场环境有待规范。

3.我国地理信息产业的发展前景

我国地理信息产业存在地区发展不平衡的现象，东部与西部，发达地区与次发达地区发展水平有较大差异。地理信息强势企业主要集中在环渤海地区，其次在北京和珠三角地区。地理信息产业未来发展趋势总体向好，但也存在诸多问题，譬如，基础设施薄弱，企业聚集能力差，自主研发能力不够，产业结构不合理等问题。克服存在的问题是地理信息产业蓬勃发展的必要条件。

2014年《规划》分析了我国地理信息产业面临的遭遇与挑战，并提出了地理信息产业发展的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务。地理信息产业的发展必须沿着《规划》确定的基本方向前行，以测绘服务业、卫星导航定位、航空航天遥感、地理信息系统、地图出版等产业为核心领域，加强自主创新能力，提高管理服务水平，把握市场机会，完善法律法规，推动我国地理信息产业进入迅猛发展的新时期。

依照《规划》的内容，我国地理信息产业重点发展的领域和主要任务，可分解为以下几方面：

（1）鼓励测绘遥感数据服务应用。鼓励测绘遥感器的社会化和大众化应用，加快遥感器数据使用企业的孵化，促进各类空间信息应用服务企业的产生，使得测绘遥感数据能被广泛应用在勘探、环境气候、减灾防损、城乡规划及重大工程建设甚至商业领域。促进遥感数据的利用市场化，从政府独家占领资源到大众化分享资源，不断向企业以及社会公众领域拓展。

（2）发展高端地理信息装备。加速自主研发各种高端地面测绘装备，推进高端测绘地理信息技术装备制造行业的资源整合。加强创新和自主品牌的创建，竭力提高国有品牌地理信息装备的市场占有率。加快诸如数码航摄仪、倾斜摄影仪等传感器产品化和产业化推广。

（3）加强高新技术在地理信息软件开发中的应用。地理信息软件开发技术与新型通用信息技术的融合是知识经济时代的重大标志，是最具市场开发与应用潜力的资源。比如云计算的运用，大大推动了地理信息服务软件产品的集成。未来数年，还要持续推动地理信息系统通用软件的开发应用，提高国内市场占有率。推进高性能遥感数据处理软件系统的商业化应用。

（4）发展地理信息与导航定位融合服务，开展多元化地理信息应用服务。随着科学技术的高速发展，地理信息系统的发展越来越离不开导航定位技术，地理信息系统发挥实益依赖于导航技术的定位，如果没有地理信息数据，导航定位技术无法获取位置和地理信息，将二者融合才能形成地理信息服务。随着各种新技术的不断出现，不断改进传统模式，积极推进综合导航定位动态服务，探索在城乡社会管理和公众生活中运用地理信息资源的路径和方式。继续加强政府部门对地理信息的利用，推进地理信息在数字城市和智慧城市建设中的应用，努力打造基于位置的公共地理信息产品。使地理信息在政府公务管理、企业资源管理、商业经营、商业智能、智能交通、现代物流以及普通人的生活等多领域发挥其应有的作用。

（5）繁荣地图出版与优化服务。革新传统纸质地图，尝试让地理信息和现代科技融合在传统的纸质地图中。充分利用地理信息数据和现代互联网科技，推动三维地图、影像地图、语音地图、电子地图等现代地图出版，不断繁荣地图文化创意产业，方便人们生产生活。

三、地理信息安全的司法保护是地理信息产业繁荣发展的保障

随着市场的逐步开放，地理信息新的应用模式不断推陈出新，地理信息市场行为日益活跃，地理信息已日益延伸到政府决策、城市管理、环境监测、防灾减灾、资源管理以及人民群众日常生产生活的方方面面。在当今复杂多变的社会环境和国际环境中，地理信息安全的司法保护成为地理信息产业健康发展的坚固屏障之一。

测绘活动以及所获取的一些地理信息事关国家经济命脉，如大型水利设施、电力设施、通信设施的地理信息等。将对人民生产、生活有重大影响的民用设施的具体形状及属性标注于互联网地图上，可能构成对国家安全的威胁；某些互联网地图服务网站通过上传、标注功能，泄露重要矿产资源或能源的基础地理数据和影像数据，可能对我国在未来信息化的竞争中直接产生不利影响；地理信息的市场交易行为可能牵涉到地理信息产品的知识产权纠纷，合同纠纷甚至侵权纠纷。诸如所述的地理信息违法行为，滋生了社会的不稳定因素，甚至危害国家安全，从而破坏地理信息产业的市场秩序和发展环境。

地理信息的安全与地理信息产业的发展息息相关，地理信息安全有了法律的庇护，地理信息产业的健康发展就有了法律保障。未来地理信息的开发和利用主要以市场行为来完成，市场秩序的维护离不开法律，法律保障权利主要通过诉讼程序来完成。地理信息的司法保护是维护地理信息安全，保障地理信息产业健康发展的重要手段之一。

地理信息安全的司法保护主要包括民事司法保护、行政司法保护和刑事司法保护。地理信息的市场行为中，合同是主要的规制手段，提供地理信息资源的主体和使用地理信息资源的主体除了遵守国家的相关法律制度之外，应遵守当事双方的合同约定。任何一方违反合同约定均要承担违约责任；任何单位和个人违反法律规定使用地理信息资源给他人造成损害的，应承担民事损害赔偿责任；触犯行政法律和刑事法律的还要承担行政责任和刑事责任。

在市场运营中，地理信息要获得全面有效的保护，离不开测绘地理信息行政主管部门的行政执法。人民法院以行政诉讼方式对行政执法进行监督。地理信息的行政司法保护是通过人民法院依法、独立地运用司法审查权，加强对测绘地理信息行政主管部门行使的行政权力进行监督。地理信息市场行为中，权利人可以依法提出自己的诉讼请求，人民法院通过审理，依法可以判决维持、撤销或部分撤销、变更所诉的具体行政行为，还可判决限期履行法定职责。同时，权利人还可以对测绘地理信息主管部门及其工作人员的行政管理活动提出建议和批评，测绘地理信息主管部门及其工作人员应虚心接受，对于好的建议应当采纳，促使其依法行政，提高行政管理效率。

对当下侵犯地理信息安全日益严重的情形，多数采取行政方法和措施进行管理。但从实践的效果看，并未实现预期的效果，危害地理信息安全的行为并没有因为行政处罚而减少，从而刑事司法保护的地位日益凸显。刑法与其它部门法最大的区别就在于它动用了“刑罚”这种限制或剥夺犯罪人人身自由的强制性制裁方法，如日本学者宫内裕所言“所谓刑罚，是对以犯罪为要件的犯罪行为人由法院所加的国家的强制手段，是以一定的害恶为内容的手段。”目前，我国地理信息安全面对越来越多的危机，侵犯地理信息安全行为有日渐扩大的趋势，刑事司法保护无论是对信息安全的保护，还是对地理信息产业的发展壮大都是必要的。

四、地理信息安全司法保护的基本思路

1.民事司法保护的思路

地理信息资源的保护，是一种立体的全方位保护模式，民事司法保护是其中重要且不可缺少的环节。民事司法保护的宗旨在于保障权利人的权利，地理信息资源的开发和利用涉及到国家和其他相关主体的民事权利。民事司法保护既要对地理信息所涉各方主体的权利提供保障，同时亦要为地理信息资源的交易、流通提供便捷、安全的通道和健康有序的市场环境。

地理信息民事司法保护涉及三方面的内容。首先，信息提供者与信息使用者之间的合同法保护；其次，地理信息产品的知识产权法保护；再后，违法使用地理信息，造成权利主体合法权益的损害，权利主体依法向违法使用者求偿的侵权法保护。

地理信息民事司法保护是一般民事司法保护的有机组成部分，但又有其特殊性，应遵循以下几大基本原则：（1）当事人平等原则：要求法院确实保障诉讼当事人拥有平等的法律地位，平等对待诉讼当事人；法院应为诉讼双方提供相同、均等的行使诉讼权利的机会和便利条件，不偏私任何一方。在关涉地理信息的民事诉讼中，信息主体的一方代表国家利益，往往会给当事人造成压迫感。在此情形下，更要强调平等原则的重要性，无论是国家还是其它公权力机关，在民事诉讼中均不享有特权，法律地位与对方当事人平等，司法机关在诉讼程序中必须给予同等对待，才能保证结果的公平和妥当。（2）程序参与原则：地理信息民事诉讼中，必定是涉诉主体自愿启动民事司法保护程序，完全遵守当事人的自愿性，法官以及其他个人或任何部门不得强制诉讼当事人进入司法程序。（3）依法自由处分原则：在与地理信息相关的民事诉讼中，为保护国家和社会利益，应对处分原则依照法律予以必要的限制，即在相关民事诉讼中对自由处分权利给予一定的限制。譬如在普通民事诉讼中，当事人可以选择和解，抑或是放弃或免除对方的债务；但如果案件关涉国家地理信息，可能导致国家财产受损，代表国家利益的当事人不得免除或者放弃对方的债权，即要求当事人的处分遵守法律规定，不得损害国家利益。法院应发挥指导和监督作用，既要尊重当事人的处分权，又不能放任自流。（4）诚实信用原则：要求在民事诉讼中当事人、法院和其他诉讼参与人正确行使权利履行义务，维护程序正义，保障诉讼正常进行的积极作用，应是地理信息民事司法保护的基本指导思想之一。（5）程序公开原则：要求民事诉讼案件公开审理，但亦有例外。对涉密地理信息的民事诉讼而言，因为涉及国家秘密或者商业秘密，可以不公开审理，这也是符合民事诉讼程序公开原则的。未涉及国家秘密或者商业秘密的地理信息民事诉讼，应该遵循程序公开原则，因为只有程序的透明性，才能保证权利的公平性。（6）法官利益中立原则：法官必须严守职业道德和纪律规范，在地理信息民事诉讼中，遵守法官中立的原则，不能将自己看成是国家利益的“守卫者”，包括尊重案件双方当事人、不偏不倚；不接受当事人及其委托人的财物、宴请或其他好处；依法自行回避等。

2.行政司法保护的基本思路

测绘地理信息行政主管部门为加强地理信息安全管理，促进地理信息技术和产业发展，保障地理信息为国家经济建设、国防建设和社会发展服务，运用法律赋予的职权，迅速、有效地制止、打击各类地理信息侵权行为，对整顿市场秩序、保护地理信息权利人的合法权益发挥重要作用。测绘地理信息行政机关在维护市场秩序、保护地理信息权利人权益过程中，如果没有法律制约，就有可能超越职权，滥用职权，侵害行政相对人的合法权益，损害社会秩序和法律权威。为进一步规范和保证各级测绘地理信息行政主管部门依法行使职权，保护地理信息安全，维护地理信息权利人的合法权益，行政诉讼是对测绘地理信息行政管理机关行使行政权力的监督和约束。

对测绘地理信息行政管理机关的行政诉讼必须遵循以下几个基本原则：（1）复议自由原则：行政复议程序并不是地理信息行政诉讼案件的前置程序，当事人可以选择复议，亦可以直接向相应的人民法院提起行政诉讼，完全取决于当事人的意志自由。 （2）具体行政行为不因诉讼而停止执行原则：诉讼程序不能阻止一般行政诉讼案件的执行，但涉及地理信息行政案件存在三种例外：一是被告人测绘地理信息主管部门认为需要停止执行的。如行政相对人起诉后，行政机关经过反思，认为实施的行政行为确实不当，如不停止执行，会给行政相对人造成损失，测绘地理信息主管部门可以主动提出停止执行。二是行政相对人申请停止执行，人民法院认为有必要停止执行，且停止执行又不损害国家和社会公共利益的。三是法律、法规规定可以停止执行的。（3）被告负举证责任原则：在地理信息行政诉讼中，作为被告一方的测绘地理信息行政主管部门对自己所做出的行政行为负有提出证据、加以证明的责任，测绘地理信息主管机关在行政诉讼中应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，如果测绘地理信息行政机关拒不提供证据或没有正当理由逾期提供证据，法院可以认定测绘地理信息行政机关的行政行为违法。（4）合法性审查原则：法院原则上只审查具体行政行为的合法性，对地理信息安全执法中的具体行政行为的事实问题和法律问题、程序问题和实体问题进行全面的审查。（5）不适用调解原则：法院在审查测绘地理信息行政机关的具体行政行为时，只能以事实为根据，以法律为准绳判断是否合法，合法的就判决维持，否则就予以撤销或依法变更，不允许用调解的形式结案。法院可以通过说服教育和法制宣传，使原告方认识到自己诉讼请求的不当而申请撤诉；或者通过说服工作，使测绘地理信息行政机关主动撤销或变更已做出的行政行为，迅速，及时地解决行政争议。

3.刑事司法保护的基本思路

刑法是一把双刃剑，动用刑法手段保护地理信息安全，如果不合理确定刑法保护的内容和刑法保护的范围、边界，无疑是一项十分危险的事情。刑法保护地理信息安全，需要在犯罪主体、主观方面、客观行为与情节、刑罚设置上予以充分考虑和配置。鉴于信息类刑事犯罪属于较新型的犯罪形态，笔者认为应通过制定司法解释对本类犯罪的主体作出更详细和明确的规定，区分特殊主体与一般主体。我国地理信息安全的罪名体系设置从总体上看，入罪的不足，法网相当粗疏，表现为该入罪的没有入罪或未能入罪。现代危害地理信息安全的行为主要是围绕涉密的重要地理信息而实施的违法犯罪行为，可以作为地理信息刑法罪名设置的切入点与核心点。笔者建议可以参照个人信息保护入刑的立法模式，将《刑法》中第11条、第282条第1款、第398条、第431条第1款、第432条这五个法条中，分别再多增补一款关于地理信息的特别规定，以强调地理信息安全的特殊地位。即境外窃取、刺探、收买、非法提供重要地理信息罪，非法获取重要地理信息罪，非法持有包含重要地理信息的文件、资料、物品罪，故意泄露重要地理信息罪和过失泄露重要地理信息罪。

刑事司法保护应遵循以下基本原则：（1）协调性原则：地理信息安全刑事立法必须与社会经济发展状况相适应，地理信息安全刑事立法必须与地理信息安全法律法规相衔接。这既包括地理信息安全犯罪的罪状描述与地理信息安全法律法规协调一致，不能有矛盾；也包括地理信息安全犯罪的具体罪名和法定刑须与地理信息安全法律法规规定的处罚相衔接。（2）罪刑相当原则：构成地理信息安全犯罪的行为，不能一味适用重刑，应在正确区分地理信息安全犯罪不同社会背景、构成要件、相关情节、危害后果的基础上，确立轻重不等的法定刑，使刑事处罚符合刑罚个别化的原则。应当摒弃单纯加重刑罚或者进行集中打击地理信息安全犯罪的方法，将设置轻重相宜的刑罚措施作为理想的选择。（3）效益原则：实质为成本与效益之间的对比关系，即以较小的刑罚成本获取较大的社会效益。刑罚的适用过多，可能导致社会成员的自由和其它权益受限，造成不必要的损害，即所谓的矫枉过正，这同样亦违背“正义”理念，所以在追求司法公正的同时，尽量节约司法资源成本，实现最佳的司法效益。（4）前瞻性原则：加强地理信息安全犯罪刑事立法的前瞻性，就是要运用科学的理论和方法，对未来一定时期内地理信息安全犯罪的增减总趋势、犯罪类型、特征、方式、变化规律以及纳税主体犯罪或再犯罪的可能性等内容进行有根据的科学预测。（5）适度性原则：刑法是部门法中最严厉的法律，刑罚手段关系到人的生命、自由等最高价值，只有违法行为超出了其它部门法的调整范围和惩戒力度，刑法才能“出面处理”。适度扩展地理信息安全犯罪的犯罪圈，对危害地理信息采集、加工、传递、使用和管理的犯罪行为予以惩处是必要的。但刑法对于地理信息安全犯罪的干预力度应当有所节制，应当尽量先通过适当的、多种的非刑罚处罚方式实现遏制地理信息安全违法犯罪行为的发生。

五、结 语

保障地理信息产业蓬勃发展的手段，除了技术之外，司法诉讼亦是极为重要的保障手段。司法保护的目标在于保护地理信息资源的安全，维护国家利益，同时更重要的是为了促进地理信息资源的开发、利用和流通，为地理信息产业的发展提供良好的市场环境，从而促进地理信息产业的繁荣壮大。

1.国家发展改革委和国家测绘地理信息局：《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》。

2.乔朝飞：《地理信息产业的内涵及分类》，《测绘地理信息发展动态》2012年第47期。

3.周成虎：《中国地理信息产业发展的思考》，http：//blog. sina.com.cn/smileliuhaimeng.

4.刘艾瑛：《做大做强地理信息产业——国家测绘地理信息局王春峰解读〈国家地理信息产业发展规划〉》，《国土资源》2014年第9期。

5.李德仁：《发达国家地理信息产业发展近况》，《中国测绘》1996年第4期。

6.关晨、郝宇欣：《迁徙我国地理信息技术产业的发展状况》，《黑龙江科技信息》2015年第5期。

7.邓楠：《国家地理信息系统发展战略和政策指导》，《地球信息》1996年第1期。

［责任编辑：沈卫平］

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1009-2382（2015）12-0071-05

徐静，江苏省社会科学院法学研究所助理研究员、博士（南京 210013）。

※本文为2011年度国家社科基金重大项目 （第三批）招标项目 “我国地理信息安全的政策和法律研究”（项目编号：11&ZD162）的子课题之四的阶段性研究成果。