论国家治理现代化过程中公共精神的培育

赖纯胜

一、公共精神在国家治理现代化中的重要意义

在诸多文献中，由于对“精神”一词理解的不同，对于公共精神内涵的理解，就有狭义和广义两种。广义的公共精神是指公民的公共意识、公共理性、参与公共事务的行为意愿和行动，积极争取公共利益甚至为之献身的精神。狭义的公共精神仅指积极参与公共事务，积极追求公共利益的精神。我们这里采取的是广义的理解。从社会发展的进程来看，社会组织和个体对自身利益的追求是社会发展的动力，而社会大众较高的公共精神则是社会健康发展的根本保障。随着社会的现代化，公共精神愈发显现其重要性。

20世纪90年代以来，西方学术界看到政府和市场的失灵后提出了国家治理的思想，“治理”一词成为政治学、经济学、公共管理学的热点词汇。之后，世界银行、经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等都相继发表了相关的报告。国家治理的理念也被许多政治家所接受并作为国家改革的目标。从诸多的文献和一些国家的治理实践来看，治理的特征是：治理的主体是多元的，除了政府这一重要力量外，还包括社会组织、企业、居民自治组织和居民个体；治理的方式主要是通过民主协商的方式制定法律、制度和契约；治理的范围比较广泛，包括公共权力所及范围内的治理也包括其他公共领域、民间社会的治理。按照俞可平教授的观点，衡量一个国家治理是否现代化有下面几个标准：一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等；四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分[1]（P4）。从这些基本特征和标准来看，国家治理现代化不能离开公共精神的支撑。

（一）公共精神对于国家治理现代化具有本体性意义

首先，公共精神是国家治理现代化的价值目标，是其价值归依。国家治理是一种工具理性，国家治理现代化的目标和目的就是为了公共利益，公共精神则是其精神内涵和价值意蕴。其次，公共精神贯穿于国家治理的每一个环节。国家治理的主体是人，人的活动贯穿于整个国家治理过程。公共精神是每一个环节的灵魂。正如著名学者英格尔斯在认真分析拉美国家的现代化过程后得出的结论一样，一个国家可以移植先进国家卓有成效的政府机构形式和制度，但是“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧就是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆”[2]（P189）。具有较高的公共精神是现代人的重要标志。

（二）公共精神对于国家治理现代化具有功能性意义

首先，治理主体具备较高的公共精神是国家治理制度化和规范化的保证。国家治理现代化要求治理活动的制度化、规范化，制度建设是国家治理现代化的关键。制度的制定和施行的主体是人，有什么样的国家治理主体就有什么样的制度，有什么样的主体也决定着制度施行的效果。有较高公共精神的人才愿意和能够制定和施行科学合理的国家治理制度。相反，公共精神不高的人一般不愿意制定真正促进公共利益的制度，哪怕制定了也不可能会认真施行。国家治理制度的制定和施行也需要社会大众的配合和支持。人民大众具备较高的公共精神，不仅能积极配合国家领导阶层的政策，还能为国家发展出谋献策，贡献智慧。如果没有人民群众的配合和支持，政府的正确决策将收效甚微。如果社会民众具备较高公共理性，一旦国家领导阶层或各级公务人员公心不高而无所作为或施行不科学的治理制度，社会民众自然会通过适当的方式对他们施加一定的压力。其次，公务人员较高的公共精神保证了治理活动的高效率。公务人员如果普遍具备较高的公共精神，他们就能够很好地理解领导阶层作出的正确决策，在执行决策时就能够及时、彻底，不会马虎应付，更不会“上有政策下有对策”，并且还能够在高层出台政策之前就主动进行一些有益探索，为政策的制定作贡献。公务人员较高的公共精神是治理活动高效率的保证，政治学的研究结果和政治实践已经证明了这一点。美国当代著名政治学家帕特南在意大利进行了长达20年的考察后得出结论,地区兴盛的公共精神构成了社会良性运转的重要支撑，凡是公共精神发育良好的地区，其社会经济发展水平和政府运作效率就比较高[3]（P214）。一直以来新加坡政府的高效率举世公认，其中的一个重要原因就是新加坡的公务员和普通民众都具备了较好的公共精神。新加坡政府一直非常重视对社会大众进行公共精神的教育，于1991年更是将“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”作为国家的共同价值观，还专门成立“国家意识委员会”，每年都开展一次“国民意识周”活动。新加坡的公共精神教育成效显著，使得公务员普遍具有公共服务的思想，普通民众也普遍形成了关心和参与公共事务的习惯。最后，民众具备较高的公共精神是较高质量民主治理的基础。现代的国家治理是民主治理，民主治理需要广大民众有较高的参与热情、参与能力和参与行动。公共精神的丰腴程度是一个国家或地区政治参与水平高低的决定性因素。托克维尔和帕特南的研究也证明了这一点。19世纪法国著名的政治社会学家托克维尔在《论美国的民主》中将美国建国后民主迅猛发展的因素归结为三点：自然环境、法制、民情，其中民情是对美国民主贡献最大的因素。美国的独特民情表现为美国人对公共事务的极大热情，“参与社会的管理并讨论管理的问题,是美国人的最大事情，而且可以说是他们所知道的唯一乐趣……在某些国家，居民们总是以一种厌恶的态度来对待法律授予他们的政治权利。他们认为，为了公共利益而活动是浪费自己的时间。美国人与此相反。如果叫他们只忙于私事，他们的生存就将有一半失去乐趣；他们将会在日常生活中感到无限空虚，觉得有难以忍受的痛苦”[4]（P105-278）。 帕特南在经过长期的观察后也告诉我们：“公共精神发达的地区有这样一些特征：地区组织网络密集,公民积极参与共同体事务……而在公共精神不发达地区,政治和社会参与采取的是垂直组织形式，相互猜疑和腐败被视为惯例，人们极少参与公民组织，违法乱纪司空见惯。 ”[3]（P214）

（三）公共精神对于国家治理现代化具有手段性意义

国家治理是一个利益的博弈过程，诸多的治理主体一般来说都关注自己的利益，普通民众、公务员、社会组织等概莫能外。马克思曾言：“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[5]（P82）利益是人们从事各种活动的出发点,也是人们政治参与的根本动力。但是，如果一国公民处处仅以个人利益或者狭隘小团体利益的谋取为依归，对公共利益漠不关心，则会出现如霍布斯所说的丛林法则支配的状态或者陷入博弈论所说的“囚徒困境”，国家和社会不可能健康发展。拉丁美洲一些国家的发展历程充分说明了这一点。根据美国前政治学会会长、国际著名政治学家、哈佛大学教授亨廷顿带领的研究团队的研究结果，许多国家之所以经济和社会转型失败，其重要原因是，他们全体社会大众公共性品质低下，社会各阶层都过分追求各自的私利，弃公共利益于不顾，最后导致了社会的严重混乱[6]（P100-108）。个人利益和公共利益是一对客观存在的矛盾，如何调解两者间的矛盾和冲突,需要有一套连接两者的价值体系。“公共精神就是公民基于个人权利之上积极投入公共政治生活,超脱于孤立的存在而与共同体成员形成一整套的价值，也就是在现实生活中基于维护个人利益之上的公民参与态度和对公共事务应持有的立场。”[7]公共精神能够使追求各自利益的众多管理主体形成共识，形成合力。“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的……这样就有无数相互交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果。 ”[8]（P697）从社会发展来说，如果每个人的目的和愿望强烈，而且越能与社会进步的要求相一致，那么其所形成的合力就越大，所实现的社会进步也就越快。这种强烈的共同愿望的形成总是以思想观念的认同和文化心态的共识为基础的，即只有当每个社会成员在思想文化上都普遍形成这样的认同和共识，推动社会进步的共同愿望才可能有效生成。这个思想观念和文化心态就是公共精神。因此，国家治理现代化的标准制定、效率、民主和协调都离不开公共精神的支撑。国家治理现代化离不开公民较高的公共精神。

二、目前需要重点培育的公共精神

学界关于公共精神内容有许多的观点，杨士伟提出的是“自由、平等、正义、宽容”[9]；张华等认为是“民主精神、法治精神、公正精神、服务精神、自律精神、奉献精神”[10]；胡洪彬认为是“公德意识、协商与合作意识、法治意识”[11]；郭明维和李迎新则从理念和能力两个纬度作了较为全面的表述：“作为一种理念的公共精神：它是一种个体人格的主体意识；它是公民参与政治、管理政治的权利和意识；它是公民之间团结和协作的一种态度；它是公民相互之间的一种宽容、信任和理解；它是建立在公共领域之上的一种批判精神。作为一种能力的公共精神：它是社会公平和正义的充分体现；它是民主与法制精神的进一步弘扬；它是公共行政型政府的公共服务态度；它是公共行政型政府的公共服务意识。”[12]概括起来，公共精神包括了“自由、平等、正义、宽容、民主精神、法治精神、公正精神、自律精神、奉献精神、公德意识、协商与合作意识、主体意识、参与和管理意识、团结和协作的态度、信任和理解、批判精神、公共服务意识和态度”。笔者认为，尚需加上公共理性精神这一项。总之，公共精神内容较丰富①这些公共精神内容应该分为：第一层级是社会的终极价值层级：自由、平等、正义；第二层级是社会核心价值层级：民主精神、法治精神；第三层级是自我要求层级，即自律精神、奉献精神、公德意识、协商与合作意识、主体意识、参与和管理意识、团结和协作的态度、信任和理解、批判精神、公共服务意识和态度、公共理性精神。，对于国家治理现代化来说，都是非常重要、非常有价值的。

中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的同时也提出了明确的时间表，即到2020年基本实现现代化，也就是说离实现目标的期限仅有几年时间。为了保证这个目标的实现，公共精神的建设不能缓慢渐进、全面开花，而应该瞄准目标、立见成效。针对此情况，首先，找出与国家治理现代化关系最密切的部分，然后对之进行针对性侧重性的培育。其次，找出目前一些明显制约国家治理现代化进程的、急切需要给予进一步提高的不足之处，然后再进行针对性的培育，也就是从“短板”入手，短板不短了，容量马上提高。

通过长期日常观察和对部分公务员、普通民众的较深入访谈，目前制约国家治理现代化的公共精神方面存在的较明显的问题作如下的概括：一是部分政府工作人员的公共精神问题。部分政府工作人员的公共精神存在问题表现为：公平正义不障、职责观念不足、法治精神不高、平等意识不强。正如美国哈佛大学著名的政治哲学教授罗尔斯所说，公平正义是社会最基本的价值。作为从事国家和社会的公共管理工作的公务人员，公共利益的保护和促进应该是其工作目标，而公平正义则应该是其衡量各自利益关系和处理各种错综复杂的事物最基本的价值标准。然而，一些公务人员并未将公平正义作为自己的价值标准和最坚实的价值支撑，他们关注的是个人利益或者小集团利益，以是否影响到个人利益或集团利益作为工作抉择的标准。有些事情表面上是为了公共利益，而暗地里的动机仍然是个人的私利。由于缺少公平正义的价值追求和基本价值规范，一些公务人员的所作所为显得自私且没有底线。公共管理的职责是为民众服务，造福一方，但是一些公务人员责任意识淡薄，考虑更多地是自己的利益，自己能否升官发财。由于在目前的机制之下升官发财与领导的评价关系相当密切，他们常常是以领导的意愿和喜好为追求目标和评判标准，在日常工作中每天思考的问题，是如何让上级领导满意，如果领导不要求的则基本不作为。法治精神要求一切行为不能违背法律规定，一切依照规则办事。现实中有一些官员遇到事情总是想到如何变通，如何灵活处理，如何“攻关”和“操作”。在一些基层单位，“以人代法”、重关系讲人情现象比较严重。一些公务人员官本位、官僚主义、等级观念和特权思想仍较浓烈，对民众不够尊重，自认为高人一等，把履行职责当作对群众的恩赐，居高临下，装腔作势，态度生硬或推诿扯皮。二是社会民众的公共精神问题。许多社会民众的公共精神存在问题表现为：公共理性不足、监督意识不够、参政能力不强、民主素质不高。许多民众对公共利益与私人利益的密切相关性的认识有待提高，对国家治理现代化的意义、内容、机制等方面的认识不足。认为国家治理现代化是政府的事情，一些人甚至认为国家治理现代化仅是一个政治口号。民众中普遍存在着公共事务是政府的事情与自己无关，或政府高高在上监督不了的思想。一些人有参政议政的意愿，但欠缺相关的知识和能力。对于不合理问题的检举揭发的能力和智慧不够高，容易采取过激行为或者由于策略和方式不合理而使得原本是维护公共利益的行为性质转向反面。一些民众民主素质不够高，没有充分认识到选出适合人选对维护和促进公共利益的重要性，民主选举行为随意、马虎。一些人投票的标准是与自己是否有较好的关系，或者是能否为自己以后办事情带来便利，一些人甚至为了一点小利益或者人情出卖自己的选票。因此，对于公务人员来说，目前需要提高的是公平正义和职责观念、法治精神、平等意识；对于普通社会大众来说，目前需要提高的是公共理性、监督意识、参政能力和民主素质。

三、国家治理现代化相关的公共精神的培育方法

关于如何提高公民的公共精神，学者们提出了许多的思路和策略：“建构公民社会，践履民主政治、提升公民素质”[13]（P28）；“传统公共精神资源的批判性反思与传承；公民美德的教育和行政人员公共精神的重点培养；公民社会的培育和公民社团的规范发展；民主政治的不断完善推动‘善政’走向‘善治’”[12]；“批判地吸收和借鉴传统及西方公私理论中的合理元素，推进国家相关体制的改进与创新，夯实民众公共精神生成的制度保障，加强公民教育，优化民众公共精神孕生的启蒙手段，努力培育公民社会，构筑民众公共精神发育的现实载体”[13]（P28）；等等。笔者认为，内化全民认识、贯彻制度正义、完善利益激励、夯实政治基础是当前的紧迫任务。

（一）内化全民认识

首先，政府充分重视，“两手抓，两手都要硬”，把提高公民的公共精神作为一项重要的工作任务，成立专门的机构，拨出一定的经费。其次，定期对公务员、普通民众进行针对性的培训，培训的方法可以借鉴一些西方国家的经验。新加坡、韩国、新西兰等国家把公民素质建设作为促进公众参与发展的基础，非常重视对他们进行教育培训，摸索出了一些做法且取得了较好的成效，他们的许多做法值得我们效仿。最后，组织社会各界精英开展公共精神大讲坛，且由媒体直播；经常召开座谈会和开展公共问题大讨论活动；在电视、报纸和网络等媒体上开展公民论坛，进行正确的幸福观、是非标准、社会发展目标、公平正义价值观、公共精神的重要性等专题的探讨。公共精神本质上是理性化的道德态度与道德情怀，是一种理性精神，提高人的理性的重要途径就是思考和讨论。正如劳伦斯·E·哈里森负责的文化问题研究项目（CMRP）得出的重要结论：“如果社会大众没有意识到文化出了‘问题’或没有针对这些问题的解决办法展开广泛讨论，那么文化变革也就无从谈起了。 ”[14]（P207）

（二）贯彻制度正义

制度是人制定的，制度对人的思想意识同样有决定作用。这里的两个“人”略有不同，前者是制定制度的人,一般是管理国家的高层级的领导，后者则更多的是指各级公务人员和社会民众。目前看来，需要提高其公共精神的更多的是后者。对于后者来说，合理的制度对其公共精神的提高有着非常重要的作用。与国家治理现代化相关的各项制度都能够对公务员和民众的公共精神产生较好的影响。有一类制度效果将更加突出，就是规范群众对权力的监督，从而提高民众公共参与的效能感和积极性的制度。比如说，建立民众评议和监督党政官员的制度。开展群众路线教育活动很有针对性，对公民公共精神的培养有很好的作用。如果能够形成群众评议社会管理阶层且能够公布评议的结果，甚至让群众能够罢免一些不称职的官员的话，对公民公共精神的培养作用将更加重大。

（三）完善利益激励

比如说，可以借鉴香港廉政公署的做法，对举报行为不端官员的民众进行充分保护和奖励。“在人的自利性比较明显的时期，建立既能打消民众遭受打击报复的担心，又能让民众得到一些物质奖励的制度最为关键。廉政公署社区关系处的成功实践，既达到了支持反贪工作的目标，也鼓励和引导人们参与公共活动，改变了民众的价值观念，大大提高了社会的公共精神水平。”[15]也可以每年评比最有公共精神的公务人员并给予较大幅度地物质和精神上的奖励。

（四）夯实政治基础

民主政治建设对于公共精神的培育具有根本性的意义。只有充分的民主，官员才能真正破除官本位的思想，才能真正树立为人民群众服务、为公共利益服务的思想意识；社会大众也才有真正的参政议政的机会和热情。诚然，民主建设是一个具体和历史的过程，民主建设应该慎重。著名的国际政治学家美国斯坦福大学教授弗朗西斯·福山2014年9月出版了其在全球学术界颇受关注的新著《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》，他在考察了世界上许多国家的发展经验和教训的基础上，总结出了国家政治秩序建立的规律：国家政治秩序的健康发展应该遵循“强大政府－法治－民主”的秩序，秩序混乱会导致国家政治发展的大问题。我国目前还处于法治建设阶段，进行大规模的民主选举的时机尚未成熟，不能盲目冒进。目前来说，一是应加强各级人大代表大会的权力、充分发挥各级人大代表大会的重要作用；二是尽快推进党内民主的进程，形成充分的党内民主。

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