政府回应网络民意的政治沟通模型、特征、问题及路径选择

许一飞 （中共黑龙江省委党校科研处，黑龙江哈尔滨 150080）

一、政治沟通的内涵及构成要素

（一）政治沟通的内涵

政治沟通（Political Communication）理论肇始于西方，是在控制论、信息论、系统论等社会科学的多重影响下兴起的，卡尔·多伊奇的通讯理论、戴维·伊斯顿的政治系统论及阿尔蒙德的结构功能主义等，是政治沟通的代表性理论。我国的政治沟通理论承袭西方的经典理论，研究政治信息的输入—输出过程，与此同时，存在另外一种较大不同的分析方法，主要是研究政治态度、政治心理、民意发展、政治决策及反馈等。这与对Communication的翻译与理解高度相关，“Communication”的中文译意有沟通、交流、传播、交往等意思，导致Political Communication在政治沟通、政治交流、政治传播、政治交往等多个层面上被广泛研究和探讨，几乎涉及与政治相关的各类主体、各种层级、各种向度的信息活动和过程。

因此，便存在广义和狭义的两种政治沟通概念。广义上的概念学界大多采用《布莱克维尔政治学百科全书》上所载的“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通不只是精英对其民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何方式——不论是对公共舆论的影响、对公民的政治社会化或是利益动员——影响政治的整个非正式沟通过程”［1］。狭义上的概念便是卡尔·多伊奇所论的政治信息的输入—输出过程。实际上，这两种政治沟通概念不是截然可分的，两者的核心问题都关乎政治信息的流通，都只是政治沟通的一种研究范式，其实质最终归旨于整个国家社会大背景下的政治实践活动。

（二）政治沟通的构成要素

卡尔·多伊奇在其著作《政府的神经》和《政治和政府》中，系统地阐释了政治沟通的基本原理，用以分析政治系统的活动。卡尔·多伊奇的政治沟通模型（见图1）为我国学者所广泛引用，笔者根据这个模型并结合伊斯顿和阿尔蒙德的政治沟通理论，来具体分析政治沟通的要素构成。

图1 卡尔·多伊奇政治沟通模型

1.沟通主体：信息发送者与接收者的对立统一。信息发送者是政治沟通的发起者，是传递政治信息的行为主体，可以是个人、组织或机构。在图1中，发送者正是左上箭头前隐含的一环，是信息与经验的发起者。信息接收者是与发送者对应的，是政治沟通过程中信息传输所指向的对象。在图1中，接收者正是方框中所代表的部分，在伊斯顿的政治沟通理论中就是指政治系统，是一个行使信息交换的决策、控制、反馈系统，例如政府。一个完整的政治沟通过程，信息必须传达到接收者，并且得到反馈或回应才能完成。信息的发送者与接收者并不是一成不变的，由于沟通本身就是双向或多向的，信息发送者和接收者的主客体地位常常可以互换，存在一定的交互共生性，沟通主体是信息发送者与接收者的对立统一。

2.信息：以民意的表达为例。“政治过程依赖于信息的流通。”［2］信息是政治沟通的内容，也就是在政治沟通中存在于主客体间流通的成分。这些信息能够对政治活动形成影响，整个政治沟通过程实际是一个信息流通的过程。在这个过程中，作为政治参与者的公民对国家、社会及人的各种事实、事件、现象等表达出特定观点、意见、愿望等诉求，就形成了一个在政治沟通主体之间传递的信息流。政治信息是政治沟通的核心部分。《中华法学大辞典》对民意的定义为：“社会大多数人对于某一事件或某一政策表现出来的带有倾向性的想法、意见和愿望。”从此点上说，民意就是一种政治信息。

3.沟通渠道：网络是政治沟通的强势载体。沟通渠道是指在政治沟通过程中能够传递信息的通道，具体表现为各种表达和传递信息方式及符号系统，是连接政治沟通主体间或者说发送者与接收者之间的桥梁。在阿尔蒙德的理论中，沟通渠道即是指作为政治沟通结构的大众传播工具，如报纸、杂志、电视、电台等。互联网络的迅猛发展与广泛应用，使政治沟通获得了前所未有的渠道，也引起了政治沟通方式的显著变革。相较于传统大众传媒条件下政治沟通的间接性与延迟性，网络媒介为更直接、更快捷的政治沟通提供了最大的实现可能，其前所未有的在线交互能力，使政府与公众之间的直接信息沟通能够达到实时互动的效果。

4.信息反馈：回应至关重要。信息反馈是信息接收者对所获信息的回应，回应可以是直达信息发送者，也可以是对信息发送者所传递问题的集中治理，以期达到信息发送者的最大限度的认同与共识。多伊奇认为，政治系统未必仅以一次回应就解决全部问题，这与外部环境的复杂多变密切相关。政治系统（例如政府）需要敏锐地捕捉外部环境的变动以及影响决策的相关信息，不管是正反馈还是负反馈，将其收集起来是一种现实可行的选择，当信息再次输入系统进行新一轮的处理时，便可以对上一次的回应或决策进行总结和修正。

二、政府回应网络民意的政治沟通模型及主要特征

由上面的分析我们可以得出结论，一个完整的政治沟通过程需要信息发送者、接收者、信息、沟通渠道、信息反馈等五个基本要素并存且有机结合，才能建立一个良好的政治沟通过程。因此，在分析现实社会中的政治沟通时，可以用五个要素构造沟通模型，以便从整体上分析，也可以把复杂政治沟通过程进行五要素的分解，以便剖析其内在的规律性。为了更好把握政府回应网络民意的政治沟通的内涵及规律性的东西，可以构建如下模型，见图2。

图2 政府回应网络民意的政治沟通模型

（一）网络民意和政府回应是政治沟通的一个过程两个方面

1.网络民意的概念。在图2中，左侧方框至实线箭头范围内所示内容可表述为：公民利益诉求的网络表达，此即为网络民意的概念。在这里面，网络民意的主体是公民，同时也是政治沟通的主体之一（另一主体为政府），是信息的发送者。“在数字化生存的情况下，我就是‘我’，不是人口统计学中的一个‘子集’。”［3］网络的无中心性更加彰显了数字化生存中的民众的政治表达的主体地位。网络民意载体是网络，网络是民意表达的渠道，同时也是政治沟通过程中的渠道;网络民意所表达的是一种利益诉求。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［4］网络民意的指向在于利益，目标是争取利益的实现。

2.政府回应的概念。在图2中，右侧方框至虚线箭头范围内所示内容为政府回应。美国学者格罗弗·斯塔林认为：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应并采取积极措施解决问题。”［5］15聂鑫分析了政府回应的主客体构成及关系：“政府回应是在一定的社会环境条件下，回应主体（一般是多元的，包括政府组织、非政府组织等）和回应客体（包括公民等）的互动关系。”［6］戚攻抓住了利益诉求表达这一本质问题，认为政府回应是基于公众利益最大化原则对社会及公众的诉求与期望进行制度整合的一种互动过程及类型［7］。

3.网络民意和政府回应是政治沟通过程的一体两面。政治沟通应该是一个有来和往的互动过程，在这个过程中，应保证信息可以在主体间畅通流动。如图2所示，承载信息的网络民意只是完成了政治沟通的一半环节，如果没有得到政府的回应，就不能形成一个政治沟通的完整回路，就不能完成一个完整的政治沟通过程。在这里，一个完整的政治沟通的过程是这样的：公民的利益诉求，即外部信息，通过网络输入政治系统，政治系统中的决策者和决策机构根据输入的信息并参照以往的经验或做法，经历一个决策过程，向信息的发送者（公民）输出信息或行动，这些信息或行动又引起发送者的反响并以新的信息再次进入政治系统，如此不断地输入回应，就形成了政治沟通的有机运行过程。因此，网络民意和政府回应是一个政治沟通过程的两个方面。

（二）政府回应网络民意的政治沟通的主要特征

1.网络民意的急需在回应，政府回应是政治沟通的关键环节。网络民意在期待回应方面具有急迫性，这是因为：第一，网络民意的兴起开启了利益诉求的群体博弈时代，网络民意往往成为社会民意的化身，具有正当性的特征，如果利益诉求的正当性得不到政府的回应、认同和及时实现，不满和怨恨就会积聚诱发成群体性事件。第二，社会矛盾的凸显激发了公民的政治参与意识，而网络的匿名性、便捷性使民众找到一个随时随地参与的民意出口。然而，公民的政治参与通常以个体为单位，具有分散、弱小的特征，进入利益博弈双方的博弈能力往往是不对称的，需要政府对具有正当性的弱势利益诉求给予回应与支援。第三，网络的虚拟性常常使网络成为谣言的温床，当假象占领传播的高地，真相就会没有人相信，这对社会秩序及政府的公信力的破坏是巨大的，这就急需政府在第一时间回应以正本清源、引领方向。

2.政治沟通的关键在信息，信息准确对称是政府回应的必备前提。网络民意所表达的是一种信息，信息通过网络传递到政府，信息是政府与民众之间沟通的桥梁，只有进行准确信息的准确传递，才能形成一个完整的政治沟通回路。王浦劬教授认为：“政治沟通是政治主体通过一定的媒介传递、交流政治信息的过程。”［8］在政府回应网络民意的政治沟通过程中，沟通的效果和信息的真实性息息相关。而信息的真实性是指在接收、认知、筛选、处理信息的过程中的准确程度。信息越准确、失真越少，沟通所依托的基础越牢靠，沟通的效果就越好。

信息对称是影响政治沟通的另一重要因素。信息对称理论来源于经济学领域，是指在市场条件下，基于实现公平交易的需要，相关信息要实现为所有参与交易方所共同享有。在政治沟通的过程中，信息的发送者与信息的接收者均能够系统且极少失真地把握与自身利益息息相关的信息，从而实现主体间（政府与公众间）信息共享基础上的平等互动，才能真正平等、自由地沟通与辩论，才能在充分交流的基础上地作出理性的选择。

3.网络民意的主体在公民，公民认同是政府回应的成功标志。公民是具有一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。公民是一个法学概念，法定的公民对应着法定的政府。网络民意的主体是公民，并不意味着是公民全部，而是与网络直接或间接发生联系的公民。据中国互联网络信息中心第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，手机网民规模达5.27亿，互联网普及率为46.9%。“这接近总人口半壁江山的网民，来自各行各业、城市乡村，有着不同的地域风俗及学识背景，有着差异的阶层归属及利益诉求。可见，网民群体是一个具有广泛代表性的群体，网络民意早已不仅仅是网民的民意，而是有着广泛的群众基础，成了现实民意的化身。”［9］

政府回应网络民意的民众认同，就是作为网络民意主体的民众对政府回应的接纳与接受，是主体与客体的同一性的状况，同一性程度越高，认同度就越高，反之就越低。在图2的模型中，政府的回应信息传递到民众，一个政治沟通的过程就完成了。但是，过程的完成未必是现实沟通的成功，现实的成功取决于政府与民众能否达成最大限度的同一。在现代民主政治中，执政党能否保持执政地位，不是取决于执政党的主观愿望，而是取决于民众的认同。“执政的合法性是指由民众对于公共权力体系的认可价值，体现为社会成员对执政党、政府政治制度及其运行过程所构成的政治体系的自觉服从和自觉认同。 ”［10］

4.网络民意的核心在利益，利益诉求是政府回应的切入端口。网络民意所表达的是一种利益诉求，阿尔蒙德指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达。”［11］利益诉求是政府回应的切入端口。2014年两会结束时，人民网强国论坛的特别策划“我有问题问总理”参与人次达1223477，其中“教育医疗”和“收入分配”在提问分类排行中位于前两位，分别占提问总量的16.4%和14.1%，养老、住房、社保等人民最关心最直接最现实的利益问题占提问总量的58.9%，其他诸如“反腐倡廉”“政治改革”“环境保护”“科技文化”等问题也和人民最直接最现实的利益问题息息相关。

5.网络民意的载体在网络，网络渠道是政治沟通的物质基础。马克思说：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”［12］网络民意是一种表达，是公民表达权的一种实现方式，并且借助网络的实时性与互动性使这种发表意见的自由达到前所未有的程度。据中国互联网络信息中心第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网站总数为273万个，.CN下网站数为127万个。我国微博客用户规模为2.75亿，手机微博客用户数为1.89亿，“微博客平台作用提升，已经成为个人、机构以及其他媒体的信息发布交流平台”，“随着微博客数据的积累，微博客将在舆情管理、行为预测、网络营销发挥更大价值”。网络的出现深刻地改变了人们的生产方式、生活习惯、生存状态和时空观念。网络具有超文本链接的属性，集中了文本、图像、音频、视频等多种表现方式，丰富了民众意见表达的手段。

三、政府回应网络民意的政治沟通所存在的主要问题

（一）回应力不足阻断沟通回路

要想保证政府回应网络民意的政治沟通的顺畅进行，政府回应环节必须积极作为，否则就会阻断整个政治沟通回路。政府在回应环节存在的问题主要有三个：一是不回应，只有网络民意信息的“输入”，而没有政府反馈相关网络民意信息的“输出”。政府的不回应绝不会一厢情愿地产生息事宁人的效果，相反，会诱发网络民意表达的失序，从而造成政府公信力危机。在“郭美美事件”中，正是红十字会的最初不回应，才造成了谣言满天飞的后果。二是乱回应，政府的“输出”完全是无关痛痒顾左右而言他的无用信息。在“躲猫猫”“俯卧撑”等事件中，相关部门严重地低估了民众的智商，无法自圆其说的辞令也只能让公众贻笑大方。三是回应滞后，这是回应的时效性问题，也就是由不回应到不得不回应，或者由于没有及时掌握情况而晚回应。有些政府及相关部门对网络民意缺乏敏感性，或者是存在侥幸心理，或者缺乏责任心，或者是认识与准备不足，对网络民意消极应对，从而失去了回应网络民意的最佳时机与第一时间。

（二）信息不完备影响沟通实效

信息不完备原是一个经济学概念，又称信息不完全，指既定的交易场合中的经济行为人掌握的有关交易的信息不够充分。政治沟通中的信息不完备是政治沟通主体间信息传递的不充分状态，造成“我所知非你所述、我所述非你所知”的错位状况，从而影响政治沟通的现实效果。政治沟通的信息不完备一般可以分为两种情况：信息失真和信息不对称。“信息的失真就是信息在传送过程中被歪曲，到达信息接收者手里的是被歪曲了的信息。”［13］网络民意表达是一种信息，并可以借助网络实现多点互动的扁平化传播，但由于网络本身的匿名性，加之多点传播造成的责任分散，使这种表达的真实性尤为值得认真鉴别。在政府回应的过程中，信息失真的现象也尤为普遍，“诸如报喜不报优，弄虚作假，欺上瞒下等皆是信息失真的典型表现”［13］。须知，政府瞒的是真实信息，失去的是民众的真正信任，造成了政府的公信力危机。

政治沟通的信息不对称亦是借用经济学中的概念，是指政治沟通过程中的主体间拥有的信息不同，掌握信息比较充分的主体，往往处于比较有利的地位，而掌握信息不充分的主体，则处于比较不利的地位。我国政府掌握着全社会的大部分的信息资源，虽然随着政府网站的建立和广泛应用，信息公开的程度有了较大的进步，但是还不能满足公众对于政府信息了解的需求。信息对称理论认为透明与公平是可以画等号的，而信息不对称使公平无法实现。在现实中，一些地方政府往往采取选择性公开的手段，比如，对于三公经费等公众极为关注、极想知道的信息不予公布，反而经常公开一些无关紧要的次要或不必要的信息。在“躲猫猫事件”中，相关部门只公布正面的、对其有利的信息，而负面的或对其不利的信息则拒绝公开。相关部门对真相有意掩盖却难以自圆其说，严重影响了政府的公信力，最后也只能是自食苦果。

（三）主体差异性导致目标错位

政府回应网络民意的政治沟通存在于政府与公众之间，政府与公众共同作为政治沟通的主体，在对政治沟通的认识上可能存在分歧，因此，沟通的效果会较大地受到主体本身的差异性影响。一方面，政府作为信息的把关人，有自身的利益考量，容易形成利益同盟，一旦涉及部门自身利益时，同盟者就可能利用手中的公权力极力阻止对自己不利的信息的传播，比如在王帅事件中，政府甚至使出了跨省追捕的手段。此外，政府的层级制管理模式，信息会在层层传递的过程中不断衰减，甚至不断地夹杂着干扰的噪声。另一方面，作为政治沟通的相对方主体的公众，往往把网络当作维护自身权利、实现利益诉求的主要渠道，并对之存在较高的期望值。而政府往往更看重的是网络的宣传和教育功能，对回应网络民意没有多大热情，甚至惮于网络监督会妨碍权力行使，而对网络避而远之。这就造成了民众沟通意愿和期望值与政府所能给予实现的目标的错位。再者，政治沟通与沟通各方的教育程度、职业认知、生活背景、阶层归属、政治意识等有较大相关性，作为利益协调机构的政府面临着众口难调的窘境。

（四）渠道不畅通造成沟通受阻

政治沟通的网络渠道有政府网站、政务微博、政务微信等，这些渠道在发布政务信息、改进政务效率、发挥舆论监督方面取得了长足的进步，但仍存在一些问题。主要问题为：“静态维护困难，方便性差;用户沟通缺乏，交互性差;信息发布量少、服务性差;信息更新滞后，时效性差;信息资源分散，缺乏必要的分类整合;没有与政府机构内部办公自动化系统和数据库相接，不少政务网站已成了事实上的‘幽灵’网站。”［14］政府的网络沟通流于形式，成了为完成而完成的机械性任务，如此的渠道不畅通，阻碍了政治沟通的现实效果。

四、解决政府回应网络民意的政治沟通问题的路径选择

（一）以满足利益诉求为重点，积极回应网络民意

网络民意所表达的是一种利益诉求，抓住了利益诉求，也就是抓住了网络民意的核心和根本。利益诉求表达的过程，就是一种政治信息的传递过程，信息传达到政府，并且政府做出了回应，就完成了一个政治参与的过程，公众参与程度越高，政府的回应越积极，利益诉求的满足度越高，政治沟通的效果就越好。美国学者斯塔林提出：“政府回应意味着政府对公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极的措施来解决问题。政府回应强调及时与主动，政府应该是‘第一时间’、‘第一地点’地出现在现场，定期主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题。 ”［5］132一个自由、平等、公正、法治的社会，应有能满足保障大多数人福祉的利益诉求的制度安排，同时大力突破限制社会成员向上流动的为少数既得利益者所拥有的利益固化藩篱，此两样应并行不悖。中国要想避开中等收入陷阱，必须仰仗庞大的中产阶级。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是人民最关心最直接最现实的利益问题，解决这些问题必须有一个培育中产阶级的社会保障的制度安排。习近平总书记在广东考察时提出要“勇于突破利益固化的藩篱”。要完成此两项任务，就要继续全面深化改革，“以增量改革和存量改革为抓手，务求标本兼治。增量改革主要针对新的利益格局，对新的利益关系和利益分配进行调整;存量改革则主要针对旧的利益格局，对旧的利益关系和利益分配进行调整”［15］。

（二）以推进信息公开为突破，保障民众的知情权

政治沟通的过程是实现沟通主体间的政治思想的交流、利益诉求的交换、政治态度的传递等的信息流动。知情权又称信息权，是公民知悉、获取信息的自由与权利。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，为公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权提供了法制保障，同时也必然要求政府推进政务公开，坚持依法行政，打造透明阳光政府，切实保障公民信息权益，充分认识并发挥政务信息对人民群众生产、生活等社会实践活动的服务作用。网络突飞猛进的发展，为公民获取信息开辟了最方便快捷的通道，我国政府也通过网络改善了民众的信息获取状况，但我国政府仍面临着人民群众日益增长的要求政府信息公开的需求。这就要求政府一是要全面地推进信息公开，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，都应予以公开，以改善信息不对称的状况。二是要准确地公布信息。民众所要知晓的是所关注事件的真实情况，政府作为信息知情者与发布者需要诚信，不能凭借信息发布权传播虚假信息，也不能避重就轻愚弄民众。保证信息的准确性，才能消除民众的疑虑，从而树立政府的权威和公信力。三是要及时地公开信息，抢占信息公开的第一时间，才能使谣言惑众者没有可乘之机。

（三）以消除主体差异为契机，努力达成民意共识

要想消除政府回应网络民意的政治沟通中因主体差异性所导致的认知分歧，需要找到主体间的最大公约数，政府要知道民众之意，民众也要准确理性地表达诉求。任何沟通只有保持在合法理性的范围内，才能有助于政府效能的提升和社会的进步。民众基于合法诉求的理性表达，基于协商的政治动机与个体品质，才是达成共识的基础，因此，民众的公民素质的培育相当重要。各级政府应该把构建服务型政府的中央精神落到实际行动中，增强服务意识、大局意识，各项工作要以群众满不满意、答不答应为出发点，群众利益无小事，不能只顾部门利益而损害群众利益。须知防民之口甚于防川，要敢于面对民众的批评，敢于正视自己的错误，知错能纠错才能树立起政府的权威与公信力。政府应深刻地认识到网络作为民众表达诉求维护自身利益的主渠道的职能，避免说教宣传的传统定位，知民众所想，才能与民众对接。政府应充分利用网络的方便即时的特点，使政府管理向扁平化的方朝着发展，减少沟通层级，增强沟通效果。

（四）以畅通沟通渠道为基础，保障民众的表达权

“网络民意的关键在表达，网络民意表达源自宪法规定的公民言论自由权利，网络民意表达作为公民表达权的一种实现方式，就是公民言论表达的自由、即发表意见的自由在互联网上的延伸与拓展。”［9］网络是政府回应网络民意的政治沟通的物理基础与实现通道，因此，渠道的畅通与否直接影响着公民表达权的实现，进而影响政治沟通的现实效果。为此，第一，要加强政府网络基础设施建设，夯实政府电子政务的硬件基础，同时以着力建设具有相当影响力的政务网站为目标，积极打造政府门户网站，努力使网站成为引导舆论的思想高地。第二，要提升网络的管理和服务水平，提高依法管网用网的能力。提高网络管理的技术水平，加强专业培训，强化信息识别能力，确保网络信息安全。第三，要在政务网站上设置与网民对话的专栏，还可以通过网络民意调查、网上听证会、网络信访等形式，同时紧跟移动互联网的时代要求，开通政务微博、微信等，丰富和拓展政府与民众沟通形式，常态化地与民众互动，及时解读政策，公开信息，澄清事实，回答提问，解决问题。

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［12］马克思恩格斯全集：第 11卷［M］.北京：人民出版社，1956：573.

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