中国美丽乡村建设的动力整合及其制度创新※

王文龙

中国美丽乡村建设的动力整合及其制度创新※

王文龙

城乡差距的延续，刘易斯拐点的到来，二元户籍体制的残存，土地制度的保守，老人农业蔓延，粮食安全问题恶化使中国农业现代化转型困难重重。为化解老人农业危机，中国政府先后实施了新农村建设和美丽乡村建设，虽然取得一定成效，但由于发展观念的保守和相关制度改革的滞后，导致美丽乡村建设动力严重不足，成效有限。只有尽快改变陈旧的资本观和粮食安全观，加快农地制度改革，加强农村基础设施建设和耕地整理力度，消除二元户籍体制残留，完善农村社会保障制度，才能实现农村新旧发展动力的整合，加速农业的现代化转型，缓解老人农业危机，早日实现城乡一体化的和谐发展。

美丽乡村建设 动力整合 新农人 下乡资本 制度创新

为进一步缩小城乡差距，改善农民的生产、生活条件，夯实粮食安全基础，中国政府在新农村建设基础上又全面推进美丽乡村建设。与新农村建设的农村小康目标相比，美丽乡村建设希望进一步实现农村富裕，使乡村变得“宜居、宜业、宜游”。然而，农村青壮年人口的过度流失，刘易斯拐点的到来，老人农业的蔓延，使中国农村传统的发展动力衰竭。而土地制度改革的滞后，意识形态的保守，城乡二元体制的残留，也使中国农村新发展动力难以壮大。美丽乡村建设动力的减弱直接影响到其目标的实现，只有积极地进行制度创新，复兴美丽乡村建设的旧动力，壮大美丽乡村建设的新动力，实现新旧发展动力的整合，中国才能加快美丽乡村的建设步伐，实现预定目标。

一、美丽乡村建设动力的衰弱及其影响

任何政策目标的实现都依赖于实践主体积极性的发挥，中国美丽乡村建设也是如此，实践主体的积极性构成了美丽乡村建设的直接动力。然而，从当前中国农村现实看，美丽乡村建设旧的动力已经衰竭，而新的动力还很弱小，导致美丽乡村建设动力严重不足，直接威胁到国家粮食安全和社会稳定。

1.政府推进美丽乡村建设的动力减弱

作为中国美丽乡村建设的重要推手，前几年由于房地产市场火热，政府对于宅基地复垦、耕地整理积极性很高，因为地方政府可以通过土地增减挂钩，或宅基地换房，承包地换社保等方式获得额外的建设用地，然后在土地市场拍卖增加财政收入。然而，随着近两年房地产经济的衰落，土地转让的困难，征地补偿标准的大幅提高，地方政府对空心村改造，耕地整理，美丽乡村建设的积极性下降。并且，在经过一轮美丽乡村建设后，那些区位优势明显，交通便利，产业结构合理，经济基础比较好的农村已经基本达到建设目标，剩下的农村要么缺乏支柱产业，要么区位劣势、产业结构不合理，要么经济基础比较差，美丽乡村建设成本越来越高，也导致地方政府美丽乡村建设积极性下降。此外，土地财政的没落，近两年经济增速的大幅下滑，使地方财政收入很受影响，中西部很多地区政府财政甚至出现负增长，经济下滑也导致地方福利支出、维稳支出、基础设施建设支出增加。财政收入的一减一增与财政支出重点的改变使地方政府对美丽乡村建设有心无力。

2.农村传统的发展动力减弱

中国传统的劳动密集型小农经济依赖于大批青壮年劳动力的投入，农村庞大的过剩人口也为这种投入提供了保障。但随着城乡差距不断扩大，刘易斯拐点的到来，人口转型的提前出现，中国农村青壮年劳动力过度流失使老人农业蔓延，传统劳动密集型农业衰落。并且，随着农民工短缺的加剧，老年农民工群体不断壮大，留守妇女大量减少，老人农业也出现后继乏人的窘境，难以维持。农村精英的大规模流失导致留守农民平均文化素质、能力持续下降，即使应付传统农业都有些力不从心，更无力发展现代农业。农村凤毛麟角的专业大户、能人，也大部分以城市化为导向，不愿意扩大在农村的投资，逐步把资金向城市转移置业兴产。并且，这些专业大户由于知识水平、思维方式的局限，对新生事物、新技术、新经营方式、新农业理念的接受普遍困难，也难以承担现代农业的发展重任。至于少部分返乡农民工，由于资本与技术的短缺，年龄的增长，身体素质的下降，无力也不愿发展现代农业，离农就业倾向明显，无法成为新农村建设的主力。因此，随着农村精英的过度流失，老人农业的蔓延与衰落，农村传统发展动力减弱。

3.农村新发展动力依然弱小

由于受保守的意识形态与粮食安全观影响，中央政府对资本下乡持谨慎态度，设置了种种限制，并且由于部分地方官员与资本结盟侵犯农民权益，导致资本的进一步污名化。为维护农民权益，保障粮食安全，中央政府加强了对资本下乡的限制，使农业企业发展缓慢。尽管新农人作为新兴力量已经引起社会广泛关注，但由于当前僵化的土地制度产生反公地悲剧，使土地规模化成本高，加上农民缺乏契约精神，农村产权保障不力，严重影响到农业企业和新农人到农村发展的积极性。而城乡二元结构造成的巨大城乡教育、医疗、社会保障差距，现代农业资本、技术密集特点使农业初始投资规模较大，加之农业的高风险性也影响到新农人群体的发展壮大。从农村走出的城市白领、商人、官员，有些在退休或年老后希望叶落归根，这些高素质的城市人口向农村的逆向流动为农村带来新思想、新技术、新管理经验，也为乡村慈善注入新活力。作为新乡贤他们的回归有利于乡村建设，但由于僵化的宅基地制度，城乡二元体制，新乡贤的回归阻力很大。因此，作为农村发展的新动力，民间资本、新农人、新乡贤还很弱小，无力承担起中国美丽乡村建设的重任。

乡村发展旧动力的急剧衰竭，新动力的发展受阻，使美丽乡村建设动力严重不足，农业现代化转型受阻，老人农业蔓延，大量耕地被抛荒、弃耕、低效利用，严重威胁国家粮食安全和农村社会稳定。

二、美丽乡村建设动力选择的分歧与共识

对于中国农业现代化的转型危机，老人农业现实与粮食安全风险，学者们基本达成共识，但在中国农业未来的发展方向上学者们却存在着巨大分歧，其中对于农业经营主体选择的分歧最大。

以贺雪峰（2013）、黄宗智（2012）为代表的学者主张继续维持中国小规模的家庭农场，并认为小规模的家庭农场最有效率，最适合中国。但二者也有很大区别，以贺雪峰为首的华中学派主张继续维持传统小农经济，认为小农经济有利于解决农民就业，保障粮食安全，维护社会稳定，基于这种判断，该学派主张继续维持城乡二元体制，坚持联产承包责任制，反对资本下乡。但随着农村空心化的加剧，老人农业的蔓延，耕地抛荒、弃耕现象的增多，小农经济的衰微使该派部分学者转向中农经济，认为中农经济可以让农民获得维持有尊严生活的收入，保障农村社会稳定，维护国家粮食安全。无论是小农还是中农，都是传统农民，区别在于经营规模的大小，没有本质差别。黄宗智教授基于对中国“隐性农业革命”的判断，认为中国农业发展与西方式的规模扩张不同，主要通过产业结构调整提高单产实现，是技术与资本密集型的集约式发展。考虑到中国特殊的人地结构，这种小规模集约式发展道路应是中国农业现代化的方向，因此黄宗智教授反对中国农业走大规模农场之路，主张发展集约型的小规模家庭农场。黄宗智教授的家庭农场与贺雪峰教授的中农经济有很大区别：经营黄教授家庭农场的应该是新式农民，以知识密集为特征，属于集约式发展；贺教授中农经济的主体是传统农民，以主粮种植为主，以劳动密集为特征，属于粗放式发展。

以翟文华（2014）、杨耀钦（2009）为代表的学者则认为，工商资本下乡是中国农业现代化的重要推力。他们认为随着工业化的发展，刘易斯拐点的到来，资本、技术对劳动的替代是必然趋势。现代农业的资本、技术密集特征导致农业投资门槛不断提高，投资风险不断增大，单个小农难以承担，并且在产品差异化的今天，品牌塑造非常重要，小农没有能力、也没有意愿打造品牌。从工商资本下乡结果看，地方政府很欢迎，因为可以为地方增加产出、税收，促进当地农业产业化、集约化发展，产生示范效应。农民也欢迎，因为可以把他们从面积狭小的承包地中解脱出来，使他们有机会进行收益更高的非农工作，并获得比较公平的租金。资本下乡也创造了新工作机会，提供了比自耕更高的收入。因此，资本下乡不仅减少了耕地抛荒、弃耕现象，提高了耕地利用效率，增加了政府和农民收入，也为留守农民提供了更多就业机会，促进了农业的规模化、产业化经营，值得鼓励。但刘俊（2013）、马九杰（2013）等学者则认为中国人多地少，农民人口众多，资本下乡弊大于利。由于资本与小农力量不对等，导致资本对农民的剥削，使留守农民贫困化，扩大了社会贫富差距，激化了社会矛盾。资本下乡也导致土地集中，使大批农民失地，丧失工作机会，断绝了城市农民工的归路，在社会保障体制不完善的中国，一旦经济衰退将引发社会动荡。资本下乡非粮、非农化非常普遍，放任资本下乡将严重危及国家粮食安全。因此，他们反对资本下乡。

以汪向东（2011）、何慧丽（2015）等为代表的学者认为，新农人、新乡贤是中国农村发展的新兴力量。新农人是近几年兴起的一个新群体。这个群体包括工商资本的跨界经营，城市白领与毕业大学生的农村创业，青年农民返乡创业，其主体应该是到农村创业的城市白领和毕业大学生。根据汪向东的归纳，新农人与旧农人相比具有4个突出特点：第一个是重信息，这个群体天然亲信息、亲电子商务。第二个是重资源，尤其是注重对外部资源的整合。第三个是重互利，他们明白只有与他人分享才能有长久的收获。第四个是重创新，他们干的事业没有前例，只能自己摸索总结。随着农业现代化的加速，沿海地区城乡差距的缩小，美丽乡村建设的推进，新农人群体在继续壮大。新乡贤是近几年社会学家提出的一个新名词，是相对于解放前的旧乡贤而言，新乡贤主要由党政事业单位退休人员，外出经商致富的回乡人员组成。随着农村精英的大量外流，基层组织的涣散，新乡贤的回归农村对于维护农村秩序，促进农村发展具有重要意义。

对当前农业经营主体选择的争论还涉及专业大户、专业合作社、龙头企业、家庭农场。但这些只是组织方式差别，最终归结到农业发展动力上就是传统小农、专业大户、下乡资本、新农人、新乡贤这五大力量上。从中国现实情况看，传统小农虽然规模庞大，在相当长一段时间内依然是中国农业发展的重要主体，但不是积极主体，更不是农业现代化的动力，因为他们经营规模小，资金短缺，技术落后，抗风险能力弱，收入低下，刘易斯拐点到来后务农收入的比较劣势更加明显，大批小农选择进城打工，剩下的小农基本属于弱势群体，他们没有能力发展现代农业。按照贺雪峰教授极力推崇的中农经济中农户均20-30亩耕地，一亩水田纯收益800元计算，30亩水稻一年收入也就2.4万元，远不如一个普通农民工的打工年收入，无法维持体面的生活，且务农风险更高，劳动强度更大。在平原地区，由于机械化普及，农业劳动强度低，有效劳动需求少，老人可以应付，中农作为兼业农户比较普遍。但中国大部分地区是丘陵、山区，不适合机械化耕作，务农机会成本高，缺乏比较优势，导致耕地被大批抛荒、弃耕，需要进行大规模的耕地整治才有利用价值。相对而言，随着城市化的继续推进，人口转型的出现，老人农业的衰退，农村专业大户会有很大发展空间，但需要进一步提高他们的经营管理水平和综合素质。

至于备受争议的下乡资本，其实并没有那么可怕，反对工商资本下乡的三大理由并不成立。刘易斯拐点的到来，空心村的大量出现，老人农业的蔓延意味着农村劳动力不足，人口转型意味着农村劳动力会更加短缺，工商资本下乡不会导致农民失业，反而会创造高质量的就业机会。工商资本下乡主要进行非农、非粮投资，政府可以让他们复垦，整理抛荒、弃耕地来获得经营用地，不影响粮食用地，并且由于替代效应使农民粮食种植比例提高，增加粮食供给。工商资本通过与农民合作进行集约化生产，实现了各种资源的优化组合，提高了整体生产力，使资本与农民达成双赢。工商资本下乡最多的江浙比人均耕地最多的黑龙江农民收入高很多，也证明了资本与劳动不一定是零和关系，更可能是双赢关系。当然，出于对粮食安全和保护农民利益的考虑，政府应该对下乡资本进行严格监管，不应该走到极端把下乡资本看做洪水猛兽。对于新农人，基本没人否认他们将是中国农业现代化的重要推动力，由于他们知识水平普遍较高，合作能力、创新能力较强，懂技术和管理，与外界关系密切，因此他们将成为中国现代农业发展的重要主体。新乡贤当前在浙江影响比较大，主要是由于浙江经济发达，城乡差距小，美丽乡村建设搞得不错，农村基础设施完善，交通发达，为乡贤的大量产生与回流创造了条件。但除浙江、苏南外，全国大部分地区还不具备产生大量乡贤、吸引乡贤回归农村的条件。并且，浙江乡贤的作用主要体现在维护社会秩序，促进乡村慈善，增加乡村公共产品上，对经济发展的推动作用有限。

通过对传统小农、中农、专业大户、下乡资本、新农人、新乡贤六种新旧动力的分析，可以确定专业大户、下乡资本、新农人是未来中国农业现代化转型的主力，小农群体将会继续没落，中农阶层将会分化，一部分退出农业，一部分发展成专业大户；新乡贤暂时还属于发达地区小范围内的现象，其成长还需要时间和条件。因此，当前中国农业发展的重点应该是壮大专业大户，为下乡资本、新农人的发展创造条件。

三、美丽乡村建设动力的整合需要制度创新

要实现美丽乡村建设新旧发展动力的整合，为专业大户、下乡资本、新农人的发展壮大、新乡贤社会作用的发挥创造条件，我们还有很多工作要做。

1.转变陈旧的资本观与粮食安全观

长期以来，对资本充满陈旧偏见，认为资本必然导致剥削，两级分化，资本家与工人之间是零和博弈。尽管改革开放后外资的引进助推了中国经济起飞，使沿海、内地的农民和农民工收入快速增长，资本与工人之间形成双赢关系，但由于旧思维的惯性，一些人依然顽固地坚持认为下乡资本与农民是零和博弈，反对资本下乡。只有彻底转变这种陈旧的资本观，从现实出发，在加强监管、提高准入标准基础上鼓励资本下乡，才能为工商资本下乡开拓更大空间。一些人的粮食安全观也过于保守，虽然中国人口众多，人均耕地少，粮食安全长期严峻，但这并不意味着必须坚持18亿亩耕地红线和15.6亿亩基本农田保护。因为粮食安全受多种因素影响，一是粮食产量受生产要素，制度、技术、耕地、价格影响，就国内来说，最新国土资源调查显示中国耕地面积是20.31亿亩而不是18.24亿亩，耕地数量并没有那么紧张。即使同样的耕地数量，不同制度产量也差异巨大，联产承包责任制前后的中国就是明证。技术的影响也非常大，以色列的农业奇迹如果用到中国，粮食总产量将增加几倍。价格因素有根本性影响，它会刺激投资的增加、技术的进步、制度的改进，使单产与总产增加。因此，划定固定耕地红线的思维过于保守，在不同制度、不同技术、不同价格、不同劳动者素质组合情况下，满足粮食生产需要的耕地数量是不同的，且由于技术、制度、价格及劳动者素质在不断变化，满足粮食生产需要的耕地数量也应动态变化。二是供求情况。从内部看，包括粮食储备和生产能力，中国粮食储备相当于国民年消费的40%-50%，远高于联合国规定的18%；即使当前中国耕地抛荒严重、老人农业粗放经营，主粮供应也基本供大于求，不存在绝对的粮食短缺。从外部看，主要包括国际粮食供求与粮食流通，由于粮价过低，美国有三分之一耕地被迫休耕，加拿大、澳大利亚、俄罗斯、法国、阿根廷也有巨大的粮食生产潜力。在当今世界，因意识形态分歧进行粮食禁运造成人道危机已经不被允许，即使是朝鲜国际社会也积极援助，认为西方会对中国实施粮食禁运是阴谋论的产物，不值一驳。考虑到中国的资源禀赋与比较优势，中国应该学习日本、韩国转变粮食安全观，在保障主粮供应安全的基础上，逐步降低粮食自给率标准，发挥比较优势，扩大农产品国际贸易。

2.加快农地制度改革

粮食安全观的调整将为中国农地制度改革创造契机，应根据新的粮食安全观缩小耕地和基本农田保护面积，进一步将基本农田集中到粮食主产区和国家商品粮基地，提高对这些地区的财政转移支付。新释放出来的耕地，除部分用于工业化、城市化外，绝大部分将成为农业产业化用地。考虑到现代农业基本属于资本与技术密集，传统小农和中农已经难以胜任，只能依靠专业大户、下乡资本和新农人。即使是主粮种植，要让农民过体面的生活，也必须大幅扩大农场规模，依靠专业大户和农业企业。现代农业讲究规模经济，无论是专业大户、新农人建立的家庭农场，还是下乡资本建立的农业企业都要求一定的规模。但旧农地制度由于农地产权不明晰且分割细碎，加上农民契约意识淡薄，导致反公地悲剧，耕地流转缓慢且不稳定。只有加快农地制度改革，赋予农民更完整的土地产权，有效化解反公地悲剧，才能加快耕地流转速度，减少经营风险，鼓励长期投资，扩大经营规模。当然，考虑到中国农民人口规模依然庞大，可以采取折衷方式，先选定一些地区做试点，在一些人口流出较多、耕地被大量抛荒，弃耕地区和城市化水平较高，工业发达，农村人口转移较充分的沿海地区进行农地制度改革试验，然后根据试验效果总结经验，逐步向全国推广。

3.应加强耕地整理力度和农业基础设施建设，建立土地银行制度

要加快农业的规模化经营，仅靠农地制度改革还不够，中国广大的丘陵地区、山区不适合机械化耕作，耕地整理成本高，严重影响耕地的流转，导致大量耕地被抛荒、弃耕。这些地区经济落后，无力自行进行耕地整理，人口大量外流也使这些地区缺乏土地整理意愿，单个的农业经营主体更无法承担耕地整理的庞大成本，只有依靠政府的力量才能进行大规模的耕地整理。但考虑到中央政府财力有限，且大陆需要整理的区域太大，需要借力民间资本，大陆可以学习中国台湾和日本的土地银行制度，以土地银行为平台，与农民协定土地长期流转或买断的价格，然后吸收社会资本投资，进行先期开发，使耕地连成一片，适合机械化、规模化耕作，在出租新整理耕地后土地银行可以利用租金继续滚动开发，整理出更多耕地。土地银行制度为资本下乡提供了平台，化解了耕地流转的反公地悲剧，解决了耕地整理资金短缺问题，是一项重要的制度创新。虽然新农村建设使农村基础设施得到较大改善，但在内地很多地方新农村建设更像形象工程，农田水利、电气、防洪防旱设施、农业机械辅道建设都很匮乏，严重影响农业生产，因此政府应投入更多资金进一步加强农业基础设施建设，并对私人农业基础设施建设投资进行补贴。只有充分调动政府和民间耕地整理的积极性，大力加强农业基础设施建设，才能为耕地的机械化与规模化经营创造更好的条件。

4.尽快废除城乡二元体制，统一城乡社会保障制度，提高专业大户的综合素质，支持新农人创业

粮食安全观的转变，土地制度的改革，耕地整理的推进，农业基础设施的完善，为农业的现代化创造了良好的物质与制度条件，如果没有劳动力城乡之间的自由流动，综合素质的提高，不能将土地资源与人力资源有效结合起来，农业现代化也难以实现。要实现劳动力城乡之间的自由流动，就必须尽快废除城乡二元体制的残留，让农民享有与城市居民同等的权利，这是一项艰巨的任务，可以先从统一城乡社会保障做起。中国农民为中国工业化积累资本、世界工厂的打造作出重要贡献，但农民社会保障之低令人震惊，不合理的城乡社会保障制度已经成为农村精英逃离农村的主要原因，也是新农人务农的最大心理障碍。要为中国农业发展引入新动力，留住农村精英，就必须学习日本、韩国、中国台湾的经验，逐步把农民纳入国民年金制度，并不断提高农民年金待遇，尽快消除城乡社会保障鸿沟，以解除农村精英和新农人务农的后顾之忧。

城乡教育差距依然是一个重大问题，当前政府提高农村教师待遇的举措值得称赞，但教育的规模化是大势所趋，政府应该顺应潮流，改善农村中小学寄宿条件，提高农村小学午餐费补贴，提高校车档次与安全水平，均衡城乡教育经费。城乡教育差距的缩小有利于提高农民素质、解除新农人子女教育的后顾之忧。为进一步吸引新农人务农，政府可以向大学生、都市白领承诺即使他们务农也可以继续享受城市社会保障，使他们成为城乡社会保障一体化的先行者，政府也可以允许新农人在农地农用的前提下到农村租赁土地，购买农房，使他们成为土地制度改革的尖兵。为鼓励新农人创业，政府应该对中等与高等教育的涉农专业学生免除学杂费，对有意务农的大学毕业生及都市白领进行短期培训，考核合格后提供初始创业贷款和生活补贴。要提高农业经营主体的素质，还必须改革中国的农业教育系统，使农业教育与生产实践更紧密地结合起来，大幅增加社会实践比重，让更多一线农业专家参与教学，并在全国各地建立成人教育性质的农民学院，鼓励私人办学、政府补贴，对新农人，专业大户定期培训，以不断提高他们的技术与经营管理水平。只有尽快解除农业经营主体的后顾之忧，不断提高他们的综合素质，才能实现人力资源与土地的更优化结合，加速农业的现代化转型。

1.贺雪峰：《关于“中国式小农经济”的几点认识》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2013年第11期。

2.黄宗智：《中国新时代的小农经济导言》，《开放时代》2012年第3期。

3.翟文华、周志太：《农业资本化替代小农经济势在必然》，《现代经济探讨》2014年第10期。

4.杨耀钦：《引导城市资本下乡 推动城乡统筹发展》，《南方农业》2009年第5期。

5.刘俊：《防范“资本下乡”造成“非粮化”》，《中国粮食经济》2013年第5期。

6.马九杰：《“资本下乡”需要政策引导与准入监管》，《中国党政干部论坛》2013年第3期。

7.汪向东：《新农人与新农人现象》，《新农业》2011年第1期。

8.何惠丽：《如何做一个“新乡贤”》，《学术评论》2015年第2期。

［责任编辑：吴 群］

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1009-2382（2015）12-0053-05

王文龙，湖州师范学院农村发展研究院副教授、博士（湖州 313000）。

※本文系浙江省高校人文社科重大公关项目“美丽乡村建设的绩效评估体系研究”（项目编号：2013QN085）、湖州市农发基金项目“湖州市美丽乡村建设升级研究”（项目编号：SNF2014-02）阶段性研究成果。