生态文明制度创新的深圳模式



生态文明制度创新的深圳模式

文／林震栗璐雅

摘要：制度创新是全面深化生态文明体制改革、促进生态文明建设的必然要求。深圳是我国改革开放的前沿阵地，也是生态文明制度建设先行先试的地区，在制度创新方面进行了积极的探索，走出了一条经济转型升级和人居环境改善的双赢之路，在收获金山银山的同时，保护、修复了绿水青山，对我国其他地区的生态文明建设具有重要的参考和借鉴意义。

关键词：生态文明；制度创新；深圳模式

加强生态文明建设需要制度保障，深化生态文明体制改革需要制度创新。深圳作为改革开放的“窗口”和“试验场”，在创造经济奇迹的同时，注重生态文明建设，取得了不俗的成绩：拥有“国家园林城市”“国际花园城市”“中国人居环境奖”等荣誉，2005年以来连续四次获得“全国文明城市”称号。根据《中国生态城市建设发展报告》，深圳市近5年来在生态城市整体评价中蝉联第一。[1]正是通过一系列的制度创新，深圳走出了一条经济转型升级和人居环境改善的双赢之路，在收获金山银山的同时，保护、修复了绿水青山。本文尝试对深圳生态文明制度创新的历程和经验进行探索和研究，以期为全国各地的生态文明建设提供参考和借鉴。

一　生态文明制度创新的内涵和特征

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化建设事业“五位一体”总布局，同时强调“保护生态环境必须依靠制度”。习近平总书记在2013年5月24日政治局第六次集体学习时指出：只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。十八届三中全会又进一步把加快生态文明制度建设作为当前亟待解决的重大问题和全面深化改革的主要任务之一，强调必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。十八届四中全会着重要求“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”。

制度创新的主体可以是个人、组织（市场或社会）或政府；制度创新的动因可能是强制的，也可能是自愿的；制度创新的性质可能是渐进的，也可能是突变的；制度创新的方式可以是原创的，也可以是改良和集成的，人无我有是创新，人有我优也是创新。制度创新的直接原因是原有制度的缺陷和所需制度的缺失。制度创新的实质则是行为方式的改变以及由此引起的利益关系的调整和权力结构的重组。当然，严格意义上的制度创新，不是简单的修修补补，而是以创新改革的思想观念为引领，以解决问题、促进发展为导向的规则创制或调整。不过，制度创新的效果并不总是立竿见影的，一项制度从创新到定型是需要一定时间和一个过程的，制度的成效是需要实践检验的。

加快生态文明制度建设，要以健全法律法规、创新体制机制为核心。[2]新中国成立以来尤其是改革开放30多年来，我国已经初步建立了一套较为系统的资源管理、环境保护和生态建设的体制与机制，但还不系统、不完整，还存在与经济基础、环境需求和人民愿望不相适应的部分。全面深化生态文明体制改革需要构建系统完整的生态文明制度体系，即需要建立源头严防、过程严管和后果严惩的制度体系。[3]

二　深圳生态文明制度创新的进程和成就

制度创新被看作是深圳经济特区发展的灵魂，是创造人间奇迹的不竭动力。[4]深圳在经济体制、行政体制和文化体制改革等方面取得了一系列创新成果，在生态文明制度建设方面同样走在全国前列，通过一系列的改革创新，为生态环境的持续改善提供了坚实的保障。这样的制度创新，经历了三个阶段：

第一，初步探索阶段（1980—1991年）。深圳建市的早期，在上级的要求和专家的建议下，主要在城市规划和市容环境方面进行过为数不多但却有影响力的探索。1981年，深圳蛇口环境保护监测站成立，这是内地首家由企业建立的环保机构。1982年，深圳市政府颁布《深圳市环境保护管理暂行条例》和《深圳市市容卫生管理暂行办法》，后者含市容整洁、环境卫生、食品卫生、防治污染、管理监督、奖惩等共6章37条。1984年初，邓小平首次视察深圳，指出绿化不足的问题。随后，深圳市委审核通过《深圳经济特区城市绿化规划方案》，要求“开发一片，绿化一片，把深圳建设成一座绿草如茵、林木葱郁、空气清新、环境优美的花园城市”。[5]1986年，特区编制了对日后发展影响深远的《深圳城市总体规划》，就城市规模、路网骨架、内外交通等影响环境质量的重要内容做出科学规划，并提出划定绿化隔离带作为抑制城市组团无序扩张的办法。1989年出台的《广东内伶仃岛—福田国家级自然保护区总体规划》是深圳最早的自然保护专项规划，建立了全国唯一的位于城市中心的国家级自然保护区。

第二，依法治市阶段（1992—2002年）。1992年初，邓小平的南方谈话再次肯定了深圳的改革创新经验，同时强调“两手抓，两手都要硬”。同年，深圳获得地方立法权，并于1993年底率先成为广东省“依法治市”试点。此后十年，深圳市不断加强生态法治建设，形成了依法治理环境、保护生态的基本框架。环境保护方面的地方性法规主要有《环境噪声污染防治条例》（1993年）、《环境保护条例》（1994年、2000年）、《控制吸烟条例》（1998年）、《市容和环境卫生管理条例》（1999年）、《深圳经济特区海域污染防治条例》（1999年）等，生态建设方面的有《饮用水源保护条例》（1994年）、《水资源管理条例》（1994年）、《城市园林条例》（1995年）、《深圳经济特区水土保持条例》（1997年）、《深圳经济特区河道管理条例》（1998年）、《深圳市生态公益林条例》（2002年）等。《深圳市城市规划条例》也于1998年7月1日开始实施。

第三，科学发展阶段（2003—2012年）。2003年4月，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛在“非典”期间到深圳考察，提出了“要坚持全面的发展”，要求“统筹城乡经济社会发展”、“促进区域协调发展”、“积极实施可持续发展”。此后，深圳开始积极探索实现经济转型升级和生态环境保护双赢的科学发展之路。面对土地有限、资源短缺、人口不堪重负、环境承载力严重透支“四个难以为继”，深圳重新定位现代化的发展方向，由“深圳速度”向“深圳质量”转变，确立了生态立市的战略目标。2007年1月，深圳市委市政府发布了《关于加强环境保护建设生态市的决定》，要求“倡导生态文明”。2008年4月，深圳市政府颁布了《深圳生态文明建设行动纲领（2008-2010）》，加上9个配套文件和80个生态文明建设工程项目合称“1980文件”，成为国内首个专题围绕生态文明城市建设而提出的地方政府文件。2009 年5月，国务院正式批准《深圳市综合配套改革总体方案》，要求深圳先行先试，探索建立环境资源的综合管理机制、资源节约环境友好的激励约束机制和适应经济增长的生态发展模式，加快建设国家生态文明示范城市。

第四，全面改革阶段（2013年至今）。党的十八大尤其是十八届三中全会以来，深圳市生态文明制度建设全面加速，各区各部门进一步加大试点创新的范围和力度。2013年5月，深圳市委市政府印发《深圳市全面深化改革总体方案（2013-2015年）》，要求大力推进生态文明体制机制创新——树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，通过推进生态环境管理体制创新，进一步加强生态环境保护与治理，提升城市的生态环境质量。2014年4月，市委市政府出台《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》，要求“突出生态文明建设地位，将其融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，落实在城市规划、建设、管理各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，建设蓝天白云、青山碧水的美丽深圳”。“到2020年，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产方式和生活方式，将深圳建成生态经济发达、生态环境优良、生态格局完善、生态文化繁荣、生态制度健全的国家生态文明示范市和美丽中国典范城市”。

三　深圳生态文明制度创新的基本经验

（一）观念引领，规划先行

制度创新需要观念创新的引领。生态文明理念成为深圳探索转型以来各届领导班子的一贯思路。1998年6月，时任深圳市委书记的张高丽提出要让深圳的“天更蓝、地更绿、水更清”，对环境的重视被提到前所未有的高度。2003年底，深圳市委提出在率先基本实现社会主义现代化的基础上，把深圳建设成为包括“高品位的文化—生态城市”在内的重要的区域性国际化城市。2005年后，市委市政府逐步形成了“在紧约束条件下求发展”的新思维，以生态市建设为抓手，推进城市生态文明建设。2011年1月，市政府工作报告在“十二五”基本思路中从五个方面全面阐述了“深圳质量”，认为创造“深圳质量”，就是“坚持以质取胜，追求更高的物质文明；坚持以人为本，追求更高的社会文明；坚持文化强市，追求更高的精神文明；坚持内涵发展，追求更高的城市文明；坚持低碳理念，追求更高的生态文明”。这一提法已经具备了“五位一体”的雏形。

作为一个新兴的城市，深圳注重在城市规划中体现生态文明的要求。早在1981年4月，国务院副总理万里考察深圳时就指出：建设一个城市，首先要把总体规划搞好，总体规划批准了就是法律。深圳应当搞得更漂亮一些，要建设一个真正现代化的、科学的新城市。1998年，深圳发布新一版的《城市规划条例》，建立以法定图则为核心的城市规划体系，在城市管理精细化方面迈进了一大步。2005年12月，深圳公布《深圳二〇三〇年城市发展策略》，提出建设“全球可持续发展先锋城市”的远景目标。2006年出台的《深圳生态市建设规划》，提出以建立与生态承载力相适应的生态经济发展模式为中心，以保护自然生态体系为基础，以发展生态经济体系为驱动，全面提高深圳城市综合竞争力，把深圳建成为中国最具发展活力的生态城市典范，并给各个领域的工作提供生态指导和依据。

（二）综合决策，注重考评

多年来，深圳市政府在生态环境治理中充分发挥负责作用，从整合各职能部门成立议案办事小组，到建立工作会议、部门互动机制，再到组建大部门制的人居环境委员会，不断改革行政体制以应对多样化的治理任务。2004年6月，为及时办理好市人大交办的生态环境保护方面的议案，市政府成立了以副市长为组长的议案建议办理工作小组，具体工作由政府办公厅牵头，环保、水务、农林渔业、监察等16个部门共同办理，改变过去由单一局委负责的作法。此后，市政府还建立“生态环境监察制度”“深圳市物种保护联席工作会议制度”“市级自然保护区评审委员会制度”，部门联动、合作机制日渐成熟。2007年成立由市长担任主任的“市环境与发展综合决策委员会”，明确规定全市所有可能对环境产生重大影响的政策、规划和大型开发建设活动等都须经委员会审议，为深圳搭建绿色决策平台。2009年，深圳在原有环境保护、林业园林、综合执法管理等部门的基础上成立统一的人居环境委员会，开地方政府生态环境大部门制的先河。

在体制调整的同时，深圳秉持责任政府理念，不断强化生态环境领域机关和工作人员的责任机制，完善相关的考核、奖惩办法。2006年，建立“污染源环境监督管理全覆盖责任体系”，全面铺设纵向到底、横向到边的管理网格。2007年，市委市政府联合印发《深圳市环境保护实绩考核试行办法》，把全市6个区、18个政府部门的环保工作纳入考核范围。2008 年4月市委组织部依此组织首次考核，把环保实绩考核结果同干部的提拔、重用挂起钩，真正实现环保第一考。2009年又进一步完善党政领导环保实绩考核机制，首次将生态资源状况纳入环保实绩考核。该制度的建立，使经济效益、社会效益、生态效益“三效合一”考核，成为各级领导干部政绩评定、年度考核、干部选拔任用和奖惩的重要依据之一。2011年，市政府发布《关于提升城市发展质量的决定》，提出“树立绿色价值观和生态政绩观，坚持低碳发展方向，以环境容量为约束”的城市发展理念和战略，促进各区、各部门树立正确的政绩观，从追求GDP向追求绿色GDP转变。2013年9月，被称为07版环保实绩考核“升级版”的《深圳市生态文明建设考核制度(试行)》正式出台。该制度建立起适用各区、市直部门以及重点企业的领导班子和党政正职的生态文明建设考核工作体制，考核领导小组办公室每年将列入重点考核范围的生态环境建设重大项目、工程等向社会公开，生态文明建设考核结果将作为评价领导干部政绩、年度考核和选拔任用的重要依据。

（三）加强立法，严格执法

1992年，全国人大授予深圳经济特区地方立法权。仅2005年以来，深圳市就制定了14部环保地方性法规，6部环保政府规章和4部规范性文件。深圳不仅注重生态文明立法的数量，而且强调立法的质量，与其他地方同类法规相比，更为具体，也更具可操作性。例如，《深圳市资源综合利用条例》有57条，其他省份的一般都只有30多条；2014年8月开始征求公众意见的《深圳经济特区生态文明建设条例（草案）》共十章122条，是目前同类法规中最为全面和详尽的。

“徒法不足以自行”，光有法律条文是不够的，还需要严格执行、落到实处。深圳市在环境执法时坚持“铁律拒污、铁线保护、铁腕治污、铁面考核”，对不符合规定的项目坚决卡住，对环境违法行为重拳打击，使环保法制真正“硬”起来，成为影响决策的“紧箍咒”、决定命运的“指南针”。在治理大气污染方面，深圳始终坚持实行最严格的产业准入标准，近几年淘汰和转型低端企业超过1万家，钢铁、水泥、电解铝、煤炭等16大重污染行业基本退出深圳。为控制油漆对PM2.5的影响，作为曾经的全国最大家具出口基地，深圳毅然搬迁500多家大中型家具企业，关停112条无牌、无证涂装生产线。[6]

（四）首尾兼顾，全程创新

一是源头严防的制度创新。深圳的国土面积和各种自然资源有限，如何以更少的资源能源消耗和更低的环境代价实现更高质量、更可持续的发展是影响生态文明建设的关键。2005年颁布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，将近半国土纳入控制范围，在全国率先划定城市生态红线。2013年3月市政府出台《实行最严格水资源管理制度的意见》，要求加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河排污总量。

二是过程严管的制度创新。多年来，市政府及各职能部门对生态环保事业给予高度重视，针对相关经济社会活动制定一系列精细的量化要求。为了使“大运蓝天”常驻深圳，市政府于2013年9月制定了比国务院“大气十条”更加严格的《大气环境质量提升计划》，提出了40项具体工作安排，力争3年时间全面完成“十二五”大气污染物总量减排任务，年度灰霾天数控制在70天以内，2016年PM2.5年均浓度低于32微克/立方米。深圳在依托市场机制构建生态文明管理体制方面也取得许多积极成果。2011年，人居委起草《主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》，将环境容量作为一种有价值的资源，量化成具体排污指标，进行产权确认和分配。2012年8月排污权交易模拟运行正式启动。同时，深圳率先开展碳排放交易立法、编制碳排放清单、确定总量控制目标、建设交易平台、制定配额分配方案等工作。2013年6月，在全国率先启动了碳排放权交易，成为我国首家正式启动碳交易试点的城市；深圳发行了我国第一个碳债券，以理财产品的形式吸引社会资金关注并投向绿色产业；深圳碳排放交易市场也是全国首个总成交额突破亿元大关的碳市场。

三是后果严惩的制度创新。2006年8月16日，深圳市人大常委会颁布了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》。该条例有以下几方面的亮点：引入了环境影响回顾评价和检察机关支持环境污染诉讼的制度；借鉴香港开展“环境监察”的经验，规定对重大建设项目实行“工程环境监理制度”，这在全国建设项目管理的立法领域属首例；首次规定产业导向目录将由环保部门对涉及环保的禁止项目和限制项目进行补充规定；环保部门对环境违法的建设单位最高可处100万元罚款，创当时全国环境违法处罚金额之最。

（五）全民参与，齐头并进

2008年5月，深圳成为环保部首批国家“生态文明建设试点地区”。在生态文明建设方面，可谓是全市总动员，各区齐上阵。政策配套齐全，层层落实到位。党的十八大以来，各区生态文明建设和制度创新更是你追我赶、如火如荼：2013年，盐田区委、区政府在全市率先以一号文的形式提出创建国家生态文明示范区的目标，并将此作为未来几年工作的主轴。福田区提出比照一流国际化标杆，高起点建设、高标准治理、高水平管理，努力打造环境优美、绿色低碳、管理精细的高品质生态环境。坪山新区以水环境综合治理和国际低碳城建设为抓手，努力建设低碳生态示范区。大鹏新区作为创建全市生态文明体制改革试验区，出台了《大鹏新区生态文明体制机制改革总体方案（2014-2020）》和5个专项改革方案，其中全国首个区（县）自然资源资产负债表于2014年10月通过专家评审，全国首个领导干部离任生态审计制度于11月颁布。

（六）转型升级，“三生”共赢

环境保护与经济建设似乎是一对永恒的矛盾，人们总担心污染治理会拖GDP的后腿。深圳的经验表明，两者不仅不矛盾，而且可以通过经济的转型升级，实现双赢。《深圳生态文明建设行动纲领（2008-2010）》，指出深圳与国际先进城市的差距，“归根结底就是生态文明建设上的差距”，明确提出“瞄准国际一流水平，以全球视野思考和谋划城市发展，以改革开放和自主创新为动力，以生态文明建设为重要突破口，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型的可持续发展的全球先锋城市”的发展要求。2009年以来，深圳先后出台互联网、生物医药、新能源、新材料、文化创意和新一代信息技术等六大战略性新兴产业规划和政策，大力推动产业转型升级。2013年，深圳经济发展质量实现历史性突破：战略性新兴产业增加值超过5000亿元，增长20.5%，占GDP比重超过1/3，对GDP增长的贡献率首次突破五成，成为经济发展的主引擎。2014年，深圳经济总量突破1.6万亿，继续居于内地大中城市第四位；人均GDP接近15万元，居全国副省级以上城市首位。同时，根据环保部公布的2013和2014年度全国74个主要城市空气质量状况，深圳是空气质量较好的前十位城市中唯一人口超千万的。

四　深圳深化生态文明体制改革的发展方向

生态文明建设只有进行时，没有完成时。深圳要在2020年建成国家生态文明示范市和美丽中国典范城市，不仅要巩固和完善原有的生态文明制度创新成果，使其持续发挥正能量，同时仍要发挥先行先试的优势，以“十三五”规划制定和实施为契机，继续全面深化生态文明体制改革，为实现预定目标提供坚实的保障。

（一）加强顶层设计和法治保障，推进生态文明治理体系和治理能力现代化

深圳市委市政府已出台《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》，下一步还需抓紧制定全市生态文明建设规划和具体的行动计划。深圳市人大应尽快完善并颁布生态文明建设的地方性法规，同时以生态文明为导向开展相关法规文件的修订工作。在治理结构方面，应探索构建党委、人大、政府、政协、人民团体、社会组织和公民个人共同参与的生态文明建设协商民主体制和运行机制；发挥深圳在市场经济和社会治理方面的制度优势，不断完善政府、市场、社会分工合作的生态文明治理体系。利用作为广东省环境监测社会化改革试点的机会，鼓励社会提供部分环境监测公共服务事项，引入市场竞争，创新供给模式，整合利用各类社会资源，构建多元化的环境监测公共服务体系。政府通过“购买服务”以降低行政成本，进一步提高环境监测公共服务水平和效率。转变传统政府主导的创新方式，积极鼓励市场驱动、社会驱动的制度创新，充分激发市场和社会的活力，降低生态环境治理的成本，切实保障公众的环境权益。

（二）完善生态文明大部门体制，提高生态文明建设效能

深圳环保大部制改革并不彻底，还存在生态文明建设职能分散、职能交叉和职能真空的问题。应以生态文明建设的决策职能、执行职能、监督职能相互区分的原则，全面推进政府职能转变和机构改革。明确生态文明建设的决策职能，整合现有的生态环境治理部门，组建统一的生态文明建设决策部门，如在原有的环境与发展综合决策委员会的基础上，整合人居委的环境治理职能和城管局的生态建设职能以及其他有关部门的部分职能，成立由市级主要领导挂帅的生态文明建设委员会，实行全面统筹、综合决策。同时在委员会下设立若干执行局，并且推进生态环保领域的垂直管理改革。

（三）生态引领、创新驱动，构建全民生态创新体系

充分发挥深圳作为“创意之都”和“生态之城”的优势，构建完善的生态文明“政产学研用”协同创新体系。发挥政府的引导作用，为生态文明的理念创新、技术创新、制度创新营造更为宽松、更富竞争、更有活力的环境；大力培育和扶持各类生态文明研究机构，并择优作为政府的智库；建立以企业为主导，“政产学研用”协同的深圳市生态科技自主创新体系；引进具有生态环保技术特色的大学科技园，帮助深圳建设生态环保产业“孵化器”，并建立“政产学研用”联合培养生态环保人才机制；加大生态科技创新的投入力度，形成创新成果转化的机制；完善生态科技中介服务机构发展的机制；建立多种形式的生态技术产业化发展的金融支撑体系；引导和支持社会资金、社区组织和其他民间力量积极参与生态文明建设，形成“全民共建、全民共享”生态文明的良好局面。

注释：

[1]孙伟平、刘举科主编：《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告》，北京：社会科学文献出版社，2014年。

[2]张高丽：《大力推进生态文明努力建设美丽中国》，《求是》2013年第24期。

[3]杨伟民：《建立系统完整的生态文明制度体系》，《光明日报》2013年11月23日，第2版。

[4]王荣：《制度创新：创造奇迹的不竭动力》，《求是》2010年第17期。

[5]陶一桃主编：《深圳经济特区年谱（1978.3—2010.3）》，北京：中国经济出版社，2010年，第85页。

[6]杨春南、彭勇、冯璐：《做大经济蛋糕与保住“蓝天碧水”可以兼得》，《新华每日电讯》2015年2月6日。

责任编辑余茜

作者简介：林震，北京林业大学人文社会科学学院副院长、绿色行政与生态环境政策研究所所长，教授，博士生导师，北京市，100083；栗璐雅，北京林业大学人文社会科学学院研究生，北京市，100083。

基金项目：深圳市政府发展研究中心重大研究课题“深圳加快生态文明建设的制度框架研究”（2014HXFWRWXY005）

文章编号：1006-0138(2015)03-0067-06

文献标识码：A

中图分类号：D630