从“横向重组”到“纵向分权”：经济发达镇创新地方治理体系的路径——基于容桂“简政强镇”事权改革的案例研究

郭 明 （广东警官学院公共管理系，广东广州 510230）

改革开放以来，在“为增长而竞争”的背景下，地方政府（县乡两级政府）充当了中国经济增长的重要引擎。地方政府通过“经营企业”“经营土地”“经营产业”等策略为中国经济总量的壮大做出重要贡献［1］。然而，在经济水平取得长足发展的同时，经济发展与社会建设之间的矛盾日益突出并影响到下一步中国经济社会的顺利转型。地方政府应该如何解决经济增长与社会建设之间的张力以实现经济社会的协调性发展已成为理论研究者与实践工作者关注的重要议题。有鉴于此，我们选择容桂“简政强镇”事权改革为研究案例，探索经济发达镇创新地方治理体系的基本路径，在此基础上探讨经济发达镇创新地方治理体系的实践价值与改革局限。

在某种意义上，通过对经济发达乡镇创新地方治理体系探索的总结，有利于积累创新地方治理体系的政治智慧和改革经验，为“推进国家治理体系与国家治理能力现代化”奠定坚实基础。因而，经济发达镇创新地方治理体系路径研究是具有较大的实践价值与理论空间的重要课题。

一、研究问题与研究进路

作为改革开放前沿阵地，广东省凭借其毗邻港澳的先天区位优势，一举成为中国经济增长的排头兵。与浙江省、江苏省“县域经济”不同，广东省实现经济快速增长的驱动力在于乡镇（街道）的出色表现。近年来，东莞、顺德等地不断地调整产业结构，形成了大量具有产业特色的专业型乡镇。随着以市场型和外向型为导向的经济体制改革的深入推进，这些专业镇在各领域的表现出色，并成为推动广东省经济增长的重要推动力量。然而，这些产业特色镇在经济水平取得巨大发展的同时，行政管理能力、社会发展水平、公共服务供给能力却遭遇着严峻挑战。这一现象被学界与媒体喻为“市级经济、县级人口、科级行政”。为了破解经济增长与社会建设之间的矛盾困境，广东省按照“强镇扩权”原则积极探索新的地方治理机制以解决经济发展与社会建设失衡的困境。2009年，广东省先后在佛山市、东莞市选择4个乡镇（街道）进行“简政强镇”事权改革试点，探索经济发展与社会建设之间张力的破解之道。经过一年多的改革试点，这一改革实践逐步向珠三角其他地区镇街进行实践扩散，并产生了一定的社会效应。

纵观这一改革实践历程，它包括“横向职能机构重组”和“纵向政府向社会放权”两个改革维度。目前，学界对“简政强镇”事权改革已取得一定的研究成果。不过，已有研究着重对经济发达镇政府横向职能机构的研究［2］［3］，而缺乏对纵向的政府外部治理结构的观照。有鉴于此，在已有相关研究的基础上，我们选择容桂“简政强镇”事权改革为研究案例，将“横向重组”与“纵向放权”相结合来对这一改革展开综合性研究，力图勾画容桂“简政强镇”事权改革的基本图景，进而展示经济发达镇创新地方治理体系的基本路径，在此基础上探讨这一实践路径的价值与局限。

二、从“内部重塑”到“外部理顺”：容桂街道改革的实践路径

容桂街道地处顺德区南部，是顺德中心城区的重要组成部分。容桂街道靠近广州，毗邻港澳，地理位置优越，广珠城际轨道贯穿全境并在容桂设站。辖区面积80平方公里，户籍人口20多万人，外来人口30多万人。经历了改革开放三十多年的发展，容桂的经济实力不断增强，成为珠江三角洲地区重要的工业制造基地，并涌现出容声、格兰仕、万和等国际知名企业。2010年，容桂街道工业产值达到1376.4亿元，顺德人习惯称之为“千亿大镇”［4］。随着民营经济高速发展，经济发展和社会建设，经济发展转型与社会冲突尖锐相互交织，已严重制约了容桂下一步的转型与发展。为了解决人口规模和经济总量大而行政管理能力弱化的现实，在“上级驱动”、“基层推动”及“ 主体主动”［5］的背景下，2009 年 11 月，容桂街道“ 简政强镇”事权试点改革正式启动。这次改革不仅实现了地方政府从“政权经营者”向“服务供给者”转变［6］，而且实现了地方治理体系和地方治理结构的创新。

（一）“横向重塑”：公共权力优化、党政机构重组与公共服务提升

1.扩展行政管理权限。随着市场化力量不断地深化发展，城市化进程中的容桂街道面临着经济发展与社会转型的重任，社会管理事务逐渐增多。社会管理能力不足、辖区内公共服务供给不足等制约因素导致其难以有效地进行城市管理。有学者和媒体把容桂街道形容为“人小衣大、小马拉大车”。如在城市管理与行政事务处理中，容桂街道经常处于尴尬境地，既没有行政审批权，也没有行政处理权，仅充当“检查员”“协调者”角色，处理事务的难度比较大。为了解决镇/街道所面临的困境，根据顺德区委办公室颁布的《关于理顺区镇街道行政管理权限的意见》，按照“宏观决策上移、微观管理下移”原则，在保持容桂街道建制不变的前提下，顺德区通过授权、委托和下延机构等方式，在产业发展、市场监管、社会管理等方面依法赋予容桂街道办事处县级行政管理权限，使其适应经济社会发展的需要。

2009年12月1日，顺德区下放给容桂街道316项权限，涉及组织工作办公室、财政办公室等10个部门。按照简政放权的原则，顺德区政府在下放审批权限的同时，把相应的执法权限也下放到容桂街道，使其社会管理能力更到位、更有效。2010年9月8日，包括容桂街道在内的顺德辖区内10大镇/街正式开始行使县级行政管理权限。顺德区政府梳理出区级行政审批、征收等8大类行政管理事项5205项。顺德区政府正式把其中的3197项行政管理事权划归镇/街行使，容桂街道成为广东省“管事”最多的镇街之一［7］。

2.重组党政职能机构。在赋予容桂街道县级行政管理权限的基础上，容桂街道以党政组织部门为突破口，对党政组织架构进行重组和优化。首先，容桂街道整理出党委—政府机构共28个职能部门，为机构重组和改革奠定基础。其次，按照“同类合并、上下对接、权责一致”的原则，容桂街道把原来的28个党政部门、街道单位及部分双管单位整合为11个机构和2个分局，13个机构的正职领导均由街道办党工委副书记、党工委委员和办事处副主任兼任，实现了党政决策的科学化和管理的扁平化。通过党政内部结构的重塑，容桂街道已初步建立起党政合署办公、决咨委决策与监督的既有分工又有合作的党政组织新架构，形成了决策高效、执行有力、监督多元的党政机构运作体系。再次，为了畅通和拓宽民意表达渠道，2010年1月，容桂街道成立了顺德地区第一个镇街级公共决策与事务咨询委员会（决咨委）。容桂街道党工委、街道办主动从辖区的党代表、人大政协委员、居（村）民代表、工商企业代表等人士中选取具备较强的参政议政能力、热心社会事务、有为容桂经济社会发展作贡献的热心人士，并把其聘为决咨委委员，使其能参与到政府的重大决策和对政府的财政支出进行监督。

3.提升政府服务水平。根据顺德区委颁布的《关于理顺区镇/街道行政管理权限的意见》规定：顺德区要构建区、镇、村三级一体化的行政服务体系，强化区行政服务中心的服务功能。2010年5月，容桂街道筹建容桂行政服务中心并投入使用。容桂将街道各个职能部门集中在一个办公场地，该场地共两层，占地面积为1390平方米，共设置了70个对外窗口。本着便民利民的服务宗旨，行政服务中心采取“窗口式”服务和“一站式”服务的服务机制，方便市民办理各种事务。为了保障服务质量，容桂街道由街道纪工委和特约监察员采取明察暗访的方式对工作人员进行公共服务质量监督，营造风清气正、公平公正的政务环境。

为了提升政府服务质量，容桂街道主动将政府服务延伸到基层社区（村）。2010年1月，容桂街道在华口、马岗、海尾、红星等4个社区/村进行设立行政服务中心试点工程，探索社区/村政府公共服务体制改革。在此基础上，2010年下半年，容桂街道所辖的26个村居全部建成社区（村）行政服务中心作为承接政府工作的平台，基本实现了政府服务延伸到基层的目的。总之，社区/村行政服务中心的成立不仅保证了政府提供公共服务的质量，而且能够保证政府下派的行政任务能够顺利完成。

（二）“纵向放权”：政府放权、社会组织发育与治理结构变革

在城市化和市场化的双重作用下，外来人口的入驻在强化居村民原子化程度的同时，政府和居村委会的社会管理和公共服务供给压力也在不断加大。如何能够更好地为外来人口提供公共服务、满足多元化公共服务需求来实现基层善治，给基层政权和居村委会带来了严峻挑战。

1.政府主动培育与发展社会组织。为了提升社会服务水平、实现政府与社会组织协同运作以满足民众的多元化诉求，在容桂街道“简政强镇”事权改革方案指导下，政府将无法供给的公共服务通过委托、授权及购买服务的方式转移给民间社会组织，通过市场化等方式将自律自管、自担风险的管理事项有序地转向社会，减少政府对市场的不正当的干预［8］。根据顺德区培育社会组织的相关规定及容桂地区实际，容桂街道承担起培育社会组织，让其承担政府转移相关职能的重任。

首先，容桂街道变革了社会组织登记制度，降低了社会组织的成立门槛。根据《关于规范社会组织管理加快社会组织发展的实施意见》的相关规定，容桂街道打破了双重管理体制的制约，建立了社会组织直接登记制度。民间社会组织的申请人可以直接向登记管理机关申请登记为独立法人机构，不再要求其他政府部门担任社会组织的业务主管部门。其次，容桂街道大力扶持社会组织成长，促使其更好地承接政府转移的职能。在经济来源上，政府建立了社会组织专项发展基金，促进民间社会组织功能的发挥。在组织发展上，政府建立了完善的社会组织专业人才引进和培养制度，为符合条件的社会组织负责人提供培训服务。在物质支持上，政府为符合条件的社会组织提供公办场地等方面的支持，实行免租、减租等优惠政策。最后，政府不断地完善对社会组织的监督与管理。在转移职能、购买服务之前，政府通过聘请第三方对社会组织的能力与资质进行评估，对部分不自律、功能发挥不显著的社会组织进行调整和整改，没有达到评估标准的社会组织被撤销。截至2013年7月，容桂街道已经成立了包括社会团体和民办非企业两类社会组织共126家。社会团体有47个，涉及工商经济类2个、公益慈善类27个、社会服务类6个、文化体育类11个以及联谊类1个；民办非企业单位有79个，教育类65个、文化体育类6个、社会服务类3个、劳动就业类4个以及卫生类1个［9］。

2.社会组织的成长与政社协同的构建。根据顺德区委、区政府的社会组织发展规划方案，结合容桂地区的实际情况，容桂街道把“经济合作交流类”、“社会管理与公共服务类”及“文体建设类”社会组织作为重点发展与培育对象。经过近四年的发展，容桂街道社会组织培育工作取得较大进步，并初步理顺政府、社会及市场之间的关系。

（1）在经济合作交流类社会组织上，容桂街道商会是以在容桂登记注册的民营工商企业为主体自愿组成的非盈利性民间组织，是在2000年5月由容奇镇商会、桂洲镇商会合并而成的。2012年10月，在原容桂商会的基础上，容桂商会升级为容桂总商会。升级之后容桂总商会在容桂地区公共事务中扮演了更多的角色。第一，容桂总商会利用其自身优势，积极推动慈善事业的发展。为了稳定企业员工队伍，容桂总商会自发设立了互助基金委员会制度，会员企业的员工在遇到突发性疾病、交通事故及家庭遭遇突变等急需资金时可以申请经济援助，及时提供紧急救援，这一慈善事业被誉为“企业内部的社保”［10］。容桂总商会还设立了“扶贫助学基金”，对容桂地区的经济困难民众、孤寡老人进行扶助；对学习成绩优秀、家庭经济困难的学生给予必要的资助。第二，容桂总商会还积极承担政府委托和转移的部分职能，减轻了政府的日常工作量。2012年3月，顺德区经济促进局和容桂街道正式把“星光企业”申报的发动、培训、申报等相关工作下放给容桂总商会，由其承担政府的相关职能，形成了政府与总商会的分工与协作机制，大大提高了政府行政审批的效率。第三，容桂总商会搭建政府与企业的桥梁，推动企业转型与发展。容桂总商会采取座谈会的形式，提供街道领导与企业面对面接触与交流，从而使政府了解企业发展面临的问题。

（2）在社会服务类社会组织上，通过培育和发展社会组织，容桂街道以委托、授权、购买等方式，将部分社会事务交由市场中介和社会组织承担。2011年5月，容桂街道成功培育了顺德区首家专门为残疾人提供服务的庇护工场——伍威权庇护工场。容桂伍威权庇护工场主要功能在于为残疾人提供庇护性的就业岗位，开展各种形式的教育培训来提高残疾人的劳动技能和职业素养，使其能很好地融入社会就业，能够在社会上找到自身发展的空间。此外，经容桂街道教育部门、民政部门审批同意，成立了顺德区第一家非营利性民办特殊儿童教育中心——容桂星愿自闭症康复中心，该中心专门为辖区内200多名自闭症儿童提供专业性教育和康复训练。

2010年8月，在容桂街道社会工作局的引导下，在地区青年企业家倡导下，容桂成立了具有非营利性质的青少年促进会（以下简称“青促会”）。青促会主要致力于发展各类青少年公益事业，以民间力量参与青少年事务的管理，为青少年的健康成长提供全方位的帮助。受容桂街道教育局的委托，青促会正式介入公立幼儿园的日常管理，开创了社会公益组织监管公立幼儿园的先河。在此基础上，青促会购买启创社工的服务并建立“飞扬地带”。通过“学校—家庭—社区”三位一体的服务理念，促进青少年与学校、家庭和社区三者之间的良性互动，帮助青少年挖掘潜能、发展所长。

（3）在社会文化类社会组织上，随着容桂地区经济社会的不断发展，大量高学历人才的入驻，民众对地区的文化服务需求越来越高。容桂街道把经济发展与文化发展结合性发展作为提升容桂地区文化服务的抓手。在街道层面上，容桂街道启动了“文体社会组织培育工程”，将文体服务由政府供给转变为社会组织供给，提升了容桂地区文体服务的水平。目前，容桂街道已经成立了容桂街道文学艺术界联合会、容桂街道体育联合会。

在居村委会的引导、支持和资助下，各社区/村培育了大量草根型社会组织。在笔者调查的9个社区，大量草根型社会组织在居村委会的指导和支持下成立。为了保证他们能够顺利地开展社区活动，各居村委会为社会组织提供场地及相关的配套设施。例如，在海尾社区，居委会每月给社区内的舞蹈队、太极队等600元的补贴。作为基层社会重要行动者，草根型社会组织具有天然的优势，他们通过举办的文体娱乐活动，有效地把社区/村中的居民联系起来。通过居民之间的深入了解与沟通，居民之间的信任关系逐步确立起来，居民之间的互助行为逐渐形成［11］。在某种意义上，草根型社会组织所体现的意义已远远超出了社会娱乐，民众在此基础上建立的横向网络，完全不同于我国社区中领导与被领导的垂直网络，这种横向的互动网络是社会资本产生的重要源泉［12］。

通过改革，容桂街道实现了从以政府管理为主向吸纳社会组织参与社会治理模式转变，从而形成政府与社会组织良性互动的新格局。在某种意义上，政府向社会组织转移社会管理职能突破了传统的行政框架和管理理念，调整了政府在社会治理中的角色定位，理顺了政府与社会组织之间的良性关系。

三、经济发达镇创新地方治理体系实践价值与实践限度

通过改革实践的分析，容桂街道“简政强镇”事权改革不仅重塑了党政机构内部结构，优化了党政组织的运作机制，而且通过理顺政府、市场与社会关系，变革了地方治理结构，初步形成了政府与社会组织协同运作的基本格局。这一改革对实现政府职能转变，创新地方治理体系具有一定的积极意义。但这一改革自身也面临着难以破解的结构性约束而使改革难以具有彻底性。

（一）实践价值

1.为实现地方政府实现职能转变提供思路。改革开放以来的地方政府是一个经营主体与政治主体的混合型政权组织，基层政权凭借其公家身份控制着社会资源，从事经营活动。一方面，基层政权通过经营活动推动了地区经济的发展，为国家的财政收入奠定了坚实的基础；另一方面，他们发展经济的手段制造了大量的社会冲突、激发了政府与民众的深层矛盾。中央政府力图通过农村税费改革来敦促基层政府职能转变。但是，农村税费改革并没有带来基层政府职能的转变，而是出现了基层政府的财力下降、公共服务能力弱化等一系列负面效应［13］。如何实现基层政府从“政权经营者”向“服务供给者”转变是理论工作者和改革实践者普遍关注的重要议题。而本研究所呈现的容桂街道改革的探索在一定程度上为基层政府从“经营性行为”向“服务性行为”转变提供了一种改革路径。改革开放三十多年来，广东省珠江三角洲地区一些乡镇（街道）凭借政府主导的市场经济与外部要素主导的外向型经济实现了经济水平的快速增长。然而，随着经济水平的持续发展，其发展背后面临的深层次问题已经不断凸显，并制约着经济社会的进一步发展。在这个意义上，容桂街道改革实现对探索构建“服务型政府”具有一定的探索性意义。需指出的是，地方政府“服务性行为”转向并不意味着革除“经营性行为”，而是要实现地方政府的“经营性行为”与“服务性行为”协调性发展。

2.为实现国家治理体系与治理能力现代化积累经验。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是中国全面深化改革的总目标。俞可平把国家治理体系现代化划分为五个标准：公共权力运作规范化与制度化、民主化、法治化、效率及协调［14］。国家治理体系指规范公共权力运行和保障社会和谐的一系列制度和程序，涉及政府治理、社会治理和市场治理等范畴。随着市场化和民主化的发展，经济发展和社会转型引发了国家和地方在治理层面上出现危机。这一现实呼唤着国家治理体制的改革和转型。中国国家治理体制的改革和转型是对经济发展与社会转型之间张力的一种渐进式的、结构性的适应过程［15］。实际上，从国家治理体系的层面上来看，地方治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是实现国家治理能力现代化的重要基础，地方治理能力的提升为实现国家治理能力现代化提供重要的保障。在某种意义上，容桂街道“简政强镇”事权改革的实践探索正是扎扎实实地践行创新地方治理体系的典型案例。通过“横向重组”和“纵向放权”，容桂街道既涉及党政机构内部权力的优化，又涉及政府、社会及市场关系的理顺，从而探索出一条政府与社会协同发展之路。容桂街道的探索为广东省经济社会的下一步转型提供了借鉴，其为实现国家治理水平的提升与治理能力的现代化提供了“容桂样本”。

（二）实践限度

虽说容桂街道的改革实践在一定程度上探索出基层政府从“政权经营者”向“服务供给者”转变的线路，实现了地方治理体系的创新，但这一改革也具有一定的实践限度。一方面，容桂街道改革探索属于“治理创新”层面的改革，而不具有鲜明的“政权改革”层面的改革意涵；另一方面，这一改革受到的结构性因素制约突出致使改革具有一定的限度。

1.改革过程中党政、市场及社会关系的不均衡分配导致改革具有不彻底性。通过对改革实践的观察，我们发现这一改革既涉及党政内部组织机构的变革，又涉及党政组织机构外部治理结构的变化，其在一定程度上可以界定为综合性改革。但这一改革仍然属于治理层面的改革，并没有真正意义上的政权改革意涵［16］。虽说这次改革既涉及党政组织机构的变革，又涉及政府、社会及市场关系的理顺与调整，但党政、社会及市场之间关系调整的格局具有一定的不均衡性。在整个改革中，党委和政府始终处于绝对的主导地位。如果说这一改革实现了政府与社会多元协同治理的新的地方治理体系，那么这一新的地方治理体系实质上是党委执掌政权、政府主导治理的前提下的多元协同共治。在党政主导下，这种地方治理格局的创新既使得政府与社会组织之间的协同具有非对称性，也使得政府与社会组织的合作呈现出不平等性，因而这一改革具有不彻底性。虽说容桂街道改革属于治理层面的改革，不具有政权改革的意涵，没有触动基层政权的本质和内核，但是基层政府的治理结构和治理机制已出现了新变化，因而这一改革同样值得肯定。

2.这一改革受到结构性因素约束进而削弱改革的成效。虽说这一改革已得到广东省政府甚至中央政府的指导与支持，但在改革的具体实施过程中，仍与政策文本存在一定的距离。由于历史的惯性，现行的行政体制具有一定的集权色彩，上级政府下达的行政命令，基层政权必须无条件地执行，而缺乏依据地区发展实际情况进行讨价的余地。在容桂街道“简政强镇”事权改革过程中，简政放权的本意是促进基层政府行为的转变。然而，在改革实践的过程中，压力型行政体制给基层政府改革提出了新的挑战。随着放权改革的持续推进，在上级政府下达给街道办越来越多的各类行政任务的同时，街道办与社区（村）之间也存在着这种配合关系，这就导致社区（村）的各类行政任务也在不断地增多。与权力下放相伴随的便是各类社会事务的下放，与之前相比，社区（村）行政服务中心成立后政府下派的工作任务逐渐增多。地方治理中“上面千条线、下面一根针”的困境并没有被打破。

在压力型行政体制下，上级政权源源不断地将与基层政府服务与管理职能无关的行政任务纳入到政府职能的范围内，致使其难以向服务型政府转变。实践证明，如果不革除现行的压力型行政体制，则很难实现真正意义上的服务型政府。这就要求高层政府切实抛弃阻碍基层政府转型所遭遇的深层次结构性障碍。只有消除这些结构性障碍，才能从本质上为基层政府改革铺平道路，推动改革继续前行，否则只能陷入改革的怪圈之中。

四、简短的结论

通过改革从“横向重塑”向“纵向放权”的迈进，容桂街道“简政强镇”事权改革呈现出一幅地方治理体系创新的实践图景。通过这两个改革维度的分析可以看到，容桂街道地方治理体系创新实践是建构适应现代社会主义市场经济的制度框架、实现地方治理转型的基本保障，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要前提。在某种意义上，容桂街道的探索不仅为实现政府从“政权经营者”向“服务供给者”转变提供了一套思路，而且在实践中担当着创新地方治理体系的重任，其改革实践对其他地区具有一定的借鉴意义。

虽然因改革的实践过程与结构性因素的制约，容桂街道“简政强镇”事权改革具有一定的限度，但容桂街道的改革探索确实是中国地方治理体系创新中一个值得关注的典型案例，其改革的经验值得我们去关注与总结。

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