中国PPP 实践的若干思考

胡汉宁，曹润林

目前，我国自中央到地方各级政府正在大力开展PPP 实践，掀起了推广PPP 模式的热潮。2014 年12 月，财政部披露30 个PPP 首批示范项目清单，总投资规模约1800 亿元；2015 年9 月，财政部又确定了206 个第二批PPP 示范项目，总投资6589亿元。 尽管PPP 模式并不是新鲜事物，但是迄今我国并未有成熟的顶层制度设计。从目前各地推进情况来看，也存在诸多的实施困难。 如何看待PPP 模式，如何设计PPP 模式，如何理性定位PPP 模式，这些都需要我们有清晰认识和理性思考。

一、对PPP 内涵的基本认识

（一）PPP 的由来。 PPP 模式在国外起源可以追溯到18 世纪欧洲的收费公路建设计划，但真正兴起于20 世纪70 年代，西方主要资本主义国家因为遭遇“滞涨”危机，政府财力出现困境，为保证公共品供给，大力倡导“新公共管理运动”，积极引入私人部门参与到公共项目建设运营中，从而促进了公私合作的广泛发展[1](P78-79)。 在中国PPP 模式最早可追溯到1906 年6 月开工兴建的新宁铁路，实际意义上的探索则是在1978 年党的十一届三中全会后。 由于中央实施了对外开放政策，境外PPP 模式理念逐渐被引入借鉴。 1985 年，由深圳经济特区电力开发公司与香港合和电力（中国）有限公司合作后兴建的深圳沙角B 电厂项目，就是我国改革开放第一例BOT（建设－运营－移交）项目，属于典型的PPP 实践[2](P70)。

（二）PPP 的定义。 迄今，理论界对PPP 定义并没有形成共识。联合国发展计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际性机构也曾给出过不同定义。学界普遍认为，存在广义上的PPP 和狭义上的PPP。 广义PPP 是指公共部门与私营部门为提供公共品或服务而建立的各种合作关系；狭义PPP 则仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作。

对广义PPP 的了解有助于认识更为全面，一般将其划分为外包、特许经营和私有化三类。 第一，外包类。 由政府出资，社会资本只是承包其中一项或几项职能，承担的风险较小。 主要模式有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-移交（BT）。第二，特许经营类。 由社会资本全部或部分投资，与政府部门利益共享、风险共担，合同到期后，社会资本须将项目产权移交给政府，主要模式有建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）。 第三，私有化类。 由社会资本全部投资，贯穿设计-融资-建设-运营-维护和用户服务全过程，并通过用户付费方式实现收益，但必须受到政府的严格监管，确保公共利益。 因此，社会资本承担的风险较大，主要模式有建设-拥有-运营（BOO）。

（三）PPP 的核心特征。笔者认为，对PPP 进行统一界定并不是重点， 关键是要把握其核心特征。 结合国内外理论界和国际性机构对PPP 的研究总结，“伙伴合作关系、供给公共品和服务、利益共享和风险分担”是PPP 的核心特征，这也是各方的相对共识。 即在PPP 模式实践中，一是政府与社会资本是平等伙伴关系，双方合作自愿，不存在行政强制； 二是合作的内容主要是提供公共品和服务；三是注重参与方的利益共享，否则项目难以产生吸引力；四是强调风险共同分担，以保证项目能够稳定持续。 由此可见，PPP 模式的核心内涵是将市场机制和政府力量有效结合，让非公共部门所掌握的资源参与公共品或公共服务供给，从而实现政府的公共管理职能，并为社会资本带来利益的一种多赢合作模式。

二、对中国PPP 实践的历史机遇认识

（一）发挥市场在资源配置中决定性作用的要求。 1993 年，党的十四届三中全会中提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。时隔20 年，2013 年党的十八届三中全会明确指出，“要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”。 这是对市场机制在资源配置中功能的更深层次认识、更高程度认可。

认识的深化来自于现实的反馈。 长期以来，我国政府习惯于运用政府直接投资方式来调控宏观经济、配置资源，但是政策效果并不明显，有的甚至起到了顺周期调控效果，制约了经济结构优化、产业转型升级，影响了我国宏观经济社会发展质量提升。 虽然通过几十年的努力，中国一跃成为全球第二大经济体，是无可争议的经济大国，但却不是真正意义上的经济强国。 因此，政府直接投资驱动经济增长的模式饱受理论界、市场实体、实务部门和社会的广泛批评，迫切需要转变政府强大的经济建设职能，让位于市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

通过PPP 实践，让市场主体参与到公共品和服务供给中来，就是向市场释放红利的重要举措，这不仅可以给市场主体提供更宽广的投资领域、更多的投资机会，还能够将市场游资注入到实体经济中来，促进经济社会的稳态和内涵式发展。

（二）实现新型城镇化战略目标的现实需要。随着农业现代化、工业化进程的加快，城镇化不可避免。 1979 年，我国城镇化率还不到20%，而最新数据显示，2013 年我国城镇化率已经达到了53.7%。为缩小与发达国家的城镇化发展差距，新一届政府更是把新型城镇化作为未来5～10 年甚至更长一段时间国家发展的重要战略举措。 而实际上，我国城镇化水平并未真正达到53.7%，有近3 亿被统计为城镇人口的居民，他们徘徊于城镇和农村之间，并未真正享受到与城镇户籍市民同等的政治和社会福利待遇。因此，要真正实现“人”的城镇化，意味着城镇要提供相应的公共品和服务来承接转移人口，保证公共服务均等化。 这将涉及城镇基础设施、教育、医疗卫生和保障性住房等诸多方面的投资，各级政府均有着巨大的资金需求。

地方政府肩负着城镇化建设的主要任务。 然而在我国，除东部经济发达地区的少数地方政府外，大部分地方政府尤其是省以下各级政府财力十分有限。 在城镇化建设中，面临着巨大的资金缺口，原因主要有：1994 年分税制改革的不彻底，地方税体系尚未真正建立；中央对地方城镇建设的转移支付力度不够；房地产市场的波动使得地方政府“土地财政”模式缺乏可持续性[3]（P90-91）；2014 年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43），对地方融资平台公司政府融资职能的剥离。

地方政府在城镇化建设中的资金缺口为社会资本参与PPP 实践提供了重要机遇。可以在完善的制度设计下，结合实际参与其中，实现社会资本、地方政府和社会的合作多赢。而且，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》全力支持推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式；2014 年11 月，《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》进一步详细阐述了PPP 机制建设；此外，李克强总理多次召开国务院常务会议专题研究推进PPP 工作，这些都为社会资本参与PPP 实践、助推新型城镇化建设提供了政策机遇。

（三）推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。长期以来，行政成本偏高、行政机构臃肿和行政效率低下一直是我国政府的困扰。 提升政府现代化治理技术，强化治理能力，为社会民众提供高质量的公共管理服务，是党和政府的迫切期望。 实际上，20 世纪70 年代后，席卷发达资本主义国家和发展中国家的新公共管理运动给我们提供了启示，其核心主张是：公共行政引入市场机制，对政府进行企业化改造，通过绩效合同机制探索替代传统政府直接供应公共品的方式，以此提升公共管理水平和公共服务质量。

党的十八届三中全会明确指出，“要深化财税体制改革，建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。 可见，中央期望以财税制度作为改革突破口，并以此作为载体来实现国家治理现代化。 社会资本参与PPP 实践能够有效契合这一战略目标。

通过PPP 实践，让社会资本参与到公共品和服务供给中来，不仅可以为社会资本提供更多的投资机会，并借助市场力量解决政府财力困境，还能够引进社会资本先进、灵活的现代化管理技术。 PPP项目大多为公益性项目，社会资本要想获得预期的经济利益，必须注重采用现代化技术手段，实施绩效管理提高管理效率。 同时，社会资本参与PPP 模式除期望能够获得经济利益外，还希望获得最大化的社会效益，以此弥补经济利益的不足，因此会更加重视管理理念和手段的创新以实现其综合收益。同时，社会资本的现代化管理模式可以直接为政府公共管理能力提升提供经验借鉴。

三、对中国PPP 实践的制度设计认识

历史为中国PPP 实践提供了重要机遇。 要使PPP 模式能够顺利推行，必须进行完善的顶层制度设计，至少要将激励相容、运营管理、风险防范、退出和法律保障五个方面纳入到制度设计框架范围内予以综合考虑。

（一）激励相容机制。PPP 实践涉及的利益主体包括政府、社会资本和社会民众。 如果缺乏合理的激励相容机制设计，损害了任何参与一方的利益，PPP 项目将会搁浅，难以顺利开展。首先，政府作为社会民众的代理人，承担公共管理职能，以提供公共品和服务为己任，满足社会民众的公共利益诉求。 一旦PPP 项目违背了社会民众的利益，政府将面临民众信任危机。 在用脚投票的机制下，将失去公民选票。 所以， 政府在PPP 项目中存在利益诉求。 其次，社会资本作为PPP 项目的直接参与者，是典型“经济人”，以利润最大化为追求目标，因此，PPP 项目必须保证社会资本的经济利益。最后，社会民众是PPP 项目的服务对象，PPP 项目必须以社会民众利益为导向。 尽管PPP 项目的直接建设资金来源不是社会民众，但是社会民众是纳税人，也是付费者。 如果PPP 项目违背了社会民众的切身利益，将失去经费保障，PPP 项目也将难以维持，甚至会形成负面效应，这将制约PPP 模式的推广，影响政府的各项宏观调控决策。

由此可见，激励相容机制在PPP 实践中是核心制度设计要素。以缺乏合法依据牺牲市场利益服从公共利益，或以损害公共利益来满足市场利益的制度设计缺陷，都难以保证PPP 实践的顺利开展，必须妥善协调平衡好“政府、社会资本和社会民众”三方利益。

（二）运营管理机制。 运营管理机制贯穿PPP实践全过程。 该机制关系到PPP 实践能否持续稳定，实现全生命周期。 政府和社会资本是PPP 实践的主要参与方，因此，其运营管理机制主要由政府和社会资本来组织设计实施。 笔者认为，具体运营管理属微观操作命题，需结合项目实际予以考虑，但在运营管理机制设计中，必须把握好权限主体归属和“伙伴”合作原则。

依据管理学理论，管理主体划分不清将会直接影响管理效率、管理效益以及管理责任界定。 可基于投资主体来确定PPP 项目运营管理权限归属，因为投资越大意味着承担的风险越大，权限配置理应与之对应。 一是外包类和部分特许经营类PPP 项目，由于政府承担全部投资或大部分投资，运营管理权限主体则应是政府。 尽管政府掌握了运营管理权限的话语权，却必须充分尊重社会资本在参与经营或受委托经营过程中的创新思维和实践，学习借鉴其现代化管理理念和方式，并赋予其一定自主经营权限，以提升PPP 项目管理效率。 二是私有化类和部分特许经营类PPP 项目，因社会资本承担全部投资或大部分投资，风险较大，运营管理的主体权限则应是社会资本自身。政府要尊重社会资本的运营管理权限，不能“越位”干涉，避免项目受到干扰甚至“流产”，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 当然，政府也要扮演好一定的监管角色，确保该项目的公共利益实现。

根据前文PPP 的内涵剖析，政府与社会资本是“伙伴”合作关系，那么，在运营管理机制设计中必须充分遵循和贯彻“伙伴”合作原则。 长期以来，受计划经济思维模式影响，我国政府习惯直接干预市场主体的经营行为，更习惯以强势管理者身份大包大揽，负面效应明显。 在PPP 实践运营管理过程中，如果政府不能转变传统管理思维模式，继续以垄断者身份自居，PPP 实践将是政府一方扮演运营管理者角色，其结果不言而喻。 因此，政府和社会资本必须严格遵循“伙伴”合作原则，同等享有“运营”和“管理”地位。

（三）风险共担机制。 在PPP 实践中，存在多种可能风险，主要包括技术风险、运营风险、财务风险、政策风险和民众信用风险等。 （1）技术风险是指社会资本在设计和建设PPP 项目过程中因技术制约形成的风险。PPP 模式一般应用于大型基础设施项目，如果技术使用不当或缺乏技术条件保障，将难以保证项目设计和建设质量，最终影响服务质量。 （2）运营风险是指社会资本在经营项目过程中遇到的收益风险。 当项目唯一性改变、配套设备服务提供不到位、市场需求发生变化和收费变更等因素出现，导致经济收益未能达到社会资本预期目标时，将影响项目持续运转。 （3）财务风险是指社会资本在经营过程中获得的收入不足以偿付融资债务乃至利息，导致社会资本存在破产危机。由于PPP 项目为基础性设施项目，利润回收周期较长，一旦经营收益难以偿付利息和融资债务，企业将难以进行财务运转，存在破产风险。 （4）政策风险是指来自政府方面的原因导致影响PPP 项目流产的可能因素，包括政府决策过于频繁、法律保障缺位，均会导致社会资本缺乏安全感，PPP 项目将有可能流产。 （5）民众信用风险。 如果前述风险处理不当极有可能导致社会民众的信用风险，影响PPP 模式的运用；相反，如果民众给予足够的支持，将为PPP 实践提供良好的社会环境。

因此，风险共担机制的构建是中国PPP 实践能够顺利实施的关键，需要政府、社会资本和社会民众各方承担好各自的风险责任。 笔者认为，对于属于商业风险范畴的运营风险和财务风险，社会资本承担主体责任，政府不能越位；对于技术风险，以社会资本承担为主，政府承担为辅，提供一定的技术支持；对于政策风险，政府要独立承担；而对于来自民众方面的信用风险，既是前述风险合理分担的结果，也需要社会民众给予一定的信任支持。

（四）退出机制。 宏微观经济理论告诉我们，既存在市场失灵，也存在政府失败。 PPP 模式是政府与社会资本的契合，毫无疑问，PPP 实践也将会存在前述的各种风险。 这种风险既有可能来自于市场，也有可能来自于政府。 当风险发生后，需要风险化解手段及时予以解决，最大程度降低各参与方损失。 退出机制无疑是中国PPP 实践需要纳入考虑的制度设计之一。

2014 年11 月，国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60）提出“政府要与投资者明确PPP 项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。 项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜”。 对于项目合同到期的正常合作结束，可按照既定契约安排，进行产权移交。但是，对于项目非正常合作结束，即因为遭遇各种风险导致的中期项目中止，不仅会导致各方利益遭受较大损失，还会形成极大的机会成本，制约公共目标较快实现，影响社会民众利益。

此时，如果存在PPP 产权交易市场作为退出机制，将中期中止的PPP 项目移送到市场上进行产权交易，无疑是帕累托改进。对于前期投资方，可以通过产权交易收回投资、减少损失；对于新投资方，可以通过更成熟的经营能力和水平，获得预期投资回报；对于政府，可以保证PPP 项目能够继续运行，实现其公共管理目标；对于社会民众，可以尽快享受到公共品或服务。 因此，PPP 产权交易市场无疑是最优的退出机制设计考虑。 实际上，这也符合市场优胜劣汰的竞争原则，通过市场完全竞争机制选择最优合作组合，实现资源的最优配置。

（五）法律保障机制。 法制的规范性和健全性是中国PPP 实践的关键。 如果缺乏规范健全的法律制度，社会资本的合法权益得不到有效保护，其参与PPP 实践的积极性将会大大削弱；政府和社会民众的权益得不到保障，将会损害公共利益，影响公共目标实现，最终PPP 模式很难在中国得到运用推广。 这不仅会造成政策资源的极大浪费，还会带来较大的机会成本。

一方面，规范健全的法律保障机制可以大大降低制度运行成本。PPP 实践涉及政府和社会资本双方在项目设计、建设、融资、运营和移交等全生命周期内的权利义务。 如果每一个环节缺乏相应的法律规制，将大大增加双方谈判、沟通、协调和履约成本，对双方的人力、时间、财力和物力都是极大消耗甚至是浪费；反之，则可以降低彼此间交易费用，提高制度运行效率。 另一方面，规范健全的法律保障机制符合各方利益考虑。PPP 合同是一个契约，政府和社会资本是契约的主要双方。 对于社会资本而言，需要完善的法律制度约束政府，避免政府在PPP 实践中处于垄断地位，任意违背既定契约。 对于政府而言，以实现公共利益为目标导向，要依法执政、依法行政，监督社会资本是否严格按照合同契约，保证PPP 项目的建设质量、合理定价以及按期移交产权。 党的十八届四中全会再次强调依法治国的重要性，而在PPP 实践中能否依法行政直接关系到党和政府的执政权威。

然而，结合中国PPP 实践，已经暴露出立法不足的突出问题，无法有效指导实际操作，PPP 模式的法律保障机制建设迫在眉睫。 需要通过刚性的法律权威明确政府、社会资本以及社会民众的“责、权、利”，稳定政策预期，确保各方严格履行契约，并不断降低制度运行成本，提高PPP 模式的运行效率。

四、对中国PPP 实践的定位认识

中国现行经济社会发展形势为PPP 模式的运用提供了历史机遇，为社会资本创造了新的投资空间。从财政部公布的数据来看，以首批30 个PPP示范项目为例，就是从各地申报的120 个项目中遴选而出。 可以看出，地方政府、社会资本对PPP模式似乎都表示了极大兴趣。 那么，这些项目究竟是否适合PPP 模式？ 社会资本是否来自内生动力参与PPP 模式？ 政府对PPP 模式是否存在过度依赖？ 这一系列问题需要我们冷静对待和理性认识。

（一）社会资本的逐利本性与PPP 项目的公共属性存在合作隐患。社会资本以利润最大化为主要目标，对市场信息反应快、调整灵活，在资源配置中的确具有无可比拟的优势。 但是，其逐利性本质特征决定市场机制不是万能的，尤其是在公共品和服务的供给上。PPP 项目在本质上属于公益性项目，公共性特征突出，难以通过高定价收费，这对社会资本通过参与PPP 实践快速营利形成了一定的制约。 即使社会资本通过参与PPP 实践获得了社会效应，通过收获无形资产进而实现了企业利润最大化，也需要相对较长的周期，难以在较短时间内给市场主体带来显著的社会效应。 同时，社会资本受自身经营能力影响，可能遇到前述包括技术风险、运营风险和财务风险在内的各种不可控因素，导致进一步存在违约的可能性。 所以，政府在引导社会资本参与PPP 实践时，不能盲目引导、不加甄别。 要充分结合项目特点、企业实际来决定合作与否以及具体的合作模式。

（二）政府的潜在强势地位对PPP 实践的“伙伴”合作关系形成挑战。 尽管政府是社会民众的代理人，在PPP 模式中，理论上角色定位与社会资本也是平等的“伙伴”合作关系。 但是，由于政府集中了全部公共财政收入、掌握了市场和社会民众难以获悉的信息，并且是制度的设计者和行政权力的直接执行者。 在PPP 实践中，常常容易占据强势地位，削弱社会资本在契约中的话语权。 同时，PPP项目一般周期长，而地方政府主要行政领导任期一般不超过两届（10 年），有的甚至更短。 一旦PPP项目不符合前后任行政领导的施政理念，极容易出现政府领导频繁决策，这就带来了政治风险。 需要在推行PPP 模式时纳入考虑，必须对项目进行前期系统、充分论证，确保其能够获得可持续性的政策保障。

（三）以融资和化解融资平台债务为导向有可能扭曲PPP 模式功能定位。财政部首批公布的30个PPP 示范项目，其中有22 个为地方融资平台存量项目；第二批示范项目也优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP 项目。 可见，当前的政策导向是通过PPP 模式来积极吸引社会资本参与地方政府融资平台存量项目的改造和运营，为其开辟新的融资渠道和化解融资平台债务风险。但这有可能形成政策引导偏差，扭曲PPP 模式的功能定位。 中国推广PPP 模式有着多重目标考虑，地方政府财力困境应通过完善地方税系、发行地方政府债券等多种方式来解决，而化解融资平台债务风险也需要充分考虑政府与社会资本能否实现双赢合作，否则中国PPP 实践将有可能是政府的“一厢情愿”。

因此，面对当前中国各级政府如火如荼开展的PPP 实践，无论是政府、社会资本，还是社会民众，都要保持清醒的认识，不可盲目推崇。要对PPP模式功能进行准确定位；要反复论证项目是否真正适合PPP 模式；要综合激励相容、有效管理、风险共担、退出灵活和法律保障等机制构建原则来科学设计顶层制度。 这些理性思考有助于PPP 模式在中国的顺利推行，有助于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有助于国家治理体系和治理能力的现代化。

[1] 刘薇. PPP 模式理论阐释及其现实例证[ J].改革，2015，（1）.

[2] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP 实践：发展、模式、困境与出路[ J].国际经济评论，2015，（4）.

[3] 刘尚希，傅志华.新型城镇化中的财政支出责任[M].北京：经济科学出版社，2015.