我国社会组织的分类及登记管理策略研究

范炜烽，王青平

2013 年3 月，国务院强调：“改革社会组织管理制度。 加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。 成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”[1]，有力地推动了我国社会组织的发展。 党的十八届三中全会重申“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”[2]，更是为我国社会组织的发展提供了新的契机。 然而，由于现行二元管理体制的存在，给社会组织分类及登记管理造成一定的困难，也制约了社会组织效用的发挥。 因而，通过分析其中存在的问题，提出相应的对策，为我国社会组织分类及登记管理提供更为广阔的思维空间。

一、 镜像透视：我国社会组织的分类及其登记管理

目前，我国社会组织的管理遵循的是“归口登记、双重负责、分级管理”的体系。

（一）我国社会组织分类及其登记管理的现状

当前，我国社会组织的分类及其登记管理主要依据三个条例，分别是1998 年的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2004 年的《基金会管理条例》。 在条例出台之前，各部门均有权批准社会组织，曾一度出现发展过滥、总体失控的现象和社会组织的法人资格赋予工作十分混乱等诸多问题。 为使社会组织的登记管理科学化、制度化，根据中央强调由民政部门负责统一对社会组织进行登记管理的规定，我国政府对社会组织的管理依旧遵循“归口登记、双重负责、分级管理”的体系。

（二）当前我国社会组织分类及其登记管理中存在的问题

当前，我国社会组织分类及其登记管理中不能适应时代发展要求的问题日益暴露，主要体现在：

1.政策法规滞后。自1989 年出台第一部《外国商会管理暂行规定》以来，我国先后出台了《社会团体登记管理条例》、《社会团体章程示范文本》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》、《基金会名称管理规定》 等近30 部有关社会组织管理的法律文件，这些法规、规章主要以国院院三个《条例》为依据，部分省市配套登记管理暂行办法或规定标准不统一、法律体系不健全、管理框架混乱、涵盖面较窄，对社会组织的界限、地位等诸多问题不够明确，尤其对社会组织的含义、作用、权力及义务等进行明确规定的法律目前尚处于空白。

2.门槛要求偏高。 社会组织合法性地位的确认，主要表现在：一是对资金的要求上。目前的现行法规、条例中规定社会组织的注册资金至少3 万元，虽然对于一些因资金短缺而无法登记的社会组织有一定的放开，但这对于一些偏远山区尤其是农村基层群众自发性成立却无固定场所、无规范章程、无会计审核制度、无专职人员，但有较高的志愿性和服务意识的社会组织来说还是一道难以越过的“门槛”。二是在准入制度上。我国对社会组织的登记审批非常严格，主要体现在双重许可制度和行政许可。 由于对社会组织的登记管理负有相应的法定职责，因而业务主管部门及登记管理机关均对社会组织的登记管理采取谨慎的态度和严格的控制措施，以避免承担不利的法律后果。

3.职责关系模糊。 在当前我国双重管理体制下， 登记机关和业务主管部门虽然对社会组织实行“双重审核、双重负责、双重监管”，但也暴露出主管职责重叠、交叉管理、关系模糊的弊端。 这种“双重管理”体制，导致业务主管与管理的职责关系不明确，已不能适应当前我国社会组织发展的要求，也严重束缚了社会组织发挥作用的空间。

4.条件限制苛刻。这主要表现在限制社会组织竞争发展方面。 这种限制是指在同一行政区域和业务范围内，不允许出现同一类型的社会组织，这实际上限制了社会组织的发展。

二、他山之石：国外社会组织分类及登记管理的经验

国外社会组织具有公民意识、法制观念、自治观念、志愿精神和公益精神等文化方面的积淀和背景，在分类及登记管理上积累了较为丰富的经验。

（一）国外社会组织的分类标准

由于社会组织在不同国家的理解和认识存在比较大的差异，对于社会组织也有许多不同的界定，因此在对社会组织的分类上，各国的标准也是各不相同。 根据各国社会组织登记管理的实践来看，目前社会组织的国际分类标准主要表现为：

欧共体经济活动产业的5 类18 项。 第一类为医疗与卫生，包括医院、诊所及其他医疗机构，牙医和兽医；第二类为教育，包括高等教育、中小学教育、职业教育、护理教育及研究与开发；第三类为休闲与文化，包括娱乐机构、图书馆、档案馆、博物馆、动物园；第四类为其他公众服务，包括社会工作、慈善机构、专业组织、雇主协会、工会、宗教组织和学会、旅行社；第五类为体育组织。

全美慈善中心的“全国免税团体分类”(NTEE)。美国社会学家、结构功能主义的代表人物塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons,1902～1979）采用了横向类型比较法，提出以目标为标准,“把社会组织划分为经济生产组织(如实业公司)、政治目标组织(如银行、社团)、整合组织(如政党、法庭及各类‘利益群体’等)和模式维持组织(如教会、学校、研究机构、艺术表演单位等)四种类型”[3]。

联合国“国际标准产业”分类体系(ISIC)。 依据主要经济活动对基层单位进行分析，把社会组织划分为3 大类15 小类。 第一类为医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医和社会工作；第二类为教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育及其他；第三类为其他社区服务和个人服务，包括环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员组织(包括宗教和政治组织)、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动和休闲。

萨拉蒙的分类标准(ICNPO)。美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授根据26 个国家的比较研究，将42 个国家社会组织的活动领域划分为12 个大类和27 个小类， 即文化与休闲领域的文化与艺术、休闲、服务性俱乐部，教育与研究领域的中小学教育、高等教育及其他教育、研究类，卫生领域的医院与健康、诊所、精神卫生与危机防范、其他保健服务类，社会服务领域的社会服务、紧急情况急救、社会救济类，环境领域的环境保护、动物保护类，发展与住房领域的经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训类，法律、推促与政治类（包括民权与推促组织、治安与法律服务、政治组织），工会类，宗教活动和组织类，国际性活动类，行业商会、专业协会、慈善中介与志愿行为鼓动类及其他类。

（二）国外社会组织分类及其登记管理的经验

无论国外对社会组织如何划分，准入前的灵活“把关”与准入后的有力监管相结合是其对社会组织分类及登记管理的基本模式。

1.准入前的灵活“把关”。 在国外，对社会组织要取得入口管理、合法性地位，必须要经过自行设立或登记设立两种模式。 自行设立模式就是社会组织只需一定数量的个人之间的合意即可成立，不需要任何注册登记审批手续，但这并不意味着这些国家对社会组织的登记管理视而不见。 社会组织出现违法犯罪行为， 必将受到国家的追查惩罚，这种模式被称为追惩制或承认制，这是欧、美等大多数西方发达国家采用的模式。 “在自行设立模式下， 尽管法人登记并不构成社会组织获取合法性的前提，但社会组织若想获取法人资格并对组织行为负有限责任， 则必须进行法人登记，政府透过法人登记起到规范组织内部治理和明晰组织法律责任的规制效果。在美国，社会组织注册受公司法和税法等有关法律的规范， 具体方法各州不尽相同。”[4]登记设立模式就是在法律框架内，向政府机关申请注册登记，只有获得该机关的批准后方可成立，只有取得法律主体地位，方可进行相应的活动，否则即为非法性组织，这一注册也被称为预防制或强制注册制。 “登记设立模式分为两种，一种是单一登记制，即社会组织向登记管理机关申请成立时，仅受形式审查，无须其他相关部门批准，如新加坡；另一种是双重登记制，即社会组织在向登记管理机关申请登记之前， 必须取得有关业务部门批准，登记管理机关依据其批复做出登记与否的决定。 ”[4]1998 年，日本颁布《特定非营利组织促进法》，明确了特定非营利组织活动法人（NPO 法人），规定任何非营利组织的成立，必须向所属政府部门提出申请，并登记、认证。

2. 准入后的有力监管。 发挥登记管理机关的监管是英国、日本和新加坡政府的日常权责。英国的免税慈善组织必须向议会中的慈善委员会负责，并接受其独立监管。慈善委员会除了负责慈善组织的登记以外， 还包括对慈善组织日常访问制度、质询调查制度、年度报表制度、审计与独立财务检查制度、公益募捐管理制度等方面的监管。 而且，慈善委员会还是慈善组织信息、咨询方面的提供者。 新加坡的做法是由社团注册管理机构负责社会组织的登记和日常管理，即以社团注册管理机构为主导，通过税收、审计、检查、司法等部门的联合，发挥对社会组织的监管作用，并由社团注册管理机构承担对社会组织的信息公布、财务审查、年度检查及相关调查的职责。

通过准入前的灵活“把关”和准入后的有力监管，社会组织分类登记管理在西方发达国家受到有效的监管。 合理地借鉴这些发达国家的经验，对探寻我国社会组织的分类及管理是非常有益的。

三、走出困境：我国社会组织分类及登记管理的策略回应

对社会组织登记管理，旨在提高社会组织的综合素质。 而这一素质的提高应在社会组织分类体系框架下，坚持登记与备案双轨制，健全监管制度，实行降低门槛与适度竞争结合。

（一）确立社会组织的分类体系

社会组织的分类未统一，造成登记及其管理上的差异。 通过借鉴国外经验，立足于我国社会团体、基金会和民办非企业单位的现实情况，实行相应的分类登记及管理显得尤为迫切。

1.根据无偿性和有偿性特点进行划分。 可以把社会团体划分为两大类， 即公益性社会团体和互益性社会团体， 这一划分及主要目的在于根据服务的性质进行分类管理。 公益性社会团体突出特点是无偿性， 而互益性社会团体突出特点是有偿性，并在税收管理、审计监管等方面进行不同的对待，以更优惠的税收政策和宽松的监管模式对待公益性社会团体。 对互益性社会团体，实行严格的税务监管和审计监管，即实行税务监管和审计监管同步进行，并将这一举措固定化、常规化。

2.从所属领域进行划分。 这可分为社会福利类、互益性社会组织，其中互益性社会组织分为志愿义务类、产业经济工商类、社会服务类、公益慈善类、科教文卫类，并以“被动式”对福利类的基金会加强监管，完善社会监督机制，同时开展信息公开及网上举报平台，实现“不告不理”的举措。 对于其它类的社会组织，则采取“主动式”监管为主，加强定期监管，夯实社会组织的信用机制，建立健全基金会的评价体系。

3.从社会功能的角度进行划分。 首先，将民办非企业单位、公益慈善类均细分为两大类型，即义务救助型、志愿服务型、公众捐赠型、慈善基金型。在详细划分的基础上，按照不同类型，明确民办非企业单位、公益慈善类的宗旨、性质、职能和活动原则等，在标准化管理框架内，引导民办非企业单位、公益慈善类在预定范围内进行活动。

4.按照社会组织的性质划分。 可分为“行业组织、慈善性机构、学术团体、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织”[5]。 通过这一划分，依据不同类型社会组织的性质，分别制定具有各自特点的《XXX型社会组织工作标准》，参照标准化管理的要求而引导社会组织在预定范围内开展活动，以便在对社会团体、基金会和民办非企业单位有效分类的基础上加强管理。 例如，对社会团体类的行业协会（商会）、维权类、青少年类社会组织可以分别由工商联（总商会）、总工会、团委统一归口登记管理。对基金会类的儿童类、涉侨类、残障服务类社会组织则分别由妇联、侨联、残联统一归口登记管理；民办非企业单位性质的文艺类、社科类、科技类、体育类社会组织可以分别由文联、社科联、科协、体育总会统一归口登记管理；等等。

（二）提高社会组织的公信力

提高社会组织的公信力，是有效实现社会组织分类及登记管理的内在基础，具体体现在以下两个方面：

1.提高社会组织的综合素质。我国社会组织在支持社会建设中起着重要的推动作用。 参照国际化的标准经验，加强社会组织的管理知识、专业技能、服务水平及专职工作人员等方面的培训，将社会组织成员“要我登记”的“实然”性认识，提升到“我要登记”的“应然”性认识层面，使社会组织能真正“直面社会问题，为弱势群体争取权利、表达诉求，建立起代表自己特点的团体文化和基本价值观， 形成社会组织行为标准和伦理守则的动力和机制”[6]，以真正发挥社会组织在我同社会经济发展中的作用。

2.登记与备案双轨制。 在现行模式下，对不同类型的社会组织实行登记制度是必然的选择。 然而， 对于城乡社区中仅活动范围仅限在本社区之内、自我娱乐活动较多、活动经费较少而且不可能达到登记注册所需要的3 万元资金的社会组织及已经存在但得不到政府认可无法进行登记注册的大量社会组织，实行备案制不失为一种有效的解决举措。所谓备案注册，是指对在经济社会发展中应运而生的不同类型社会组织基本信息进行登记，认可其存在的合法形式，以利于跟踪培育和监管。 通过登记许可制度与备案注册制度相结合，以非常简单的程序、极少或者不要求一定数量注册资金为基层大量社会组织进行备案登记， 是我国提高社会组织公信力的有效途径。

（三）优化社会组织的活动环境

我国社会组织分类管理难的突出问题就是缺乏相对宽松的活动环境。 通过健全制度、降低门槛、适度竞争、加强宣传、登记与备案双轨制等措施不失为解决当前我国社会组织分类及登记管理的良策。

1.健全监管制度。 虽然我国出台了针对不同类别社会组织实行分类登记管理的办法， 但这些办法绝大部分属单行条例， 已不符合我国现阶段的国情。 因此， 要针对社会组织发展的现状，立足实际，紧跟时代步伐，坚持原则性与灵活性相结合，明确区分各类社区社会组织的登记办法。 建立相应的考核机制，如“制定业务主管单位政府职能转移的绩效评估、 业务主管单位工作人员的业绩考核、业务主管单位指导失误的责任追究制度等”[7]。 对现行社会组织管理法律法规及规章不合时宜部分进行必要的修订和完善，并尽快出台《社会组织法》等相关法律法规，从制度上确保社会组织的分类管理真正纳入法制化、规范化的轨道。

2.降低门槛与适度竞争结合。 目前，我国社会组织准入的主要阻滞因素是双重管理体制。 例如，1998 年修订的《社会团体登记管理条例》增设筹备申请审批程序， 给社会团体设立增加了 “门槛高度”。 这一“门槛”随着2013 年国务院的针对行会、商会类、科技类、公益、慈善类及城乡（社区）服务类四类社会组织的登记办法而放宽， 此后成立社会组织，只需向民政部门依法申请登记，减少了业务主管单位审查的环节。 这对于解决社会组织“一管就死”和“一放就乱”两个极端老大难问题无疑是新突破， 更是开启了解决社会组织登记管理的新思路。 基于此，提出以下几个方面建议：

一是可以依据国务院的政策，结合各地实际，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类组织开展直接登记注册试点。

二是降低成立社会组织注册资金要求（各地可根据实际考虑由30000 元以上降至1 万元以上）；降低人员配备及住所要求；放宽社区社会组织登记条件；允许同一行业根据需要成立多个行业协会（可根据实际将行业协会会员数量由50 个放宽至30 个以上）；不同行业可以筹办新的社会组织，降低社会组织准入门槛。

三是调整县（市、区）本级民办非企业单位登记范围（可考虑将20 万元以下的民办非企业单位由县民政局负责登记，开办资金为20 万元及以上且业务主管单位为市级部门的可选择在市或属地的县民政局登记），以“XX 市XX 区或XX 县”行政区划名称，明确社会组织登记时名称使用范围；将符合冠以“XX 市”或“XX”行政区划名称条件的民办非企业单位名称核准权下放到民政局，并下放社会组织管理权限；同时，强化县（区）监管权。 县民政局对在本级登记的社会组织可评定3A （含3A）以下评估等级。

四是通过将社团筹备成立与成立登记合并；简化民办非企业单位名称预先核准。 减少核准事项，登记管理机关仅对民办非企业单位名称进行审核，简化社会组织登记程序。

五是各县（市、区）社会组织管理局统一制定全县（市、区）社会组织登记办事指南以及有关登记表格、示范文本；各级登记管理机关对社会组织办理申请成立、变更、注销登记等事务，在5 至20个工作日内办理完毕；办理社会组织成立、变更、注销、备案等手续不收取相关费用，提高社会组织登记工作效率。

六是开辟网上服务渠道。 开设网上服务窗口，工作人员通过电子邮件、QQ 等方式和网上审批平台提供网上答疑和申报资料在线审查，方便社会组织在网上办理登记和变更手续。

总之， 在同一行政区域不得成立业务范围相同或相似的行业组织的规定， 无疑限制了社会力量作用的发挥。 当前，应紧跟时代发展的方向，因地制宜。 允许在同一行政区域内，业务范围相同或相似的社会组织根据自身发展的需要， 依照既定程序，在法律范围内展开合理、有序的竞争。

[1] 马凯. 关于国务院机构改革和职能转变方案的说明——2013 年3 月10 日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上[R].新华社，2013-03-10.

[2] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[R].新华社，2013-11-12.

[3] 帕森斯.现代社会的结构与过程[M].梁向阳，译.北京：光明日报出版社，1988.

[4] 龙宁丽.国外社会组织管理体制的做法和经验[ J].社团管理研究，2011，（7）.

[5] 俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[ J].中国社会科学，2006，（1）.

[6] 张萃萍.当前我国社会组织存在的问题及对策思考[ J].求实，2010，（3）.

[7] 白景坤. 我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析[ J].理论探讨，2010，（2）.