论地方债预算的制度逻辑与规范控制〔*〕

○华国庆，汪永福

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

近年来，地方债问题日益成为社会所关注的重大问题，其暴露的债务风险日益凸显，故如何化解地方债风险就成为理论界讨论的热点。充实地方财源和地方债的预算规范被认为是化解地方债风险和规范地方债管理的两大主要举措，其中地方债的预算管理是地方债规范的关键，也是地方债外部刚性约束的起点。由于旧《预算法》严格限制地方政府通过发行债券举债，使得地方政府通过发行债券以外的方式进行变相举债，地方债的运行缺乏应有的规范性。新《预算法》的通过以及其对地方债的规范改变了以往地方债预算无门的境地，明确规定了地方债发行的主体、规模、方式和目的等。但是，新《预算法》关于地方债的内容受其时代背景所限制，以化解地方债风险为重心，以如此逻辑生成《预算法》之地方债规范，难免冲突于《预算法》之本质。故重新确立《预算法》约束地方债的规范逻辑，探讨预算规范地方债的重心所在，考察如何通过预算形式规范地方债收支行为，对我国后续《预算法》的完善及其细则的制定尤为必要。

一、地方债之新《预算法》的规范逻辑:风险化解与现实约束

历经四次审议，新《预算法》终于2014年8月31日获得通过。《预算法》的四次审议对地方债规定均有所不同，经过一审稿的原则放开，到二审稿的原则禁止，再到三审稿、四审稿的再次放开，如此反复，必有其演绎和变迁的逻辑，这种逻辑也影响了地方债预算规范的最终形成。

(一)地方债预算约束的现实限制:地方债风险凸显

全国人大在修改《预算法》的过程中，原本拟将该法第28条做大幅度修改，亦即对地方政府发行债券从“原则上禁止、例外特许”改为“原则性准许、例外禁止”之模式。审计署2011年公布10万亿地方政府性债务余额后，立法者们越发担心地方债务泛滥，影响国家财政安全和政治稳定。因此，在2012年7月6日公开的《预算法修正案(二审稿)》中，第28条又被恢复原状，只有在法律或国务院另有规定时，地方政府才能发行地方政府债券。〔1〕《预算法修正案(二审稿)》恢复旧《预算法》之规定，倍受学界质疑，因为旧预算法虽然一直对地方债采取严格限制的立法态度，但地方政府债务规模增长较快、债务风险凸显已成为不争的事实。与其“禁而未禁”，不如在允许地方发债的同时予以严格规范。与此同时，自2009年国务院同意地方发行2000亿元债券以来，地方债的发行就进入了常态化的状态，地方自主发债也开始试点。故放开对地方债的限制，就成为学界大部分学者的共识。鉴此，《预算法(三审稿)》在赋予地方有限举债权的同时，对举债的方式、用途、偿债资金等做出了限制性规定:方式限于发行地方债券;用途应当是公共预算中必需的部门建设投资，并不得用于经常性支出;应当有稳定的债务偿还资金来源。与此同时，还明确规定地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保。对违法举债或者为他人提供担保的，草案规定相应的法律责任。在《预算法(三审稿)》的基础上，《预算法(四审稿)》新增了一条规定，亦即“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，《预算法(三审稿)》和《预算法(四审稿)》关于地方债的规范无不体现了对地方债约束的审慎。

从以上分析不难看出，我国《预算法》有关地方债的四次修订也是基于地方债风险凸显的时代背景，并受化解地方债风险的现实所制约。诚然，地方政府债务风险严重是中国当前宏观经济运行面临的最大挑战，如何有效规制地方债风险是我们不能忽视也必须面对的现实问题。但《预算法》能否承担化解地方债风险之重任，却值得商榷。另外，当前地方债风险多是隐性债务风险，而对于隐性债务，预算作为的空间非常有限。因此，地方债预算作为代议机关通过对地方债收支计划的控制来规范行政机关举债行为，乃是地方债收支行为控制法，难以作为地方债风险化解法。

(二)《预算法》规范地方债的有限:《地方债法》的缺位

关于《预算法》与地方债之间的关系，我国学界存在如下两种认识:

一是认为旧《预算法》限制地方发债权，致使地方政府在预算之外举债，导致地方债缺乏合规的监管，这是《预算法》规范地方债的不足。我们认为，该观点不完全妥当。因为地方债风险并非仅有《预算法》规范不力所致，地方债风险出现的根本原因还是地方财源不足以及地方隐性发债问题。

二是认为修改《预算法》就能化解地方债的风险，解决地方债的问题主要是《预算法》的职责。我们认为，该观点不尽妥当。对地方债的规范显然超越了地方债预算约束的范围，更超出了《预算法》的承载能力。当前在预算法修订过程中，争论最为激烈的如地方发债权、预算级次等问题，其实都不是预算的问题，而是中央与地方政治权力分配问题。政治权力分配问题，应该更多地在宪法，至少在一些基本法中加以解决，而不应试图在预算法这样专门的法律中解决。〔2〕相反，更为关键的是专门地方公债立法缺位，当前地方需要发债权的应然要求和存在大量隐性发债的实然现状，亟需地方公债立法。因此，预算法案只是作为约束地方债收支行为的具体授权规范，〔3〕地方债收支行为还需要抽象的法律授权规范，即专门的地方债法。

(三)《预算法》的中改思维:地方债预算的渐进

以往法学界有关《预算法》修订思路的观点主要有三种:〔4〕其一，“大改”，即全面修订《预算法》。持这种观点的学者认为，现行《预算法》承载了过多财政体制法的内容，而其实质上应当定位为技术性法律，不是体制性法律。其二，“中改”，即保留现有的基本框架和基本原则，仅仅修改其中非改不可的条款。其三，“小改”，即小修小补，只修改《预算法》个别条文的文义，从立法严谨性上进行完善。“中改”也成为当时修改《预算法》的主流思维，如叶姗认为目前还不具备“大改”的条件，“小改”的意义则不大，而应确定“中改”的思路。其原因在于，如果仅仅将《预算法》定位为技术性法律，无法反映预算的本质，也无法清除《预算法》施行的障碍。就算制定技术性法律的难度再低，在相关体制性立法尚未完成的背景下，技术性法律规范就算设计得再好，也很难有效付诸执行。〔5〕

在当时情况下，《预算法》的中改思维存在其现实合理性和明智性，也正因为《预算法》是在中改的思维下修订的，故其取得了一系列的成果与进步，正如朱大旗教授所言，新《预算法》就像刚出生的婴儿，是可喜的，〔6〕但既然是中改，这也说明了即使是新《预算法》也还有进步和完善的空间，其中地方债的预算约束自然也不例外，即关于预算约束地方债是一个渐进的过程。

二、地方债之新《预算法》约束的立法不足

以化解地方债风险为逻辑生成的地方债预算约束规范，这种逻辑会给现行《预算法》规范地方债带来怎样的影响，检视在此种逻辑进路下形成的地方债预算规范的立法不足，对《预算法》的进一步完善无疑意义重大。

(一)地方债进入预算约束的模糊

新《预算法》第1条强调建立“全面”的预算制度，第4条明确规定，预算由预算收入和预算支出构成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。由此可以看出，预算完整不仅是新《预算法》的立法宗旨，也是其法律原则。但是从新《预算法》中很难清晰发现，债务收支已被列入预算收支当中。《预算法》第5条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。第27条第1款规定，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入，一般公共支出按照其经济性质分为经常性支出、资本性支出。其中并不能明确地看出债务收支，如果将地方政府债务收入理解成其他收入，将债务支出理解为资本性支出，难免有些牵强和模糊。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(下文简称《意见》)，明确将地方债收支分门别类地列入公共预算，这或许是将地方债纳入到预算的一个重大进步。但是《预算法》第28条规定，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。暂且不论这条规定的争议和妥当性与否，其中只是规定一般公共预算之外的三本预算可由法律、行政法规和国务院规定，并未对一般公共预算做出授权，而由国务院规范性文件规定地方债属于预算收支范围也就不符合逻辑。

概言之，当前的地方债收支并不能清晰和明确地从《预算法》中看出，即并未明确地将地方债收入纳入预算收支范围，而且地方债预算收支范围并不完整，例如偿债资金来源预算的缺位。但政府债务是政府收入的重要来源之一，地方债自然应当纳入预算统一管理，以得到全面地约束，而且这是预算得以规范地方债的前提。

(二)地方债预算权的不平衡

地方债预算权的不平衡主要涉及预算职权横向与纵向分配的不平衡。其中预算职权的横向分配，在我国突出的问题当属人大对地方债预算审批权和监督权难以制衡行政机关对地方债预算的编制权和执行权，此处的关键在于落实人大的预算审批权和监督权。

地方债预算权不平衡的另一方面在于纵向分权，旧《预算法》对于地方发债权原则上予以禁止，新《预算法》第35条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市可以有发债权，由此观之，地方发债权只有授予到省一级政府，而对于省级以下的地方政府的发债，在《意见》中规定为，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”。《预算法》已经限制了省级政府只能通过发行公债的方式举借债务，而市县政府由省级政府代为举借债务，那么省级政府代市县政府举借债务的方式也只能通过发行债券。上级政府代下级政府代发债券已有先例，早在2009年中央政府开始每年代地方政府发债，如今省级政府代地方发行债券，同样回到了以前中央代地方发债的情形，只是政府级次下放一级。

上级政府代发债券的方式虽较容易接受、操作简便、有利于控制地方政府发债的规模，但是会引起一系列问题，审视中央代发地方债券这一行为，中央与地方的关系既不是委托代理关系，也不是严格的审批法律关系，发行地方债券究竟是谁的权力不甚明了。〔7〕市场经济条件下，地方政府只有成为独立的产权主体和责任主体，才能有效地受制于债务约束和尽量避免道德风险的出现。〔8〕另外，省级代市县政府发行债券后，对地方政府实行不救助原则，〔9〕市县级政府缺乏发债自主权和市县级政府承担举债责任并未能形成逻辑上的统一。同时，省级以下地方政府是否有发债权是地方政府财政自主的体现，从应然的角度看，省级以下地方政府的发债权也是地方财政自主权的一部分。从现实角度来看，我国地方财政问题最大的是基层政府，分税制后广为流传着“中央财政喜气洋洋，省级财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘”，造成这种局面的原因是每一级政府有权决定下一级政府财政划分办法，省级政府自然会将“财权上移”的压力转嫁给下级地方政府，进而形成“财权和财力层层向上集中，事权和责任不断向下转移”效应。〔10〕因此，当前纵向地方发债权分配不均衡，也不彻底，省级政府代地方政府发债也并非长久之策，更应该适时地赋予省级以下地方政府适当的发债权。

(三)地方债预算环节的循环困境

《预算法》第35条规定，省级政府将地方政府债务列入本级预算调整方案。该规定是否合理，值得探讨。《预算法》第67条规定，出现“需要增加举借债务数额的”应当进行预算调整，从这里可以看出，将举借债务和增加举借债务视为同一个问题纳入预算调整，不尽合理。将地方债预算纳入预算调整不仅会导致地方债收支不能全面进入预算以及影响地方债预算的规范性，还引起后续地方债预算由谁审批等问题。同时，地方债预算以预算调整的方式出现，实质上认可地方债预算只是地方上财政收支的一个例外。

人大作为我国最高权力机关，旧《预算法》没有体现其与地方政府发债行为有任何关联。新《预算法》35条规定，将地方债列入预算调整方案，报本级人民代表大会常委会批准。但是《预算法》第48条规定，地方各级人民代表大会对“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”进行重点审查，地方人大审查也应是批准的前奏，但是由于地方债预算纳入预算调整方案，人大也难以对地方债进行审批，即地方债预算的人大审查与人大常委会批准难以协调。另外，将地方债预算报请人大常委会批准，同样造成地方债预算难以得到人大的监管，审批权应该是地方债预算的核心权力，而地方债收入同属于地方财源的一部分，缘何将其另外由人大常委会批准，这不仅使地方债预算摆脱人大的监管，还影响地方债预算的法律效力。

地方债预算管理，地方早有试点，2008年河南省规定在全省范围内编制债务预算，财政部在2009年也颁布《地方政府债券预算管理办法》，后续浙江、江苏、青岛、广州也相应地出台相关管理办法，〔11〕但收效甚微，主要原因在于地方债预算执行不力、法律效力不彰。地方债预算的法律效力问题，不仅在于地方债预算本身的问题，也在整体预算的法律性质不明，其法律效力同样也处于一种不确定的状态，例如，部分地方政府或部门为了政绩盲目举债，由于债务偿还机制的软化和缺乏，导致“只管借不管还”以及“新官不理旧债”的现象频出。〔12〕

三、地方债预算的逻辑进路

地方债预算将地方债收支纳入预算，拘束地方债收支行为。预算约束地方债，使地方债“借”、“用”、“还”更为规范，这也是以预算规范地方债的核心所在，才能使地方举债有方。首先，地方债应突破现有预算平衡的僵化，应该重新认识预算平衡，协调预算平衡和地方发债行为，使地方政府发债成为可能。再者，地方债收支进入预算约束范围是预算规范地方债的前提，地方债收支进入预算，不仅是对地方债收支行为的规范，也是对预算完整原则的恪守。最后，地方债应该以何种模式进入预算，这也关乎地方债预算的可行。

(一)预算平衡的再认识和适当突破

预算是否应该坚持平衡，以及遵循怎样的平衡，是年度平衡，抑或中期平衡，仍然众说纷纭。预算平衡通过量入为出、收支平衡的价值导向控制支出行为、防范财政风险，但是由于大量正当性的财政支出需要，导致财政收支结构长期不平衡引起财政赤字，这种对抗理论宣扬的预算平衡之客观现实，更有说服力。甚至导致认为预算平衡只是一种简化了的判断标准，其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。〔13〕这也不仅仅是传统预算平衡理论本身的薄弱，而且是客观现实对其的不断突破。

财政收支的预算平衡需要区分不同对象，对于经常性收支需要遵循年度预算平衡，而对于资本性收支，应该突破年度预算平衡的僵化。资本性收支突破年度预算平衡不仅在于客观现实的需要，同样存在跨年度预算平衡的理论基础。跨年度的预算平衡并非年度原则的违背，年度性原则的基本精神是预算的非连续性，只要预算是非连续性，一年做一次或两年做一次预算在本质上都达到了非连续的目的。〔14〕同时，不仅需要做到理论价值上的跨年度预算平衡，更为关键的是控制地方债支出和财政赤字，有效的债务支出和安全的债务偿还才是地方债目的所在。〔15〕就地方债而言，新《预算法》第35条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”不尽现实，也有失妥当，对于资本性支出，理论上完全可以突破年度收支平衡的界限，客观上也要求适度的财政赤字。

(二)预算的完整:地方债明确进入预算

地方债明确进入预算的收支范围，是预算得以规范地方债的前提。《德国联邦预算法》第11条，明确规定“该预算年度所有预计必须的债务授权”是预算案的内容。并在13条更为清晰地规定，在预算分类计划中，收入包括“信贷收入”，支出包括“偿还贷款的支出”。台湾地区亦是如此，“台湾预算法”第13条规定，政府岁入与岁出、债务之举借与以前年度岁计偿余之移用及债务之偿还，均应编入预算。我国现行《预算法》应将地方债明确纳入预算，以做到对预算完整原则的恪守。一方面，应该明确《预算法》第4条关于收入和支出的内涵，明确收入、支出包括债务收入和债务支出;另一方面，明确一般公共预算、政府性基金预算等预算的收支范围，使其涵盖债务收支。

地方债收支不仅明确进入预算，也需要将地方债收支全面纳入预算，使其囊括所有的地方政府性债务，即应建立起全口径的地方债预算管理制度。地方政府债务是一种特殊的财政收入形式，从资金运行的角度看，政府取得债务资金和获取债务资金投资回报时，债务以财政收入的形式存在，而政府在使用债务资金和偿还债务时，债务以财政支出的形态存在。政府债务经历了“筹集(收入)—使用(支出)—回收(收入)—偿还(支出)”的过程，这些环节体现了财政的两次“收入”和“支出”。当前就债务收支怎样纳入预算有两种选择，其一，将第一次“收入”和最后一次“支出”纳入预算，分别反映政府计划举借的债务收入和计划偿还的债务支出;其二，将地方政府的举债、用债、还债都应全面纳入预算，全面反映政府计划举借的债务收入使用、偿债资金的来源及偿债支出情况。〔16〕不论全口径预算，还是我国当前现实要求，将全部地方政府债务纳入预算，是客观要求，因此，应选择第二种方案，将地方“借债—用债—还债”全面纳入预算，即包括地方债收入预算、偿债资金来源预算、地方债支出预算和地方偿债支出预算。

(三)地方债预算的模式选择

地方债预算的模式实质上就是地方债应该以何种方式在预算中表现，换言之，预算以何种形式规范地方债。当前地方债进入预算模式选择一般有三种:〔17〕其一，即在现行的公共财政预算体系内设置相应的债务收支科目，债务收支作为公共财政预算的组成部分。其二，在现行的公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等法定预算体系之下，再将各个预算安排的与地方政府债务有关的收支，统筹编制成地方政府债务预算。其三，在现行的预算体系之中，新设债务预算，将地方政府的各项债务收入和支出从公共财政预算中抽出，全面纳入债务预算反映核算。

公共预算模式与附属预算模式都具有实施的便捷性，以往地方也存在地方债附属预算的实践，有经验可循。《意见》根据地方债务的性质，将地方政府债务分门别类纳入预算管理，即地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，这也是对地方债附属预算的认可。但是在附属预算模式下，债务预算是现行法定预算体系的附属预算，规范程度自然要相对差一些，人大对债务预算的审批监管力度也要低于正式的法定预算。〔18〕另外，地方债预算既然附属于现有预算，那么，现有预算能够完全覆盖地方债收支，也是实行附属模式的前提，否则就会容易出现地方债预算外收支。而地方债复式预算不仅能够顾及地方债的特质，而且也可以保证地方债预算的完整性和规范性，比较好地实现了“债务”与“预算”的统一。但地方债能否作为区别于一般公共预算但与社保基金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算具有同质性的预算，值得商榷，另外，地方债预算能否完全脱离现有预算，独立成为一本债务预算，也有疑问。

既然，在复式预算模式和附属预算模式两种可选方案中各有优劣，那为何不规避二者的缺点，即对地方债收支进行类型化区分，对于不同的地方债收支内容，适用不同的模式。具体来讲，地方债预算包括地方债收入预算、偿债资金来源预算、地方债支出预算和地方偿债预算，地方债作为有偿的财政收入，其特殊之处在于经历了两次“收支”，第一次收支，即地方债收入和地方债支出与一般财政收入无异，有所不同的是“偿债资金来源收入”和“偿债支出”，即具有特定的来源和用途，这与政府性基金预算等特别公共预算具有逻辑上的一致。因此，地方债可以根据其内容的不同，将地方债收入和地方债支出纳入现有预算体系，对于偿债资金来源收入、偿债支出适用复式预算模式，将其纳入政府性基金预算，或者建立偿债资金来源收入、偿债支出为内容的债务预算。

四、地方债预算的规范控制:以地方债收支行为为重心

地方债预算规范控制的实质就是在抽象的地方债规范下，以“预算”形式约束地方债，赋予地方债收支计划以“预算”的法律性，通过具体地方债预算案的编制、审批和执行规范控制地方政府债务的发行、使用、偿还之收支行为。

(一)地方债预算草案的全面编制

地方债预算的编制即为财政上债务的意思形成和决定过程，首先表现为其计划性。政府预算就其内容而言，乃是一个会计年度内政府之收入与支出的预测、算定，换言之，乃是政府一年期财政计划之系统性的计数表示，此谓之实质意义的预算。〔19〕地方债的收支计划作为财政行为的基准和运用方针，据此可得知政府财政的内容及方向，地方债的收支计划也构成实质意义上的地方债预算内容。收支计划是地方债预算的第一层次，没有法律性的地方债收支计划与私人计划无异，法律上的地方债预算更强调其规范性与权利性，并通过议会议决而成立，授权并课政府以执行的义务制度，这也是得以使用预算的形式控制和规范行政机关发债、用债和还债的前提。因此，地方债预算应同时具有法律性和计划性，使通过编制地方债预算，预测和控制地方政府债务成为可能。

我国《预算法》第35条规定，将地方债收支列入本级预算调整方案。将地方政府债务纳入预算调整可能顾及两个方面考虑，其一，时间的问题，即地方发债需要取得国务院的同意，并由国务院下达限额，而国务院对地方的举债限额需要报请全国人大审批，一般情况下，地方人大会议在全国人大会议召开之前，在全国人大尚未审批国务院报请的举债限额时，地方难以编制债务预算案，基于条件限制，列入后期的预算调整案;其二，地方债谨慎放开的问题，预算调整是例外情况下发生的，地方债列入预算调整，显示地方政府原则上不得举债，只有在例外情况下，方可举债。对于时间的问题，可以在前一年度下达地方举债限额，或者先由地方按一定比例编制地方债预算案，然后报中央审批。而对于地方政府审慎发债并不能通过将地方债列入预算调整案予以解决，而且地方债进入预算案也是预算完整的要求。因此，将地方债预算列入预算案予以编制，更为妥当。

(二)地方债预算议案的双重审批

地方债预算议案的审批，主要包括横向和纵向的审批，即为同级人大对行政机关报批的预算进行审批和中央机关对地方政府债务的控制。

横向上，地方债预算需要经过本级人大的审批，此乃因为举债是地方政府的筹资活动，债务管理应置于人民的监督之下，这也是财政民主的具体表现，即人民通过代议机关对行政机关发债行为进行具体授权，也就是说，地方债预算应该经过人大同意和批准。同时，地方取得债务收入需要遵循“税收国家”的理念，即征税必须获得人民的同意，而当前最能体现民意的稳定形式莫过于“法律”，因此，地方取得债务收入需要有法律作为依据。地方政府进行债务支出需要遵循“预算国家”的理念，即进行债务支出或者偿还债务时，必须有预算，否则不能支出。概言之，法律可视为地方债的抽象授权，预算可视为地方债的具体授权，地方政府进行债务收支时，需要同时取得法律的抽象授权和预算的具体授权。

纵向上，地方作为一级政府，其应该拥有财政自主权，理所当然也有通过举债获得地方财源的权力，但我国又是单一制的国家，地方也并非自治团体，地方的发债权仍需要得到中央的批准。如何通过地方债预算的纵向审批实现中央对地方债的控制?新《预算法》的事前限额方式无疑是一种选择，但是其会导致地方债预算难以纳入到预算案的范围。地方政府的举债额度应与地方政府收入和支出呈正相关，前者关乎其未来的偿债的能力，后者决定了其举债需求的规模，那么不妨由中央政府事前设定地方政府债务未偿还余额的总数占年度(或近五年)财政收入比(存量)与地方政府举债额占年度财政支出比(流量)，如此，不仅尚未侵犯地方财政自主权，还保障了中央对地方发债规模的控制，同时，亦可以保证地方债预算编入预算案中。

(三)地方债预算法案的严格执行

通过地方人大审批的地方债收支计划即成为地方债预算法案，地方债预算法案不仅是立法机关对行政机关举债权的具体授予和用债权的具体同意，还是行政机关进行发债、用债和还债的法律依据。根据地方债预算的内容，其可分为地方债收入预算、地方债支出预算、偿债资金来源预算和地方债还债预算，地方债收入预算和偿债资金来源预算可作为“收入类预算”，地方债支出预算和地方债还债预算即属于“支出类预算”。

一方面，财政收入可分为强制性收入和自由性收入，〔20〕以税收为代表的强制性收入受严格的税收法定主义约束，也就是说，获得税收收入必须以法律为依据，而收入预算不能单独作为其收入的依据，但对于自由性收入，虽没有“法定主义”的强制要求，但财政收入法定同样要求其需要有法律依据，即以法律作为其获得收入的规范依据，这可成一种抽象授权。预算是根据抽象授权的法律生成的一种具体授权，“收入类”地方债预算和“支出类”地方债预算，具有类似的法律性质，是抽象法律下的具体授权，这种授权产生于人大审批通过地方债预算议案成为法定预算之时。一般来讲，具体授权和抽象授权在本质上是一致的，即立法机关授权行政机关可以依据地方债收入预算法案和偿债资金来源预算法案筹集地方债收入和偿债资金来源收入，同时根据地方债务支出预算和偿债预算使用债务收入和进行还债。

另一方面，“收入类”地方债预算和“支出类”地方债预算虽同作为自由性收支预算，但其预算规范的重点仍然是地方债支出预算法案，地方债收入预算法案的效力还是较为薄弱，其效力主要来自抽象的法律授权。而地方债支出预算作为完全意义上的授权性规范，其是政府债务支出合法性根据的最重要因素，并以人大所审批的特定事项和举债金额，作为政府可以进行债务支出事项的最高限额，以偿债支出预算法案作为地方政府偿还债务的具体依据，即地方债的抽象法律规范控制地方政府举债，具体地方债预算法案控制地方政府用债和还债。〔21〕地方债预算法案作为政府举债的具体依据，应严格控制地方政府进行地方债预算法案的调整，如需调整必须依照法律程序，并承担提供合理解释说明的义务。另外，虽然地方债预算法案并不能产生公民请求政府具体为预算所定的支出或者债务负担行为，但对于政府违反地方债预算法案的行为，除了合理解释说明之外，应当限期改正，如果侵犯到纳税人整体利益，纳税人得以公众利益为诉因请求公益诉讼的保护，〔22〕即对于违反地方债预算法案的行为，应承担渐进的法律责任。

五、结 论

地方债的预算规范，并非不让各级政府举债，而是要让地方政府举债有方，也就是各级政府必须通过预算形式举债，以预算的计划性和法律性约束地方发债、用债和还债行为。对于新《预算法》关于地方债的预算约束条款应还做以下修改和增加:于《预算法》第三章，增加规定债务预算的收支范围，包括偿债资金来源收入和偿债支出;并在一般公共财政收支和政府性基金收支明确包括债务收入和债务支出;修改《预算法》35条，地方经常性预算按照量入为出，收支平衡原则编制，除资本性支出，不列赤字;经国务院批准的地方政府的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院的限额和限比内，通过发行债券举借债务的方式筹措;将地方债预算列入预算案，报请本级人民代表大会批准。地方债预算批准后，各部门和单位要严格执行，如需新增举借政府债务的，应当列入预算调整案。《预算法》第66条，各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，根据一定比例，建立偿债基金，并纳入政府性基金预算的收支范围。当然，地方债预算的规范，不仅仅需要地方债预算条款的完善，也需要依赖《预算法》的整体进步，例如，地方债预算执行和监督的有效都与《预算法》对预算法律性质和法律效力的明确有关。另外，在我国地方政府存在发债冲动以及发债的法律责任体系尚未建立的情况下，地方债预算监督显得更为重要。通过地方债预算的公开以及对地方债预算全过程的监督可以抑制地方政府无节制的发债行为，使“预算”成为拴住地方政府发债的缰绳。

注释:

〔1〕熊伟:《地方债与国家治理:基于法治财政的分析径路》，《法学评论》2014年第2期。

〔2〕刘守刚:《将〈预算法〉修改成真正的法律》，《上海财经大学学报》2008年第3期。

〔3〕地方发债的依据可以根据具体的预算授权和抽象的法律授权，地方债预算授权只是其中一种或一个环节，即地方债预算法案本质上实属地方政府的债务收支计划，只是通过人大审议之后，赋予其特定的法律效力，可以将其视为政府进行举债的具体授权规范。

〔4〕〔5〕叶姗:《前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”〈中华人民共和国预算法〉的思路》，《法商研究》2010年第4期。

〔6〕朱大旗:《我给预算法打80分》，《东方早报》2014年9月3日。

〔7〕王红健:《地方公债、财政分权与宪政的实现》，《河南社会科学》2009年第2期。

〔8〕冯果、李安安:《中央代发地方债券的经济法分析——兼论政府间财政关系的法治化进路》，《广东社会科学》2011年第4期。

〔9〕参见《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)中明确中央对地方政府债务实行不救助原则，《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》也明确对市县级政府债务实施“不救助”原则。

〔10〕周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

〔11〕参见《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》(浙政办法〔2006〕6号);《江苏省政府性债务管理暂行办法》;《青岛市政府债务管理暂行办法》(青政发〔2009〕26号);《广州市政府性债务管理办法》(穗府办〔2011〕25号)。

〔12〕〔17〕〔18〕马海涛、崔运政:《地方政府债务纳入预算管理研究》，《当代财经》2014年第6期。

〔13〕叶姗:《法律促进预算平衡之基本原理研究》，《现代法学》2010年第5期。

〔14〕马骏等:《公共预算:比较研究》，中央编译出版社，2011年，第13页。

〔15〕Michael Schaeffer and Serdar Yilmaz.Strengthening Local Government Budgeting and Accountability.The Policy Research Working Paper Series(2008).

〔16〕樊丽明、黄春蕾、李齐云:《中国地方政府债务管理研究》，经济科学出版社，2006年，第214-215页。

〔19〕〔20〕蔡茂寅:《预算法之原理》，元照出版有限公司，2008年，第5、76-79页。

〔21〕Katharine G.Young.What Can We Learn From Other Nations’Experiences?American Exceptionalism And Government Shutdowns:A Comparative Constitutional Reflection On The 2013 Lapse In Appropriations.Boston University Law Review(2014).

〔22〕王强:《论预算的法律效力》，《经济法律评论》2006年第7卷。