新疆棉花目标价格政策实施现状调查与建议

赵新民 张 杰

（1石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003；2石河子大学棉花经济研究中心，新疆 石河子 832003）

近几年，中国棉花生产支持政策备受各方关注有多方面原因的影响，主要是临时收储政策使棉花价格市场形成机制失灵，进而导致国内外棉花差价过大和国内棉花库存不断攀升。2014年，新疆目标价格政策试点的主要目标在于保护棉农利益，发挥市场形成价格的决定性作用，维持国内棉花生产的适度规模。但是促进棉花质量的提高和促进棉花产业可持续发展也应该引起重视。为了解2014年棉花目标价格政策实施的状况，课题组在新疆地方和南北疆兵团植棉区进行了调研，并走访了发改委、农业局等相关部门，对相关工作人员进行了访谈，进而发现问题并提出了相应的建议。

一、2014年新疆棉花目标价格政策试点成效和问题

（一）总体成效

第一，通过全口径统计、核实，较为准确地摸清了新疆棉花生产底数。2014年，棉花实际种植面积为4017万亩，皮棉产量达到481.2万吨，为更好地实施一体化经营奠定了基础。解决了过去大户瞒报面积和产量等部分历史遗留问题，摸清了大户实际承包面积和真实产量。第二，2014年，地方和兵团平均籽棉兑现价格分别为7.8元/公斤、7.48元/公斤（含国家补贴），与 2013 年相比，籽棉价格平均降幅仅5%－10%，有效保障了职工的植棉收入。第三，随着棉花目标价格补贴及控制配额发放总量等配套政策的实施和整体推进，国内棉价理性回归市场，内外棉价差也已趋向合理区间，棉花市场价格正在从临时收储托市价格走向市场价，以市场供需为基础的市场定价机制初步形成。第四，随着国内外棉花差价缩小和新疆棉花质量的提高，在新疆及兵团促进纺织业发展的优惠政策下，新疆纺织业会出现新一轮投资高潮，疆内纺织企业对疆内棉花的消纳能力将进一步提升。

（二）存在的问题

1.政策手段单一，难以促进棉花产业健康发展。实施目标价格政策的目的是促进棉花市场定价机制的形成、保护棉农收益、稳定棉花生产规模。就目前政策实施的效果而言，市场定价目标基本达成。就保护棉农收益而言，取决于目标价格标准，2014－2015年目标价格下，棉农收益下降已成定局，间接促进了减棉和农业结构调整。但对于稳定棉花种植规模的目标缺乏约束力。同时，新疆及兵团棉花产业发展还存在质量控制、机械化发展等问题，单一的目标价格政策不能完全满足棉花产业健康发展的要求，必须建立配套性综合补贴政策体系，支持产业健康发展。

2.政策实施复杂，工作成本居高不下。实施目标价格政策涉及到目标价确定和采价、面积及产量核定、籽棉交售、在库公检和专业监管仓储、制定兑现价格、补贴发放、皮棉销售等环节，涉及到发改、财政、农业、统计、工商等部门、单位和个人，各环节的衔接和配套存在一定问题，影响了政策实施效果。目前政策实施的繁琐和复杂主要体现在统计棉花种植面积和预测产量核定、统计籽棉交售量、皮棉测产和补贴资金兑付等环节。在面积和预测产量上至少要经过预报、初次核实、最终核实三个环节，尤其是测产，工作量大，但实际效果差，面积和预测产量却难以真正挂钩；在籽棉交售和皮棉测产上涉及参数和介入机构过多，既增加了工作的复杂程度，又增加了不必要的费用，尤其是给销售企业增加了负担和不便；在补贴资金的兑付上，实行按产量或面积＋产量兑付的方式，大大增加了各级单位和人员的工作量，部分部门已不堪重负。此外，也大幅度增加了政策的宣传、监督等环节。

3.按产量补贴下采价期不合理，差额补贴可靠性不足。国家层面将采价期定在9－11月，时间过短，难以真实反映市场价格水平。随着国家临时收储政策的取消，棉花加工企业和棉麻公司的棉花销售期明显延长，大多在半年以上。如11月之前，兵团棉花销售不足总产量的10%，导致市场价与采价出现偏差过大，影响了差额补贴的可靠性。

4.棉花销售环节监管复杂，增加了负担和不便。2014年目标价格政策实行专业监管仓储制度，以杜绝转圈棉问题，但在出入库、移库及货权转移等监管环节程序繁琐、运转不流畅、时间长、手续多，在公检环节，按加工厂流水号组批入库，容易造成组批棉花品质参差不齐，无法按市场不同需求配置，给流通企业带来不便。在监管中，增加的运输、强制入库检验、存储环节的费用（约300元/吨），使仓储企业受益，但侵害了加工厂、棉麻公司和纺织企业利益，增加了企业负担。

此外，还存在政策不同环节衔接和配套性不够，政策与区域经济发展和棉花产业发展协调性不足等问题。

二、构建棉花综合补贴政策体系的建议

（一）目标价格政策本身的优化

1.目标价格政策应构建双指标实施构架。目前，目标价格政策的核心约束是目标价格标准的确定，补贴以实际种植面积或产量的发生为对象，造成了虚报面积、追求产量和忽视质量等问题，也增加了政策实施和监管的成本。建议采取目标价格标准确定和计划面积及产量确定双目标政策。双目标政策下，目标价格标准确定在于保证市场决定价格和保护棉农基本收益，计划面积及产量确定在于保证棉花合理供给和优质优价竞争优势。

2.目标价格标准确定既要考虑棉农的生产成本、也要考虑国际市场棉花价格。即：目标价格＝国内基础生产成本（含合理利润）*权衡系数＋国际市场平均价格*（1－权衡系数）。在国内其他生产支持政策尚未建立起来时，权衡系数可适当高一些，随着国内其他支持政策的建立，逐步降低权衡系数，既有有利于控制和保护国内产业，也有利于与国际价格逐步接轨。

3.计划面积及产量的确定在于保护国内棉花的合理供给，稳定棉花生产，保证棉花安全，既要考虑本地自然条件和产业结构调整的要求，也要考虑国内外棉花需求的趋势。首先，由研究机构根据中国棉花全产业未来发展的需要，明确棉花种植合理规模和产量的趋势和弹性范围，并定期评估和调整，作为确定棉花计划种植面积和产量的依据。其次，根据新疆光热资源丰富和水资源供给的现状，把棉花质量指标优良（确定纤维长度、韧度和马克隆值的指标的下限）和籽棉单产达到350公斤/亩以上的适合植棉的区域纳入优质棉产区，并剔除水资源缺乏地区的不合理植棉区域。再次，结合新疆及兵团产业结构调整的要求建立棉花种植的轮作或休耕制度和实施计划。最后，预测国际市场棉花供需形势和价格变动趋势，确定下年度支持力度，在价格下行趋势下，计划面积和产量应适当下调。

4.简化补贴方案。目前的目标价格补贴实施办法是按照产量或产量与面积分成进行补贴，实施过程中涉及的部门多、环节多，导致政策执行成本居高不下，同时仍具有片面重视产量，忽视质量问题。双目标政策下，目标价格、市场价格（采价）、和计划产量由国家最终确定，目标价格和计划产量确定时间为上一年度末，市场价格（采价）为当年9月15日至次年3月15日（半年），质优系数由当地质量检验部门按上年度棉花质量历史数据提供，并以此作为国家对地方拨款依据，即：中央拨款额度＝（目标价格－市场价格）×计划产量×质优系数。优质棉区域和计划面积由地方政府确定，当年计划面积应在2月底确定，方可纳入到补贴范畴面积，并实施按面积补贴，即：每亩补贴额度＝中央拨款额度/地方政府计划面积。由于新疆地方和兵团经营模式和植棉水平的差异，也可酌情考虑区域差异，分别进行核算。为保证政策实施的可靠性，应建立优质棉花区计划和实际面积、计划和实际产量信息系统和数据库，实施档案和黑名单制度，另一方面也可以考虑根据历史棉花政策导向（紧缩或扩张）确定补贴面积。

（二）制订其他生产或收入补贴政策

由于目标价格政策逐步要和世贸组织“黄箱”规则相适应，循序渐进地调整目标价格，给新疆棉花产业结构调整一个过渡期，给棉花生产、加工、流通企业一个适应期，使其由数量型向质量型转变是可行的，但就中长期而言，棉花目标价格与国际市场趋于一致是必然的。因此，加大棉花生产的“绿箱”和“蓝箱”支持力度，加强新疆优质棉基地建设，增强竞争力，制订其他补贴政策就十分必要。

1.优质棉花品种研发、推广和管理支持政策。现有的良种补贴政策已演化为普惠制，且支持额度小，难以发挥相应的作用，应加以调整。一是加大棉花新品种研发机构的支持力度，重点支持更优质、有利于机采品种的研发；二是加大优质品种补贴力度；三是严格种子管理制度。

2.给予规模化经营补贴政策。加大棉花种植大户、家庭农场、合作社、土地连片经营的支持力度，可根据农场、合作社、连片等经营规模确定支持力度。

3.农业机械化补贴政策。现有的机械化补贴实行的是农机具购置补贴，支持力度小，除一般的农机具本身补贴外，应重点加大对棉花采摘机械化和机采棉加工的支持力度，亦可考虑对使用新疆机采棉的纺织企业给予适当补贴。

4.地膜补贴政策。考虑生态要求，可强制使用较厚的可回收地膜，一方面解决生态问题，一方面也有利于减轻棉农成本。

5.农业保险政策。可参照发达国家对农业保险政策来调控市场价格对农户收入的影响。

6.收入补贴政策。对于部分特定区域和群体可实施收入补贴政策，主要在偏远区域、少数民族聚居地实施。

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